Die Asylpolitik der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1 Die Asylpolitik als Beispiel für die innen- und justizpolitische Zusammenarbeit der EU

2 Was ist Asyl?

3 Die Entwicklung der EU-Asylpolitik

4 Beteiligte Akteure
4.1 Regierungen der EU- Mitgliedsstaaten
4.2 Die Institutionen der EU
4.3 Weitere Akteure: Der UNHCR und die Zivilgesellschaft

5 Aktueller Bestand an Rechtsnormen
5.1 Primärrecht
5.2 Sekundärrecht

6 Policy-making

7 Zusammenfassung und Ausblick

8 Literaturverzeichnis

1 Die Asylpolitik als Beispiel für die innen- und justizpolitische Zusammenarbeit der EU

Verglichen mit anderen Politikfeldern ist die innen- und justizpolitische Zusammenarbeit der EU- Mitgliedsstaaten ein erst jüngst erschlossenes Gebiet der europäischen Integration. Da Asylpolitik wie die anderen Aspekte der Innen- und Justizpolitik zum Kernbereich staatlicher Souveränität gehört, blieb auch sie lange Zeit vom Integrationsprozess ausgeschlossen. Erst in den letzten 20 Jahren hat sich diese Einstellung geändert. Anfänglich mit dem Schengener Abkommen, später mit dem Ziel eines europäischen Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie aufgrund komplexer globaler Entwicklungen stehen die Staaten und insbesondere ihre Regierungen vor Problemen, die nur durch Zusammenarbeit gelöst werden können.

Wie die EU versucht, eine europäische Kooperation in diesem Bereich aufzubauen und welche Fortschritte sie dabei verzeichnen kann, soll im Folgenden anhand der Asylpolitik erläutert werden.

Zunächst muss geklärt werden, worum es sich beim Begriff Asyl grundsätzlich handelt und welche Rahmenbedingungen für eine Asylpolitik der EU gelten.

Anschließend wird ihre Entwicklung beschrieben, um zu überblicken, welche Stufen die Integration in diesem Bereich bisher durchlief und welcher Logik sie folgte.

Im vierten Kapitel werden die unterschiedlichen Akteure vorgestellt, die am Integrationsprozess und den Entscheidungsmechanismen beteiligt sind.

Um anschließend den Prozess des Policy-making in der gegenwärtigen Asylpolitik verstehen zu können, wird im fünften Kapitel der aktuelle Bestand an EU- Rechtsnormen sowohl in den Verträgen als auch im Sekundärrecht erläutert. Im sechsten Kapitel wird versucht, den tatsächlichen Ablauf der Entscheidungsprozesses am Beispiel des Ministerrats darzustellen.

Schließlich soll auch die Frage nach aktuellen Herausforderung der Asylpolitik der EU gestellt werden. In Ansätzen werden Vorschläge aufgezeigt, wie ihnen begegnet werden kann und wie eine zukünftige EU-Asylpolitik aussehen könnte.

2 Was ist Asyl?

Der Begriff „Asyl“ leitet sich aus dem altgriechischen „ásylon“ ab, was „Unverletzliches“ bedeutet und seit dem 18. Jahrhundert im Deutschen als Synonym für „Zufluchtsstätte“ verwendet wird.^[1] Heute versteht man darunter die Aufnahme und den Schutz von Flüchtlingen außerhalb ihres Herkunftsstaates.

Im Zuge des Ersten Weltkrieges entwickelte sich erstmals ein Bewusstsein für die Flüchtlingsproblematik. Jedoch gab es weder eine einheitliche Definition des Flüchtlingsbegriffs noch eine umfassende Regelung des Problems. Stattdessen wurden bilaterale Verträge zum Schutz bestimmter Flüchtlingsgruppen abgeschlossen, die dem Völkerbund zur Überwachung unterstellt wurden.^[2]

Die Folgen des Zweiten Weltkrieges steigerten den Problemlösungsdruck:^[3] Nach 1945 versuchte die internationale Staatengemeinschaft nicht nur, allgemeine Regelungen für eine neue Weltordnung zu treffen, sondern sie nahm sich im Rahmen der Vereinten Nationen auch der Flüchtlingsproblematik im Besonderen an. Problematisch war dabei vor allem die Kollision einer universal geltenden Regelung mit dem Interventionsverbot, welches in der UN-Charta Art. 2 Abs. 7 festgeschrieben worden war. Nichtsdestotrotz schloss die Mehrzahl der UN-Mitgliedsstaaten am 28. Juli 1951 in Genf das „Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge“. Es trat am 22. April 1954 in Kraft. Das Ziel war die Anerkennung von Flüchtlingen durch Staaten. Gemäß der GFK gilt eine Person als Flüchtling, die „aus der begründeten Furcht vor Verfolgung wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Überzeugung sich außerhalb des Landes befindet, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzt, und den Schutz dieses Landes nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen dieser Befürchtungen nicht in Anspruch nehmen will.“^[4] Bis zur Unterzeichnung eines Zusatzprotokolls der GFK im Jahr 1967 war der Flüchtlingsstatus einer zeitlichen bzw. räumlichen Einschränkung unterworfen (als Folge von Ereignissen vor dem 01.01.1951 bzw. als Folge von Ereignissen in Europa). Mit dem Zusatzprotokoll wurde nicht nur diese Einschränkung aufgehoben, sondern es änderte sich auch die Zuständigkeit des Internationalen Gerichtshofes. Letzterer verfügte für die GFK über eine uneingeschränkte Rechtsprechungskompetenz, für das Protokoll hingegen nur unter Vorbehalt.^[5]

Das Problem für beide Papiere war die breite Auslegungsmöglichkeit der verwendeten Begriffe (z. B. „Verfolgung“, „Rasse“, „Religion“).^[6]

