Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Tabellenverzeichnis
1 Einleitung
2 Theoretischer und methodischer Hintergrund
2.1 Umsetzung des NPM im UK
2.2 Umsetzung des NPM in Deutschland
2.3 Analyserahmen
3 Vergleichende Analyse der Einführung und Umsetzung des NPM im UK und Deutschland
3.1 Vergleich des NPM im UK und Deutschland
3.2 Erklärungsansatz Länderfamilie und Verwaltungsprofil
3.2.1 Institutionelle Dimension
3.2.2 Kulturelle Dimension
4 Diskussion
5 Fazit
Literaturverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
f. folgende
KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement
NPM New Public Management
NSM Neues Steuerungsmodell
u. a. unter anderem
UK United Kingdom/ Vereinigtes Königreich
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Vergleich von UK und Deutschland
1 Einleitung
Da die Verwaltungen das öffentliche Leben mitgestalten, müssen sie sich den stetigen Veränderungen der Gesellschaft anpassen: „Verwaltungsreformen sind eine Daueraufgabe“ (Reichard et al. 2019: 1). Das Reformleitbild des New Public Management (NPM) ist ein Beispiel für eine Reformwelle (Reichard et al. 2019: 2). Hauptzeitraum für NPM-Reformen war Ende der 1970er-Jahre bis Ende der 1990er-Jahre, jedoch werden auch heute noch darauf basierende Modernisierungen vorgenommen (Pollitt/Bouckaert 2017: 11).
Im Vereinigten Königreich wurde das NPM sehr früh und umfassend eingeführt (Pollitt/Bouckaert 2017: 11), während Deutschland ein Nachzügler war und das NPM nur inkrementell umsetzte (Hammerschmid et al. 2016: 63). Der Umstand, dass das NPM im Vereinigten Königreich (United Kingdom, UK) und in Deutschland unterschiedlich behandelt wurde, soll in der vorliegenden Arbeit beleuchtet werden. Als Fragestellung ergibt sich folgendes:
Wie lässt sich erklären, dass das New Public Management in Deutschland und dem Vereinigten Königreich auf verschiedene Weise eingeführt und umgesetzt wurde?
Zur Beantwortung dieser Frage wird ein Querschnittsvergleich vorgenommen, als Grundlage des Vergleichs und zur Eruierung des theoretischen Hintergrundes wird eine Literaturauswertung durchgeführt. Die Ausführungen schaffen ein Verständnis für den Einfluss von u. a. Staatsaufbau und Verwaltungsorganisation auf die Umsetzung von Verwaltungsreformen. Ein Vergleich der Unterschiede bei den jeweiligen NPM-Reformen von UK und Deutschland kann helfen, zukünftige Modernisierungsbestrebungen zu erleichtern.
Nachfolgend werden zuerst die Merkmale des NPM im Allgemeinen beschrieben, bevor auf seine Umsetzung im UK und Deutschland eingegangen und der Analyserahmen festgesetzt wird. Danach wird der Querschnittsvergleich anhand zweier unabhängiger Variablen vorgenommen, der institutionellen Dimension und der kulturellen Dimension aus der Typologie der Länderfamilien. Anschließend werden die Erkenntnisse diskutiert, bevor ein Fazit gezogen wird.
2 Theoretischer und methodischer Hintergrund
Verwaltungsreformen sind „als wesentlich empfundene, zeitlich abgrenzbare, geplante“ Umgestaltungen von Teilen der öffentlichen Verwaltung (Reichard 2000: 739). In den 1980er- und 1990er-Jahren war das NPM die bedeutendste Ideologie für Verwaltungsreformen (Bezes 2017: 923). Auf dem NPM basierende Reformen wurden global umgesetzt. Die Inhalte der jeweiligen Reformen unterschieden sich jedoch und standen teilweise im Widerspruch zueinander. Auf die Verwaltungsorganisation bezogen, beinhaltete das NPM eine neue Ideologie, deren Grundsätze Managements- und Wirtschaftstheorien entnommen wurden (Bezes 2017: 921f.). Eine anerkannte Definition existiert jedoch nicht (Pollitt/Bouckaert 2017: 10).
