Präsidentialismus in Lateinamerika

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Historischer und gesellschaftlicher Kontext Argentiniens ab 1983

3. Das politische System Argentiniens
3.1 Die argentinische Verfassung seit 1994/1995
3.2 Die Exekutive - Aufbau und Kompetenzen
3.2.1 Die Rolle des Präsidenten als Exekutive
3.2.2 Das Vetorecht des Präsidenten
3.2.3 Das Dekretrecht des Präsidenten
3.2.4 Das Gesetzinitiativrecht des Präsidenten
3.2.5 Das Recht zur Ernennung von Ministern, Offizieren und Richtern
3.2.6 Das Amt des Präsidenten – ein Zwischenfazit
3.3 Die Legislative – Aufbau und Kompetenzen
3.3.1 Der Senat
3.3.2 Das Abgeordnetenhaus
3.4 Die Judikative
3.5 Das argentinische Parteiensystem
3.5.1 Das argentinische Parteiensystem und seine Entwicklung zwischen 1990 und 2008
3.5.2 Die wesentlichen argentinischen Parteien 2008 im Überblick

4. Institutionelle Mechanismen - Interaktion der Exekutive, Legislative sowie der Parteien im Gesetzgebungsprozess

5. Fazit

6. Bibliografie

1. Einleitung

„Cristina Kirchner als Präsidentin vereidigt. Die bisherige First Lady Cristina Fernández de Kirchner hat in Argentinien als Nachfolgerin ihres Mannes Néstor Kirchner das Amt des Staatspräsidenten übernommen.“, schreibt die Süddeutsche Zeitung am 12. Dezember 2007 anlässlich der Wahl der neuen argentinischen Staatspräsidentin Kirchner (Süddeutsche Zei- tung 2007). In einem ersten Wahlgang erzielte Kirchner 45% der Stimmen und vermied so die erwartete Stichwahl um die Nachfolge Néstor Kirchners. Gleichzeitig konnte die Regierungs- partei, die Partido Justicialista (PJ), in beiden Kammern des Kongresses, dem Senat und der Abgeordnetenkammer, ihre Mehrheit verteidigen und sogar ausbauen. Die erste Präsidentin Argentiniens gelobte bei ihrer Antrittsrede, die Politik ihres Vorgängers fortzusetzen. Gleich- zeitig versprach Kirchner einen institutionellen Wiederaufbau Argentiniens nach der schwe- ren Wirtschafts- und Sozialkrise von 2001 und 2002 (ebd. 2007).

Damit skizzierte Kirchner wage die zukünftige Politik ihrer Regierung. Doch wie müssen diese Versprechen bewertet werden? Kann Kirchner als Staatspräsidentin überhaupt institu- tionelle Eingriffe in das politische System Argentiniens vornehmen? Kann Kirchner, auf der Grundlage von bequemen Mehrheitsverhältnissen im Kongress, die Politik Argentiniens so verändern, gestalten und beeinflussen, wie sie es vorgibt oder aber müssen ihre Versprechen als bloße Rhetorik relativiert werden? Über welche Machtbefugnisse verfügt überhaupt das Amt des Staatspräsidenten und wie gestaltet sich seine Stellung innerhalb des politischen Sys- tems Argentiniens gegenüber dem Parlament und den Parteien? Dieses politische System im Allgemeinen und die Stellung des Präsidenten im Speziellen sind die Thema der vorliegenden Arbeit.

Zunächst werde ich den argentinischen Präsidentialismus im Kontext Lateinamerikas einord- nen und die gesellschaftliche und politische Entwicklung Argentiniens ab 1983 skizzieren. Diese Ausführungen sind meines Erachtens für das Verständnis des politischen Systems zent- ral. Grundlage meiner Untersuchungen ist die Verfassungsreform von 1994/1995, die den argentinischen Präsidentialismus, zumindest de jure, zu einem semipräsidentiellen System transformierte. Darauf aufbauend werden die zentralen Akteure des politischen Systems und deren Zusammenspiel und Mechanismen während des Gesetzgebungsprozesses vorgestellt. Abschließend erfolgt ein Fazit der Untersuchungen.

