Die Kommunen im deutschen Föderalismus (unter besonderer Beachtung der Föderalismusreformen I und II)

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Gegenstand der Arbeit

2. Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland
(vor der Föderalismusreform I)
2.1 Definition und historische Entwicklung
2.2 Der deutsche Bundesstaat und das Grundgesetz
2.3 Die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat
2.3.1 Gesetzgebungskompetenz
2.3.2 Verwaltungskompetenz
2.3.3 Rechtsprechungskompetenz
2.3.4 Finanzverbund
2.4 Zur Politikverflechtung von Bund und Ländern
2.5 Praxisprobleme des deutschen Verbundföderalismus

3. Die Kommunen
3.1 Zum Begriff
3.2 Rechtliche Grundlagen
3.3 Aufgaben der Gemeinden
3.4 Finanzen
3.4.1 Steuereinnahmen
3.4.2 Gebühren, Entgelte, Beiträge
3.4.3 Zuweisungen von Bund und Land
3.4.4 Kredite
3.5 Politikverflechtung und Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung
3.6 Das kommunale Entscheidungs- und Verfassungssystem
3.7 Die Kommunen im demografischen Wandel

4. Zwischenfazit: Die Rolle der Kommunen im föderativen System der Bundesrepublik Deutschland – Reine Verwaltungsebene oder
politischer Akteur?

5. Der deutsche Föderalismus nach der Föderalismusreform I
5.1 Der kooperative Föderalismus zwischen Solidarität und Wettbewerb
5.2 Historische Entwicklung und Ziele der Föderalismusreform I
5.3 Umsetzung
5.4 Kritik
5.5 Die Lage der Kommunen nach der Föderalismusreform I
5.5.1 Öffentliches Dienstrecht
5.5.2 Umweltgesetzgebung
5.5.3 Gemeindeverkehrsfinanzierung
5.5.4 Bildungspolitik
5.5.5 Sozialrecht/ Kinder- und Jugendhilfe/ Heim- und Behindertenrecht
5.5.6 Verbraucherinformation
5.5.7 Durchgriffsverbot des Bundes

6. Das föderalistische System vor der Föderalismusreform II
6.1 Notwendigkeit einer Finanzreform
6.2 Probleme und Ziele
6.3 Kommunale Erwartungen an die Föderalismusreform II
6.3.1 Anhörungsrecht
6.3.2 Gesetzesfolgenabschätzung und Bürokratieabbau
6.3.3 Subsidiaritätsprinzip
6.3.4 Aufgabengerechte Finanzausstattung
6.3.5 Konkretisierung des Art. 84 Abs. 1 GG
6.3.6 Bundesverantwortlichkeit
6.3.7 Bundesbeteiligung
6.3.8 Stabilitätspakt
6.3.9 Finanzplanungsrat
6.3.10 Steuerrecht
6.4 Aktuelle Rahmenbedingungen

7. Schlussbetrachtung: Die Föderalismusreformen I und II als Mittel zur
Sicherung und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung?

Literaturverzeichnis und Internetrecherche

1. Einleitung

„Die Kommunen sind das Fundament unseres demokratischen Rechtsstaates. Die kommunale Selbstverwaltung ist ein Kernelement einer lebendigen Demokratie. Europas Kultur und Zivilisation ist zuallererst den Städten und Gemeinden zu verdanken.

(…)

Vom Gedeihen der Kommunen hängt deshalb sehr wesentlich das künftige Schicksal Europas ab.“^[1]

Bereits dieses Zitat des ehemaligen Bundesinnenministers Otto Schily macht deutlich, welche besondere Stellung die Kommunen in unserer heutigen Gesellschaft einnehmen. Diese Position der Gemeinden und Kreise begründet sich durchaus auch in der langen Tradition der kommunalen Selbstverwaltung in der Bundesrepublik Deutschland und den damit eng verknüpften positiven Erfahrungen.