In den folgenden Abschnitten werden das NPM sowie seine Umsetzung im UK und Deutschland beschrieben, auf den Analyserahmen wird abschließend eingegangen.
2.1 Umsetzung des NPM im UK
Der Wegbereiter für das NPM in Europa kann im UK gesehen werden, die Wahrnehmung des NPM wurde durch den angelsächsischen Einfluss geprägt (Ongaro et al. 2018: 19; Bezes 2017: 934). Wirtschaftliche Probleme und Arbeitskämpfe führten in den 1970er-Jahren zur 18 Jahre anhaltenden konservativen Regierung, die zu Beginn von Margaret Thatcher angeführt wurde (Ongaro et al. 2018: 18). Diese versuchte, die hohe Inflation und Haushaltsdefizite durch eine strenge Sparpolitik zu minimieren (Pollitt/Bouckaert 2017: 333). Die konservative Partei hat bis zum Ende ihrer Regierungsperiode im Jahr 1997 ein fortwährendes Programm an NPM-Reformen umgesetzt, das radikal, umfassend und weitreichend war. Modernisierungsvorschläge wurden von mehreren konservativen Thinktanks an die Minister herangetragen (Suleiman 2003: 137). Die Regierung beschäftigte auch Manager in beratender Funktion. Diese verfolgten die Ideologie, dass die Privatwirtschaft effizienter als die öffentliche Verwaltung und der öffentliche Dienst zu privilegiert, teuer und interventionistisch sei (Pollitt/Bouckaert 2017: 334f.).
Margaret Thatcher hat nach ihrem Wahlsieg 1979 einen Geschäftsmann als Leiter der neu erschaffenen „efficiency unit“ der Regierung eingesetzt, was die Voreingenommenheit gegenüber der Verwaltungseffizienz erkennen lässt (Suleiman 2003: 137). Der Sparkurs wurde von 1979 bis 1983 durchgesetzt, dabei wurde die Mitarbeiterzahl um 20% reduziert und die Aufgabenerfüllung effizienter gestaltet. In den frühen 1980er-Jahren wurde der Fokus daneben auf die Optimierung des finanziellen und generellen Managements gelegt. Die „Financial Management Initiative“ von 1982 hatte die Dezentralisierung von Management und Budget sowie Zielvorgaben zum Inhalt. Es wurden ein „National Audit Office“ und die „Audit Commission“ mit dem Auftrag, die „3Es“ („economy, efficiency, and effectiveness“) zu prüfen, und Leistungsparametersysteme in den öffentlichen Verwaltungen eingeführt (Pollitt/Bouckaert 2017: 337). Mitte der 1980er-Jahre wurde der Schwerpunkt auf Privatisierungen gelegt. British Telecom, British Gas, British Airports Authority, Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung wurden privatisiert, wobei 800.000 Mitarbeiter in die Privatwirtschaft verlagert wurden (Pollitt/Bouckaert 2017: 337). In der dritten Legislaturperiode von Thatchers Regierung Ende der 1980er wurde die weitreichendste Reform im Bericht “Improving Management in Government: The Next Steps“ angekündigt. Zukünftig würde die Strategieentwicklung in Regierungsabteilungen vorgenommen werden, die Bereitstellung der staatlichen Dienstleistungen würde davon funktionell getrennt in außerhalb der regulären bürokratischen Strukturen angesiedelten Agenturen stattfinden. Die Agenturen würden wie privatwirtschaftliche Unternehmen arbeiten (Suleiman 2003: 137f.). Daraufhin wurden mehr als 140 Agenturen gebildet, die über 70 % der nichtindustriellen Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes beschäftigten. Zudem wurden Performance Measurement-Systeme verschärft. Privatisierungen wurden auch unter dem auf Thatcher folgenden Premierminister Major vorgenommen, etwa für die Eisenbahnen, British Coal und einige der Next Steps-Agenturen. In den 1990ern wurden Kundenservice und Marktorientierung fokussiert, daher wurden 1991 Programme für die Übertragung von Aufgaben des öffentlichen auf den privaten Sektor („contracting out“) und das „Citizen´s charter“ umgesetzt (Pollitt/Bouckaert 2017: 336f.). Dieses versprach den Bürgern einen besseren Service (Barkowsky 2014: 122).