Die Literatur zum Präsidentialismus im Allgemeinen behandelt die lateinamerikanischen Sys- teme vorwiegend als bloße Kopie des US-amerikanischen Modells. Vereinzelte, auf diese Region spezialisierte Politikwissenschaftler, wie z. B. Dieter Nohlen, Detelf Nolte, Klaus Stüwe, Stefan Rinke oder Bernhard Thibaut, bemühen sich um eine differenzierte Darstel- lung. Ihre Forschung bildet für diese Arbeit die wissenschaftliche und thematische Grundlage. Ergänzend gibt es eine Reihe von aktuellen Analysen der Friedrich-Ebert- und der Konrad- Adenauer-Stiftung.

2. Historischer und gesellschaftlicher Kontext Argentiniens ab 1983

Lateinamerika gilt weltweit als die Region präsidentieller Regierungssysteme. Zum gegen- wärtigen Zeitpunkt sind de facto fast alle lateinamerikanischen Systeme der Kategorie der Präsidialsysteme zuzuordnen (Rinke/Stüwe 2008: 7). Der historische Kontext vieler Staaten dieser Region bedingt die präsidentiellen Strukturen bereits seit ihrer Gründung im 19. Jahr- hundert, deren Vorbild und Anlehnung zum Großteil am nordamerikanischen Modell zu se- hen ist (ebd. 2008: 9). Es ist dabei wichtig, auf die regelmäßigen Transformationen von Präsi- dialdemokratien zu autoritären Systemen hinzuweisen, die seit Beginn des 19. Jahrhunderts immer wieder stattfanden und welche fast auf den gesamten lateinamerikanischen Raum zu- treffen. Mit der Überwindung dieser autoritären Systeme während der letzten Demokratisie- rungswelle in den Achtziger- und Neunzigerjahren wurde erneut auf die politischen Struktu- ren des Präsidentialismus zurückgegriffen (Arias 2003: 43). Obgleich ursprünglich am US- amerikanischen Vorbild orientiert, haben viele der Regierungssysteme Lateinamerikas eine eigene Ausformung des Präsidentialismus gebildet, die oftmals eher den parlamentarischen Systemen europäischer Prägung ähneln als dem der Vereinigten Staaten (Rinke/Stüwe 2008: 29). Dieses Phänomen ist vermutlich auf die größere Ähnlichkeit zwischen vielen lateiname- rikanischen und europäischen Staaten hinsichtlich ihrer juristischen Tradition, politischer Pra- xis und sozioökonomischen Aufspaltung zurückzuführen (Valenzuela 1998: 31).

Auch das politische System Argentiniens ist in diesem Kontext zu verstehen. Nach der militä- rischen Katastrophe des Krieges um die Falkland- und Malvieneninseln 1982 und parallelen wirtschaftlichen Krise in Argentinien musste die Militärdiktatur einlenken und freie Wahlen ausrufen. Diese Zäsur war ein Neuanfang der Demokratie in Argentinien, wenngleich die ge- scheiterte Militärdiktatur nicht nur riesige Auslandsschulden hinterließ, sondern ebenso eine in sich gespaltene Nation (Hänsch/Riekenberg 2008: 62-63). Auf Grund dieser wirtschaftli- chen und gesellschaftlichen Probleme und dem abrupt begonnen Redemokratisierungsprozess wurde zunächst die argentinische Verfassung von 1854 wieder in Kraft gesetzt und deren Modifizierung und Reformierung beschlossen (ebd. 2008: 63).

