Der kommunale Finanzausgleich in Mecklenburg-Vorpommern

Inhalt

1. Einleitung

2. Struktur

3. Funktionsweise
3.1 Fiskalische Funktion
3.2 Redistributive Funktion
3.3 Allokative Funktion

4. Probleme

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

Abbildungen und Tabellen

Abb.: Strukturschema des kommunalen Finanzausgleichs in M-V

Tab.: Kommunaler Finanzausgleich M-V in Mio. Euro

1. Einleitung

Das Land Mecklenburg-Vorpommern (M-V) steht allein aufgrund seiner soziodemografischen und ökonomischen Basisdaten vor großen finanzpolitischen Herausforderungen. Das nordostdeutsche Flächenland weist mit der geringsten Besiedlungsdichte Deutschlands^[1] und der nach wie vor typisch ostdeutschen Wirtschaftsschwäche eine ungünstige Merkmalskombination auf, die sich auch auf die kommunale Finanzausstattung auswirkt. Das Finanzministerium M-V hat bereits im Jahr 2005 untersuchen lassen, welche Auswirkungen der anhaltende Bevölkerungsverlust und der sukzessive Rückgang der Mittel aus dem Solidarpakt II ab 2009 auf die Landesfinanzen haben. Im Ergebnis wird das Land 2020 ca. 1 Mrd. Euro – das entspricht einem Siebtel des gesamten Haushaltsvolumens – weniger zur Verfügung haben als 2003. Da die kommunale Steuerkraft in M-V deutlich unter dem Durchschnitt der finanzschwachen Westflächenländer liegt, müssen Land und Gemeinden diese Finanzschwäche gemeinsam tragen.^[2]

Bei der Verteilung der zukünftigen Finanzknappheit kommt dem kommunalen Finanzausgleich eine gesteigerte Bedeutung zu, denn die Kommunen werden sehr wahrscheinlich auch weiterhin „hungrige“ Kostgänger des Landes bleiben. In der vorliegenden Arbeit sollen die Besonderheiten des kommunalen Finanzausgleichs in M-V herausgeschält werden. Beispielsweise erfolgt die horizontale Finanzverteilung hier „nach einem strengen formelmäßigen Gleichmäßigkeitsgrundsatz, wie ihn sonst nur der Freistaat Sachsen vorweisen kann“.^[3] Ähnlich wie in Schleswig-Holstein und Rheinland-Pfalz existiert im Finanzausgleichsgesetz (FAG) keine Hauptansatzstaffel.

Abseits der Struktur-Funktionsuntersuchung wirft die Arbeit einen Seitenblick auf die aktuellen Probleme des kommunalen Finanzausgleichs und skizziert zukünftige Entwicklungsrichtungen. Dies scheint umso mehr geboten, als das Innenministerium M-V im Zusammenhang mit der bevorstehenden Verwaltungs- und Kreisgebietsreform eine Novellierung des Finanzausgleichs bis 2010 in Aussicht gestellt hat, bei der die Ober-, Mittel- und Grundzentren gestärkt werden sollen.^[4]

2. Struktur

Neben der kommunalen Finanzgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG ist auch der kommunale Finanzausgleich verfassungsrechtlich verankert. Art. 106 Abs. 7 GG sichert den Gemeinden einen vom Landesgesetzgeber zu bestimmenden Prozentsatz des Länderanteils am Gesamtaufkommen der Gemeinschaftssteuern zu. Die Landesverfassung M-V bekräftigt die kommunale Finanzgarantie in Art. 73 Abs. 1 ausdrücklich. Abs. 2 bestimmt die Ziele des kommunalen Finanzausgleichs näher: Danach soll das Land „im Wege des Finanzausgleichs“ die erforderlichen Mittel zur Verfügung stellen, um „die Leistungsfähigkeit steuerschwacher Gemeinden und Kreise zu sichern und eine unterschiedliche Belastung mit Ausgaben auszugleichen“.^[5] Art und Höhe des Ausgleichs stehen dabei im Ermessen des Landes. Die Einräumung eigener Steuerquellen für die Gemeinden wäre ebenso denkbar wie Zuweisungen des Landes.

