Zur Kanzlerdemokratie Konrad Adenauers. Die Installation der Macht durch die Regierungstechnik

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Begriff der Kanzlerdemokratie im Umriß

3. Installation der Macht durch die Regierungstechnik
3.1 Adenauer im Kabinett
3.2 Koalitionspolitik
3.3 Führung der Regierungspartei
3.4 Ausgrenzung der Opposition
3.5 Außenpolitik als Prärogative des Kanzlers

4. Schlußbemerkung

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Zur Kanzlerdemokratie gibt es eine Unmenge von Literatur, die im Rahmen dieser Hausarbeit freilich nicht gesichtet werden konnte. Nur eine kleine Auswahl wichtiger Schriften wurde berücksichtigt, um zu zeigen, wie Konrad Adenauer als

erster Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland Schritt für Schritt seine Macht festigte, indem er aus den verfassungsrechtlichen Bestimmungen des Grundgesetzes, die er - wenn auch nicht inhaltlich maßgeblich^[1] - als Präsident des Parlamentarischen Rates dennoch zweifellos beeinflußte, und aus dem damaligen von den Besatzungsmächten eng begrenzten politischen Spielraum^[2] eine Regierungstechnik etablierte, die den Bundeskanzler zu einem entscheidenden Faktor im politischen System der Bundesrepublik gemacht hat. Daher der Begriff Kanzlerdemokratie und daher die enge Verknüpfung des Begriffes mit der Regierungszeit Konrad Adenauers.

Aufgabe dieser Arbeit soll nun nicht nur sein, die Installation seiner Macht im Groben nachzuvollziehen, sondern es soll demonstriert werden, wie sich in Adenauers Regierungsweise Prinzipien oder Merkmale wiederfinden, die später den Begriff der Kanzlerdemokratie konstituieren. Dazu wird der Begriff der Kanzlerdemokratie vorweggenommen, seine allgemeinen Merkmale herausgear-beitet, seine Erscheinung und Benutzung knapp problematisiert. Zugrunde liegt dabei die Untersuchung Karlheinz Niclauß‘ „Kanzlerdemokratie: Bonner Regie-rungspraxis von Konrad Adenauer bis Helmut Kohl“, die 1988 bei Kohlhammer erschienen ist. Im Anschluß daran rückt das Typische der Adenauerschen Regierungsweise unter fünf verschiedenen Gesichtspunkten in das Zentrum der Betrachtung. Diese machtpolitischen Aspekte sind einem Beitrag von Hans-Peter Schwarz in „Aus Politik und Zeitgeschichte“ (Schwarz 1989) entnommen, weil sie dem Autor, für den Zweck die Kanzlerdemokratie und Regierungstechnik Adenauers darzulegen, als glücklich gewählt erscheinen. Es versteht sich von selbst, daß ein Anspruch auf Vollständigkeit jedoch nicht erhoben werden kann.

Der Schluß wagt einen Ausblick auf die Regierung unter Bundeskanzler Schröder und fragt, inwieweit die Kennzeichen der Kanzlerdemokratie auch heute noch für die Regierungspraxis von Bedeutung sind.

2. Begriff der Kanzlerdemokratie im Umriß

Der Begriff Kanzlerdemokratie ist mehr als strittig: Seit den frühen fünfziger Jahren wurde damit die nicht wünschenswerte dominante Rolle des Chefs der Exekutive assoziiert, speziell die Adenauer-Regierung als halbautoritäres Regime empfunden, was gerade angesichts des Zusammenbruchs des Führerstaates für nicht wenige Zeitgenossen bedrohlich wirkte. Im Laufe der Jahre verschwand die negative Konnotation des Begriffes^[3], und durch den allzu häufigen Gebrauch sowohl in der Presse als auch der Politikwissenschaft wandelte er sich zu einer Bezeichnung führungsstarker, stabiler und effektiver Regierungen.

„Tatsache bleibt aber, daß die Ära Adenauer bis heute als eine Art Maßstab verstanden wird, an dem spätere Ausprägungen der Kanzlerdemokratie gemessen werden“ (Schwarz 1989, S. 15).

Ungewollt verweist Hans-Peter Schwarz mit dieser Aussage auf ein weiteres Problem in der Benutzung des Begriffes. Das betrifft seinen Geltungsbereich, besser: Geltungszeitraum. Jost Küpper hat in seiner Dissertation über die Kanzlerdemokratie die divergierenden Positionen zum Geltungszeitraum der Kanzlerdemokratie eingehend dargelegt: So beschränken einige Politikwissen-schaftler den Zeitraum der Kanzlerdemokratie auf die wenigen Jahre der zweiten und dritten Legislaturperiode (von 1953 bis zur „Präsidentenkrise“ des Jahre 1959), andere sind großzügiger und weiten die Kanzlerdemokratie als ein Regierungsgrundmuster wie das „prime ministerial government“ in Großbritannien bis Brand (Küpper 1985, S. 13-27). Ähnlich, so stellt Küpper fest, ergeht es der inhaltlichen Ausformung des Begriffs. Während Adenauer den Ausdruck Kanzlerdemokratie rein verfassungstechnisch mit dem Hinweis auf die Richtlinienkompetenz (Art. 65); keine Ministerverantwortlichkeit (im Ggs. zur Weimarer Reichsverfassung); das Konstruktive Mißtrauensvotum (Art. 67) interpretierte, deuten viele Politikwissenschaftler die Kanzlerdemokratie in größeren Dimensionen wie Verfassungsbestimmungen; Parteiensystem; Koalitionsstrategie; Ministerauswahl; Zurückhaltung des Bundespräsidenten; Frontstellung des kalten Krieges; Politik der „einsamen“ Entschlüsse; Rolle des Bundeskanzleramtes; Praxis der Immediatgespräche der Interessensverbände beim