Die 1983 abgehaltenen freien Wahlen gewann Raúl Alfonsin, der Kandidat der UCR (Unión Cívica Radical), die zwischen 1945 und 2003 faktisch ein Zweiparteiensystem zusammen mit der PJ (Partido Justicialista)¹ bildete und mehrmals den Regierungsauftrag erhielt. Unter Al- fonsin kehrte Argentinien zur Demokratie zurück. Unter anderem wurden die Streitkräfte reorganisiert sowie frühere militärische und politische Führer wegen ihrer Verbrechen sowie der Verletzung der Menschenrechte angeklagt und vor Gericht gestellt (Cavarozzi 2001: 53- 54). Die Regierung Alfonsins bemühte sich um einen demokratischen Aufbruch, der jedoch von Anfang an mit den wirtschaftlichen und politischen Belastungen einer siebenjährigen Militärherrschaft belastet war. Während Alfonsins Präsidentschaft gelang es den Peronisten erneut politischen Boden gut zu machen. Im Mai 1989 wurde der peronistische Kandidat Car- los Saúl Menem zum neuen Präsidenten Argentiniens und im Mai 1995 erstmals für eine zweite Amtszeit mit 50% der Stimmen wieder gewählt. Er blieb bis 1999 im Amt (ebd. 2001: 54-55).

Im Oktober 1999 gewann die Allianza, ein taktischer Zusammenschluss der UCR und der FrePaSo (Frente País Solidario ), mit 48,7% der Stimmen im ersten Wahlgang die Kongress- und Präsidentschaftswahlen. Ihr Kandidat Fernando de la Rúa (UCR) wurde als Präsident und Carlos „Chacho“ Avarez (FrePaSo) als Vizepräsident vereidigt (Cavarozzi 2001: 55).

2001 kam es zu einer schwerwiegenden Wirtschafts- und Regierungskrise, die trotz erhebli- cher Sondervollmachten des Wirtschaftsministers und dem Einlenken der Regierung nicht verhindert und behoben werden konnte. Als der Internationale Währungsfonds (IWF) im De- zember 2001 die Auszahlung einer Kredittranche verweigerte, eskalierte die politische und wirtschaftliche Situation. Auf Grund massiver Demonstrationen und Proteste musste Präsi- dent De la Rúa zunächst seinen Wirtschaftsminister entlassen. Schließlich gab er nach anhal- tenden Protesten und gewalttätigen Zusammenstößen zwischen Polizei und Demonstranten am 20. Dezember seinen Rücktritt bekannt (Sullivan 2002: 3-4).

Anfang Januar 2002 wurde Eduardo Duhalde von der PJ, ehemaliger Gouverneur der Provinz Buenos Aires und Vizepräsident der ersten Regierung Menem, als Übergangspräsident vom Parlament ernannt. Er sollte die Regierungsgeschäfte kommissarisch bis zu Neuwahlen über- nehmen. Duhalde gelang es, die Lage im Land zu stabilisieren und neue Präsidentschaftswah- len durchzuführen (Sullivan 2002: 4-5). Mit der Unterstützung Duhaldes wurde Néstor Kirch- ner, ein Kandidat der inzwischen zerstrittenen und führungslosen PJ, im Mai 2003 im zweiten Wahlgang zum neuen Präsidenten Argentiniens gewählt. Da sein Mitbewerber Menem bei den Stichwahlen nicht antrat, musste Kirchner seine Präsidentschaft mit dem Stigma des „zweiten Siegers“ und der in der gesamten Geschichte Argentiniens bei einer Präsident- schaftswahl geringsten Anzahl erreichter Stimmen (22% im ersten Wahlgang) antreten (Wollrad 2004: 1). Als ehemaliger Gouverneur war Kirchner nur wenig in seiner peronisti- schen Partei verankert. Er verfügte, im Gegensatz zu Duhalde, über keine Hausmacht und war auf Grund dessen darauf angewiesen, die Bevölkerung als Unterstützer seiner Politik zu mo- bilisieren. Indem er die argentinische Wirtschaftslage stabilisierte und verbesserte, konnte Kirchner sein Vertrauen und seine Beliebtheit steigern (Wollrad 2004: 1). Er besetzte die Spitzen von Militär und Bundespolizei neu und ersetzte zudem mit Hilfe parlamentarischer Untersuchungsverfahren einige Mitglieder des Obersten Gerichtshofs. Weiterhin forcierte er die Bekämpfung der Korruption sowie die Aufklärung und Aufarbeitung der Verbrechen und Menschenrechtsverletzungen während der Militärdiktatur von 1976 bis 1983. Nach nur einer Amtszeit kandidierte er nicht erneut. Stattdessen wurde seine Frau Cristina Fernández de Kirchner im Dezember 2007 zur ersten Präsidentin Argentiniens gewählt (Bodemer 2007: 1).