In der Bundesrepublik haben sich zwei Möglichkeiten entwickelt, als Flüchtling Schutz zu genießen: Erfüllt eine Person die Kriterien der GFK, so fällt sie unter das „Große Asyl“. Daneben gibt es aber eine große Gruppe von Personen (sogenannte de-facto-Flüchtlinge), die diese Kriterien nicht erfüllen, da sie zum Beispiel aus Bürgerkriegsgebieten geflüchtet sind oder von nichtstaatlichen Akteuren (z.B. den Taliban in Afghanistan) verfolgt werden. Diese Fluchtursachen werden von der GFK nicht abgedeckt, dennoch herrscht ein breiter Konsens darüber, dass grundsätzlich auch solchen Menschen aus humanitären Gründen in Deutschland Schutz geboten werden sollte. Dieses „Kleine Asyl“ steht außerhalb der GFK und wird auch als subsidiärer Schutz bezeichnet. Rechtlich hat sich dieser in vielen Staaten aus einer weiten Auslegung des Refoulement-Verbots gemäß Art. 33 GFK entwickelt.^[7]

Die Mitgliedsstaaten der EU unterscheiden sich aus mehreren Gründen in ihrer traditionellen Migrations- und Asylpolitik.^[8] Dazu gehören

- ihre geografische Lage (d.h. Nähe zu Herkunftsländern der Asylanten),
- die Vergangenheit mancher Staaten als Kolonialmächte (z.B. Frankreich und Vereinigtes Königreich),
- ihre unterschiedliche Positionen bei der Anwerbung von „Gastarbeitern“ in den 1950ern und 1960ern und
- unterschiedliche Erfahrungen als traditionelle Einwanderungs- oder Auswanderungsländer.

Diese Unterschiede in den nationalen Strukturen wirken ebenso hemmend bei der Entwicklung einer gemeinsamen Asylpolitik der EU wie die Zugehörigkeit des Politikfeldes zu den Kernbereichen staatlicher Souveränität (siehe Kapitel 1), die von Regierungen ungern einer höheren Ebene überlassen werden.

3 Die Entwicklung der EU-Asylpolitik

Mehr als 30 Jahre lang war Asylpolitik in der EG ausschließlich nationalstaatlich geregelt. Dies änderte sich ansatzweise mit der Dubliner Konvention von 1990. Sie wurde als Folge des Schengener Übereinkommens geschlossen, um die Zuständigkeit der EG-Mitgliedsstaaten für Asylgesuche zu klären und trat 1997 in Kraft.^[9]

Erstmals im Vertrag von Maastricht von 1992 wurde die Asylpolitik als Angelegenheit von „gemeinsamen Interesse“^[10] bezeichnet. Allerdings wurde sie in den Bereich der dritten Säule der EU eingeordnet, womit sie weiterhin intergouvernementaler Gestaltung unterlag.

Fünf Jahre später wurde die Asylpolitik im Rahmen des Amsterdamer Vertrags grundsätzlich vergemeinschaftet. Das Vereinigte Königreich, Irland und Dänemark entschieden sich für ein „Opting out“, d. h. für die Nichtteilnahme an der Gemeinschaftspolitik. Abgesehen von Dänemark stand ihnen dennoch weiterhin das „Opting in“ für einzelne Maßnahmen offen.

Der Sondergipfel des Europäischen Rates von Tampere im Oktober 1999 zur Innen- und Justizpolitik führte zu wichtigen Ergebnissen für die Asylpolitik der EU, die allgemein als liberal gewertet wurden.^[11] Die Staats- und Regierungschefs setzen als nächste Ziele fest,

- einen „verbindlichen Fahrplan“^[12] für die Asylpolitik aufzustellen,
- die Lebensbedingungen von Asylanten in der EU zu verbessern,
- die Konfliktprävention in den Herkunftsstaaten der Asylbewerber zu fördern, einen Europäischen Flüchtlingsfonds einzurichten und
- ein gemeinsames europäisches Asylsystem anzustreben.

Darüber hinaus wurde die GFK als verbindliche Grundlage für die EU bestätigt.

Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Nizza am 01. Februar 2003 änderte sich insgesamt nur wenig für die Asylpolitik. Nennenswert ist die Einführung der Methode der offenen Koordinierung für den Bereich, von der bis zum heutigen Tag allerdings noch kein Gebrauch gemacht wurde.

Der Europäische Rat im November 2004 hat in seinem Haager Programm zehn Prioritäten zur Stärkung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts bis 2010 festgesetzt. Für den Bereich Asyl sieht man vor, bis April 2005 den QME voll in die Arbeitsweise des Ministerrates sowie bis 2010 ein gemeinsames EU- Asylrecht eingeführt zu haben.

[...]

^[1] Siehe Duden, 1997, 49

^[2] Siehe Boccardi, 2002, 1ff

^[3] Siehe ebd.

^[4] Art. I A.2. GFK auf http://www.unhcr.de/pdf/45.pdf (aufgerufen am 21.04.2006)

^[5] Siehe Boccardi, 2002, 14

^[6] Siehe ebd., 5ff

^[7] Siehe Hailbronner, 2004, 41f, 52 und 62f; siehe außerdem Art. 33 GFK auf http://www.unhcr.de/pdf/45.pdf (aufgerufen am 21.04.2006)

^[8] Siehe Hailbroner, 2004, 42 und Angenendt, 2004, 359

^[9] Siehe Angenendt, 2004, 365 - 369

^[10] Ebd., 365

^[11] In Folge der Anschläge vom 11.09.2001 kehrte sich die Tendenz zu einer restriktiveren Politik im Bereich Asyl um.

^[12] Angenendt, 2004, 367