Kanzler; die Kanzlerwahlen 1953 und 1957; das Bundesverfassungsgericht; der Föderalismus; die Tendenz zum Zweiparteiensystem; die Persönlichkeit des Bundeskanzlers, insbesondere seine Erfahrung^[4] und sein Alter; seine Position als Parteiführer; die Polarisierung der Innen- und Außenpolitik durch den Kanzler u. dgl. mehr. Küpper konstatiert daraufhin, daß sich diese verschiedenen Kriterien für die Kanzlerdemokratie nicht unbedingt in einen Zusammenhang stellen ließen, und z. T. sogar widersprüchlich seien, bzw. nicht genau gesagt werden könne, ob es mehrere Stadien der Kanzlerdemokratie bei Adenauer gab (ebenda, S. 19).

Auch hier können die Probleme um den Ausdruck Kanzlerdemokratie nicht endgültig gelöst werden. Es bleibt wohl nichts Anderes übrig, als sich an eine Position der Forschung anzulehnen. Der Politikwissenschaftler Karlheinz Niclauß begreift die Kanzlerdemokratie als einen universalen „Regierungstyp“, der keine deutsche Ausnahmeerscheinung ist und zieht Parallelen z. B. zur Premierminister-

Demokratie in Großbritannien (Vgl. Niclauß 1988, S. 267). Er hält die Kanzlerdemokratie damit für strukturell bedingt (Konventionen und Verfassungsbestimmungen), deren Ausgestaltung von der Fähigkeit und den Zeitumständen des regierenden Kanzlers abhängig ist. Die Konventionen bringen „plesbizitäre Elemente“ in die Kanzlerdemokratie mit ein, wohingegen die Verfassungsregeln den „repräsentativen Charakter“ der Kanzlerdemokratie ausmachen (ebenda, S. 273-274). Beide, d. h. beide Elemente der direkten und indirekten Demokratie zusammengenommen, begründen die „Ambivalenz der Kanzlerdemokratie“ (ebenda, S. 267). Bevor Niclauß jene Tendenzen der Entwicklung aufzeigen konnte, hat er die Bilanzen aus den bis dato sechs Kanzlerschaften gezogen, im besonderen an Adenauer den neuen „Regierungstyp“ entwickelt. Seine moderne Regierungspraxis führte zu fünf wesentlichen Merkmalen, welche die Kanzlerdemokratie konstituieren:

Zunächst die praktische Dominanz des Kanzlerprinzips (Richtlinienkompetenz) über das Ressortprinzip und das Kabinettsprinzip; zweitens „das persönliche Prestige des Bundeskanzlers, zumindest im Regierungslager und bei der Mehrheit der Wähler“ (Kanzlerbonus) und die „Personalisierung der politischen Auseinandersetzung“ zwischen Amtsinhaber und Kanzlerkandidat; zum dritten „die enge Verbindung zwischen Amt des Bundeskanzlers und der Führung der größten Regierungspartei“; viertens der „Gegensatz zwischen Regierungslager und Opposition, also die bewußt inszenierte „Abgrenzung zwischen zwei Lagern und die Reduktion der Politik auf die Standpunkte >>pro und contra<< [...] als >> Herrschaftsmittel<<“; und „fünftens schließlich ist das starke Engagement des Bundeskanzlers in der Außenpolitik als ein typisches Merkmal der Kanzlerdemokratie anzusehen“ (ebenda, S. 66ff).

Wie gesehen bezeichnet Kanzlerdemokratie das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland, in dem der Bundeskanzler eine „Führungsposition“ einnimmt, um die herum sich außerordentlich viel Macht konzentriert. Deshalb schreibt Wolfgang Rudzio in einem Überblicksaufsatz zum politischen System der Bundesrepublik:

„Ungeachtet dieser Einschränkungen hat die Machtkonzentration beim Bundeskanzler, die der Einheitlichkeit und Handlungsfähigkeit der Bundesregierung dienen soll, dem Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland die Bezeichnung >>Kanzlerdemokratie<< eingetragen. Dieser Begriff kam auch unter dem Eindruck der ungewöhnlich starken politischen Position des ersten Bundeskanzlers, Konrad Adenauer (1949 bis 1963, CDU), auf, die sich unter seinen Nachfolgern [...] nicht in gleicher Weise fortsetzen sollte“ (Rudzio 1997, S. 70).

Auch hieraus läßt sich erahnen, in welchem hohen Maße die Kanzlerdemokratie mit der Person Konrad Adenauers verknüpft ist. Im Folgenden wird somit die Regierungstechnik des Bundeskanzlers Adenauer zur Sprache kommen.

[...]

^[1] Hier ist wohl eher Carlo Schmid zu nennen. Vgl. dazu Benz 1998, S. 13-19. Ebenfalls Küpper 1985, S. 42, der die von Theodor Heuss bemerkte „Hintergrundfunktion“ Adenauers als Präsident des Parlamentarischen Rates herausstellt.

^[2] Siehe dazu u. a. Adenauer 1965, S. 233-236.

^[3] Vgl. Haungs 1989, S. 28.

^[4] Konrad Adenauer war von 1917-1933 regierender Oberbürgermeister von Köln. Ihm wurde in der Weimarer Republik zweimal das Amt des Reichskanzlers angeboten, das er jedes Mal ablehnte. Siehe Uexküll 1976.