Auf dieser verfassungsrechtlichen Basis hat der Landesgesetzgeber ein Finanzausgleichsgesetz erlassen, das den kommunalen Finanzausgleich vor allem in vertikaler Richtung (zwischen Land und Kommunen) regelt. Bereits in den 1990er Jahren wurden die Strukturen des Finanzausgleichs intensiv diskutiert. Das Gesetz musste mehrfach an die besonderen Umstände der Kommunalfinanzierung der Nachwendezeit angepasst werden, nachdem die Übergangsregelungen des Einigungsvertrages ausgelaufen waren. Zunächst war es „geprägt durch eine schlichte Verteilung der finanziellen Mittel nach den Einwohnerzahlen und durch überdurchschnittlich hohe Vorwegabzüge, insbesondere bei den Sonderbedarfszuweisungen und Fehlbedarfszuweisungen“.^[6] Mitte der 1990er Jahre wurden die Vorwegabzüge reduziert und die Länder stärker an den Landeseinnahmen beteiligt. Insbesondere die sechs kreisfreien Städte des Landes (Rostock, Schwerin, Neubrandenburg, Stralsund, Greifswald und Wismar) begünstigte das FAG teilweise systemwidrig durch Festbetragszuweisungen.^[7]

Nach der Jahrtausendwende veränderte sich das Gesicht des kommunalen Finanzausgleiches durch die Einführung des sogenannten modifizierten Gleichmäßigkeitsgrundsatzes und durch die Verankerung des strikten Konnexitätsprinzips in der Landesverfassung. Das Zwei-Säulen-Modell des Steuerkraftausgleiches zwischen dem kreisangehörigen Raum und den kreisfreien Städten wurde zugunsten eines Drei- Säulen-Modells abgelöst. Nunmehr erfolgte der Ausgleich der Steuerkraft getrennt für die kreisfreien Städte, kreisangehörigen Gemeinden und Landeskreise. Weitere Novellierungen führten zu Leistungskürzungen und zur Abschaffung der Mindestfinanzausstattung.^[8]

Das geltende FAG M-V stammt aus dem Jahre 2006 und wurde zum Zwecke der 2007 am Urteilsspruch des Landesverfassungsgerichts gescheiterten Verwaltungsreform erneut modifiziert. Herzstück des kommunalen Finanzausgleichs in M-V ist der Gleichmäßigkeitsgrundsatz gemäß § 5 Abs. 1 des FAG. Hiernach sollen sich die kommunalen Einnahmen „gleichmäßig“ zu den Landeseinnahmen „entwickeln“. Die Finanzausgleichsleistungen des Landes an die kommunale Ebene werden nach dem Haushaltsgrundsatz der Jährlichkeit im Landeshaushaltsplan festgesetzt.

Die wichtigsten Ausgleichsleistungen sind die Zuweisungen. Das Gesetz differenziert gemäß § 2 Abs. 1ff FAG M-V grundlegend zwischen allgemeinen Finanzzuweisungen (Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen) und Zweckzuweisungen. Ei ipsi sind die Zweckzuweisungen zweckgebunden, d. h., sie werden den Gemeinden und Landkreisen zur Erfüllung übertragener Aufgaben bereitgestellt. Als Bedarfszuweisungen gelten die nach dem FAG M-V die

1) Fehlbetragszuweisungen (§ 9) und

2) Sonderbedarfszuweisungen (§ 10), die vom Ermessen des Innenministeriums als Bewilligungsbehörde abhängig sind. Die wichtigsten Zweckzuweisungen finden sich im den §§ 10 a) bis h) des FAG M-V benannt: a) Zuweisungen für die Träger der Schülerbeförderung in den Landkreisen (§ 10a),
b) Zuweisungen für die Träger des ÖPNV (§ 10b),
c) Zuweisungen für die Träger von Theatern und Orchestern (§ 10c),
d) Zuweisungen für die Aufgabenwahrnehmung des übertragenen Wirkungskreises und der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde (§ 10d),
e) Zuweisungen für übergemeindliche Aufgaben (§ 10e),
f) Zuweisungen für Straßenbaulastträger (§ 10f),
g) Zuweisungen für die örtlichen Träger der Sozialhilfe und die Aufgabenträger nach dem Unterhaltsvorschussgesetz (§ 10g) und
h) Zuweisungen für Infrastrukturinvestitionen (§ 10h).