Einer Untersuchung zufolge hat UK die größte Auswahl an NPM-Instrumenten eingeführt (Bezes 2017: 941). Auch der Umfang an ausgelagerten öffentlichen Aufgaben ist im UK sehr groß (Pollitt/Bouckaert 2017: 2f.).
2.2 Umsetzung des NPM in Deutschland
In Deutschland wurden im Vergleich zu den angelsächsischen Staaten nicht so umfassende NPM-Reformen durchgeführt, Deutschland war ein Nachzügler in der internationalen Reformlandschaft (Ongaro et al. 2018: 16). Die Umsetzung wurde sehr kleinteilig und aus dem Augenblick heraus sowie nicht strategisch vorgenommen (Pollitt/Bouckaert 2002: 185, zit. in Suleiman 2003: 139). Die von Mitgliedskommunen finanzierte, unabhängige Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) hat angelehnt an das Vorbild der niederländischen Stadt Tilburg das „Neue Steuerungsmodell“ (NSM) als deutsche Version des NPM erdacht (Ongaro et al. 2018: 16). Vorausgegangen war die steigende Unzufriedenheit von Bevölkerung, Politikern und Verwaltungsmitarbeitern mit der rückständigen Arbeitsweise der Kommunalverwaltung, welche mit „organisierte Unverantwortlichkeit“ betitelt wurde (Banner 1991, zit. in Jann 2019: 128). Die Konzeptentwicklung fand zwischen 1988 und 1991 in einer Arbeitsgruppe der KGSt statt. Deren Mitglieder waren Verwaltungspraktiker (Jann 2019: 128f.). Das NSM war in den 1990er- und 2000er-Jahren in den Kommunen sehr bedeutend (Reichard et al. 2019: 9). Es wurde „bottom-up“, also zuerst von den Kommunen und danach den Ländern, umgesetzt, auf der Bundesebene wurde es kaum eingeführt (Ongaro et al. 2018: 16).
Hauptaspekte des NSM sind die Schaffung einer dezentralen Führungs- und Organisationsstruktur, die Outputsteuerung und die Einführung von Wettbewerb und Kundenorientierung (Jann 2019: 131). Die Absicht war ausdrücklich nicht, die Leistungserbringung zu reduzieren, sondern die Aufgabenerfüllung intern besser zu steuern. Das Leitbild der Steuerung wurde von bürokratisch zu ergebnisorientiert und von zentralisiert zu dezentral geändert (Jann 2019: 129).
Kerninstrumente des NSM sind ergebnisorientierte Budgetierung, Kostenkalkulation der Verwaltungsleistungen, Einführung eines privatwirtschaftlichen Rechnungswesens, dezentrale Ressourcenverantwortlichkeit, Nutzung eines Qualitätsmanagements, Kundenorientierung, Outsourcing, Contracting out und Privatisierungen (Pollitt/Bouckaert 2017: 299). Auch ein Kontraktmanagement, das zu erbringende Leistungen sowie bereitgestellte Mittel verbindlich festlegt, die Zusammenfassung der einzelnen Verwaltungsleistungen zu Produkten, die Einführung eines interkommunalen Leistungsvergleichs und eine zentrale Steuerungs- und Controllingeinheit wurden eingeführt (Jann 2019: 132f.). Die Kommunen haben sich dieser Ansätze jedoch alle unterschiedlich angenommen, teils wurden Reformen auch nur angekündigt, ohne umgesetzt zu werden. In den 1990er-Jahren wurde aufgrund des Drucks zur Haushaltskonsolidierung ein Schwerpunkt auf die dafür geeigneten Instrumente, zum Beispiel Kostenrechnung und Budgetierung, gelegt (Jann 2019: 134).