3. Das politische System Argentiniens

In diesem Kapitel werden die einzelnen Institutionen des politischen Systems Argentiniens auf der Grundlage der Verfassungsreform von 1994/1995 genauer untersucht und vorgestellt.

3.1 Die argentinische Verfassung seit 1994/1995

„Für die formelle Struktur der Machtverteilung und des politischen Prozesses war bis Mitte der 90er Jahre die Verfassung von 1853 maßgeblich.“ (Waldmann 1995: 171). Wesentliche Elemente dieser republikanischen Verfassung (República Argentina) waren, sich am nord- amerikanischen Vorbild orientierend: ein föderativer Staatsaufbau mit beträchtlichen Kompe- tenzen der Provinzen, ein Präsidialsystem mit einer herausragenden Stellung des Präsidenten als Staatsoberhaupt und Regierungschef, ein starkes bikammerales Parlament sowie ein Ober- ster Gerichtshof als Judikative (ebd. 1995: 171). 1994 wurde die Verfassung auf Betreiben der Regierung Menems reformiert, mit zum Teil gravierenden Veränderungen der politischen Institutionen und Mechanismen. Die Reform gilt als eines der wichtigsten politischen Ereig- nisse seit der Rückkehr Argentiniens zur Demokratie (ebd. 1995: 172-173).

Bereits 1983 setzte die neue demokratische Regierung des Präsidenten Raúl Alfonsin die Re- form der Verfassung auf ihre politische Agenda. Alfonsin berief 1985 eine Kommission - Consejo para la Consolidatión de la Democracia (CCD) - ein, welche Vorschläge zur Er- neuerung des Institutionsgefüges mit dem Ziel der Vertiefung und Konsolidierung der Demo- kratie ausarbeiten sollte (Nolte 1996: 63). Hervorzuheben ist der Vorschlag des CCD, welcher einen Wechsel vom reinen Präsidentialismus hin zu einem semipräsidialen Regierungssystem, für das die Verfassung der V. französischen Republik Pate stand, vorsah (Rinke/Stüwe 2008: 34). Dadurch wollte man die erhebliche und bis dahin vorherrschende Personalisierung der politischen Macht unterbinden, „um so dem hypertrophen Präsidentialismus (bei uns auch als ‚Hyperpräsidentialismus‘ bezeichnet) ein Ende zu setzen und das Entstehen einer parlamenta- rischen Gewalt zu erlauben, die an der Entscheidung über die allgemeine Ausrichtung der nationalen Politik sowie an der Kontrolle der Macht des Präsidenten teil hat.“ (Zbar 1997: 338).

Die Verfassungsväter von 1853 waren bei der Ausarbeitung der Verfassung der Ansicht, eine starke Exekutive in Form des Präsidenten sei als Gegengewicht zum Machtstreben von Minis- tern, Provinzgouverneuren und regionalen Machthabern von Nöten (Hänsch/Riekenberg 2008: 64). Ausgehend vom Wunsch einer effektiven ausführenden Gewalt, „die unbehindert von den aus ihrer Sicht zwangsläufigen Streitigkeiten eines Kollegialorgans“ die Politik be- stimmen und die Nation führen sollte, verfügte das Amt des Präsidenten über eine enorme Macht- und Kompetenzfülle, die später häufig als Syndrom chronischer Instabilität – als Kennzeichen argentinischer Politik - erkannt worden war (De Riz/Nohlen 2002: 339).