Diese Zweckzuweisungen werden als Festbeträge vorweg aus der Finanzausgleichsmasse abgezogen. Das wesentliche Steuerungsinstrument des kommunalen Finanzausgleichs im engeren Sinne sind die sogenannten Schlüsselzuweisungen, die nach einem festen Schlüssel aus dem verbleibenden Teil der Finanzausgleichsmasse (Schlüsselmasse) an die Gemeinden, kreisfreien Städte und Landkreise verteilt werden. Nach § 6 Abs. 2 FAG erhalten die

1) kreisangehörigen Gemeinden 46,23 Prozent,
2) kreisfreien Städte 26,10 Prozent,
3) Landkreise 27,67 Prozent aus der Schlüsselmasse.

Dieses dreiteilige Schlüsselmassensystem wird als Drei-Säulen-Modell bezeichnet. Vor der Einführung des Drei-Säulen-Modells existierte nur ein duales Schlüsselmassensystem in M- V, wovon die kreisfreien Städte aufgrund ihrer gemeindlichen und kreislichen Aufgabenwahrnehmung besonders profitierten.

Abb.: Strukturschema des kommunalen Finanzausgleichs in M-V

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Darstellung nach LENK/RUDOLPH 2003, S. 6.

3. Funktionsweise

Anders als der Länderfinanzausgleich sieht der kommunale Finanzausgleich keine direkten Ausgleichsleistungen zwischen unterschiedlich finanzkräftigen Gebietskörperschaften vor, sondern zielt vor allem auf eine finanzkraftgerechte Verteilung der Finanzausgleichsmasse von oben nach unten ab. Seine Ausrichtung ist daher eindeutig vertikal, er hat lediglich einen horizontalen Effekt. Bei der Bestimmung der Finanzausgleichmasse unterscheidet man grundsätzlich zwischen Verbundquotensystemen und Systemen mit Gleichmäßigkeitsgrundsatz. Während erstere die Finanzausgleichsmasse durch festgelegte

[...]

^[1] Für den 31.12.2007 weist das Statische Amt M-V eine Einwohnerzahl von 1.679.682 und Einwohnerdichte von 72 Einwohnern pro km² aus. Siehe dazu www.statistik-mv.de.

^[2] Vgl. SEITZ 2005, S. 7.

^[3] HEILMANN 2006, S. 8.

^[4] Siehe Lorenz Caffier: „Die Verwaltungsreform ist eine Überlebensfrage für Mecklenburg-Vorpommern!“, Pressemitteilung des Innenministeriums M-V vom 14.11.2008, unter: http://service.mvnet.de/php/ download.php?datei_id=4623.

^[5] Art. 73 II LV M-V.

^[6] Michael Thomalla: Begrüßung auf der Fachtagung des Städte- und Gemeindetages sowie des Landkreistages M-V zum Thema „Kommunaler Finanzausgleich im Flächenbundesland“ am 28.3.1996, in: KIRCHHOF/MEYER 1996, S. 9.

^[7] Vgl. Ferdinand Kirchhof: Gutachten: Der kommunale Finanzausgleich im Bundesland Mecklenburg- Vorpommern vom Stand Februar 1996, in: EBD., S. 126ff, hier: S. 168.

^[8] Die Genese des Gesetzes und seine ständige Novellierung bis 2005 findet sich ausführlich nachgezeichnet bei MEYER 2004, S. 13ff.