2.3 Analyserahmen
In der vorliegenden Arbeit wird ein Querschnittsvergleich durchgeführt, um die Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Deutschland und UK in Bezug auf ihre NPM-Reformen zu erklären. Begründet ist die Länderauswahl in der Unterschiedlichkeit ihrer NPM-Reformprozesse. Hieraus ergeben sich vielversprechende Vergleichsmöglichkeiten. Für den bei einem Querschnittsvergleich festzulegenden Zeitpunkt des Vergleichs (Mochmann 2019: 259) werden die Zeiträume der Durchführung der NPM-Reformen gewählt. Auch wenn sie strenggenommen jeweils einen Zeitraum und keinen Zeitpunkt darstellen und sich von den Jahreszahlen etwas unterscheiden, ergibt sich diese Wahl aus der Forschungsfrage. Es wird dennoch keine Längsschnittstudie durchgeführt, weil der Fokus der Betrachtung nicht auf der Entwicklung im Zeitverlauf liegt, sondern auf spezifischen Ereignissen (Mochmann 2019: 260).
Die abhängige Variable ist die “Einführung und Umsetzung des NPM in Deutschland und UK”, als unabhängige Variablen werden die institutionelle Dimension und die kulturelle Dimension aus der Typologie der Länderfamilie untersucht. Der begrenzte Platz in dieser Hausarbeit lässt eine Betrachtung weiterer unabhängiger Variablen nicht zu. Diese Vergleichskriterien werden ausgewählt, weil dazu umfangreiche Daten existieren. Zudem eröffnet die Kenntnis der Gemeinsamkeiten und Unterschiede bezogen auf diese Vergleichskriterien die Möglichkeit des Verständnisses von weiteren Sachverhalten, denn die untersuchten unabhängigen Variablen beeinflussen auch andere Bereiche der Staatstätigkeit. Die Vergleichbarkeit wird über die Anwendung der zuvor genannten Vergleichskriterien sichergestellt. Diese haben dasselbe Abstraktionsniveau, sie fassen als Typologie zudem wichtige funktionale Aspekte der politisch-administrativen Systeme prägnant zusammen (Barkowsky 2014: 26). Zudem sind Deutschland und UK als Länder vergleichbar, da sie beide europäische Demokratien sind. Das NSM in Deutschland ist mit dem NPM im UK vergleichbar, weil es eine länderspezifische Ausprägung der NPM-Reformen ist.
Folgende Hypothese wird abgeleitet: Das NPM wurde im UK früher und umfassender eingeführt, weil das angelsächsische Verwaltungsprofil und die Public Interest-Kultur im Vergleich zu dem kontinentaleuropäischen Verwaltungsprofil und der Rechtsstaatskultur geeigneter für die schnelle und umfassende Umsetzung neuer Reformen sind.
3 Vergleichende Analyse der Einführung und Umsetzung des NPM im UK und Deutschland
NPM-Reformen entstehen aus Kontext und Gegebenheiten eines Landes (Christensen/Lægreid 2002, zit. in Bezes 2017: 934). Nachfolgend wird zuerst der Vergleich zwischen den beiden Ländern durchgeführt und danach eine Erklärung vorgenommen.
3.1 Vergleich des NPM im UK und Deutschland
Die Reformdetails werden aufgrund der begrenzten Wörterzahl und zur besseren Übersichtlichkeit nachfolgend in einer Tabelle verglichen:
Tabelle 1: Vergleich von UK und Deutschland
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
Quelle: Eigene Darstellung anhand der Abschnitte 2.1 und 2.2
Es ist zu erkennen, dass sich die NPM-Reformen in beiden Ländern in fast jedem Aspekt voneinander unterscheiden. Einzig die Inhalte der Reformen ähneln sich, auch wenn UK das NPM und Deutschland das NSM einführte. Welche Gründe dies hat, wird in den folgenden Abschnitten analysiert.
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