Diese Machtkonzentration stieß im 20. Jahrhundert zunehmend auf Kritik, barg das Amt des Präsidenten doch die Gefahr der Willkür und „mehrere Staatspräsidenten nutzten ihre Macht oftmals über alle Gebühr hinaus.“ (Hänsch/Riekenberg 2008: 65). Die Verfassungsreform gestaltete sich jedoch während der Amtszeit Alfonsins auf Grund wirtschaftlicher Probleme und Veränderungen der politischen Konstellation als schwierig und wurde deswegen verscho- ben (Nolte 1996: 63).

Fünf Jahre später schlossen im November 1994 Alfonsin und dessen Nachfolger Menem nach langen Verhandlungen eine Vereinbarung über die Grundlinien einer Verfassungsreform, den sogenannten Pacto de Olivos (Waldmann 1995: 172). Dieser Pakt war für Argentinien inso- fern von großer politischer und historischer Bedeutung, als dass erstmals zwischen einem frü- heren und einem aktuellen Präsidenten, „den Führern der beiden Parteien, die in den vergan- genen fünfzig Jahren mehr als 85% der Wählerstimmen auf sich vereinigen konnten“, die Reformation des politischen Systems Argentinien beschlossen wurde (Zbar 1997: 337). Das Interesse Menems war eng an seinen Wunsch nach einer zweiten Amtszeit geknüpft. Der As- pekt der Wiederwahl wurde so in den Mittelpunkt der Reformbestrebungen gerückt. Aber auch die Einführung eines Kabinettschef im Rang eines Ministers, zählte zu den zentralen, wenngleich eher weniger gravierenden Veränderungen der argentinischen Verfassung (Thi- baut 1996: 229). Die schließlich am 24. August 1995 in Kraft getretene reformierte Verfas- sung führte - zumindest auf dem Papier - zu grundsätzlichen Veränderungen der Beziehungen zwischen den drei politischen Gewalten (Waldmann 1995: 172-173). Im Folgenden wird nun das politische System Argentiniens im Kontext der Verfassungsreform von 1994/1995 vor- gestellt.

3.2 Die Exekutive – Aufbau und Kompetenzen

3.2.1 Die Rolle des Präsidenten als Exekutive

Der argentinische Präsident ist nicht nur Staatsoberhaupt, sondern gleichzeitig auch Regie- rungschef und damit die Personifizierung der exekutiven Gewalt: „The Executive Power of the Nation shall be vested in a citizen with the title of ‚President of the Argentine Nation‘" (Verfassung Art. 89). Damit ist die argentinische Exekutivstruktur monistisch. Dem Präsiden- ten steht ein Kabinett zur Seite, welches vom Kabinettschef geleitet und unter Zustimmung des Senats vom Präsidenten berufen wird. Die Regierungsführung verbleibt jedoch explizit in den Händen des Präsidenten. In der Verfassung heißt es dazu: „He (der Präsident) is the su- preme head of the Nation, head of government and he is politically responsible for the general administration of the country.“ (Verfassung Art. 99 § 1).

In seiner Rolle als Staatspräsident ist der argentinische Präsident auch Oberhaupt der Streit- kräfte. Er besitzt die Befehlsgewalt über Heer, Marine und Luftwaffe. Des Weiteren kann er über die Organisation und Verteilung der Streitkräfte auf dem Staatsterritorium entscheiden (Verfassung Art. 99 § 12). Zuletzt hat der Präsident auch repräsentative Aufgaben, wie etwa das Unterzeichnen von internationalen Verträgen und das Empfangen ausländischer Vertreter (Verfassung Art. 99 § 11).

[...]

¹ Im Deutschen oftmals auch als Peronisten bezeichnet.