Obwohl gelegentlich schon die antiken Stadtstaaten, die Hansestädte und die mittelalterlichen Gilden und Zünfte als die Wurzeln der kommunalen Selbstverwaltung angesehen werden, basieren gegenwärtige kommunalwissenschaftliche Analysen zumeist auf der Preußischen Städteordnung von 1808. Diese neue Städteordnung war Teil eines umfassenden Modernisierungsprogramms, welches als Reaktion auf die Niederlage Preußens gegen das napoleonische Frankreich verstanden werden kann.^[2] Ziel dieser umfangreichen Reformen, zum größten Teil initiiert von Freiherr Heinrich Friedrich Karl vom und zum Stein (1757-1831), war es, eine engere Bindung der Bürger^[3] an den preußischen Obrigkeitsstaat zu erreichen. Zu diesem Zweck sollten die Bürger, als eigentliche Verlierer des Krieges, – zumindest auf kommunaler Ebene – eigene Mitgestaltungsmöglichkeiten erhalten. Vom Stein verwies dabei auch auf die höhere Gerechtigkeit und Effizienz einer Aufgabengestaltung und -erledigung vor Ort und prägte damit gleichzeitig ein politisches und gesellschaftliches Maxim, das wir heute unter dem Begriff Subsidiarität verstehen. Mit seiner Städteordnung sprach vom Stein den Bürgern einerseits eine Vielzahl neuer Rechte zu, z.B. durch ein einheitliches Bürgerrecht, das Recht Gewerbe zu treiben oder das aktive und passive Wahlrecht bei der Wahl der Stadtverordneten^[4], regelte andererseits aber auch die bürgerlichen Pflichten neu. So war z.B. jeder Bürger dazu verpflichtet bei Berufung ein öffentliches Amt der Stadt zu übernehmen und die städtischen Kosten anteilig mitzutragen.

Dieses frühe Selbstverwaltungsrecht der Kommunen wurde erst durch die Deutsche Gemeindeordnung im Jahr 1935 aufgehoben und von den Nationalsozialisten durch das „Führerprinzip“ ersetzt. Nach dem Zweiten Weltkrieg sahen die Alliierten einen dezentralen Wiederaufbau Deutschlands vor. Hierbei wurde den Städten, Gemeinden und Kreisen, als einzig verbliebene Verwaltungsträger, eine Schlüsselrolle zugesprochen. Aufgrund dieses Wiederaufbaus „von unten nach oben“ werden die deutschen Kommunen gegenwärtig oftmals nicht nur als ein Kernelement unserer demokratischen Gesellschaft angesehen, sondern sogar als „Schulen der Demokratie“ bezeichnet.^[5] Dessen ungeachtet spielen sie im Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland, im Gegensatz zu Bund und Ländern, nur eine stark nachgeordnete Rolle. Diese Tatsache lässt sich bereits daran erkennen, dass die Kommunen selbst kein Mitspracherecht bei der Festlegung ihrer Finanzmittel und -quellen, ihrer Kommunalgrenzen und ihrer Kommunalverfassungen besitzen. Diese werden allein von Bund und Ländern, bzw. allein durch die Bundesländer geregelt.^[6]

1.1 Gegenstand der Arbeit

Der erste Teil der vorliegenden Arbeit befasst sich hauptsächlich mit der Rolle der Kommunen im deutschen Föderalismus vor der ersten Föderalismusreform und der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung für das politische System der Bundesrepublik Deutschland. Hierbei soll vor allem die Frage geklärt werden, ob es sich bei den Kommunen um ein reines Verwaltungsorgan oder um einen eigenständigen Akteur handelt. Setzen die Kommunen lediglich die Weisungen des Bundes und der Länder bis in die kleinsten und abgelegensten Regionen durch, oder sind sie selbst politisch aktiv? Folgefragen, die sich möglicherweise ergeben könnten, sind z.B.: „Wie sieht die politische Aktivität der Kommunen aus?“. Oder: „Hat die Politik der Kommunen Einfluss auf die höheren politischen Ebenen?“

Um diese Fragen ausreichend beantworten zu können, wird mit einem Überblick über die föderalen Strukturen der Bundesrepublik begonnen. Dieser beinhaltet die Abschnitte historische Entwicklung, Bundesstaat und Grundgesetz, Kompetenzverteilung, Politikverflechtung und Praxisprobleme. Anschließend wird genauer auf den Begriff „Kommune“ eingegangen, außerdem werden die rechtlichen Rahmenbedingungen und Aufgaben der Kommunen behandelt. Die gewonnenen Erkenntnisse werden dann in einem kurzen Zwischenfazit festgehalten, bevor sich der zweite Teil der Arbeit mit dem Zusammenhang von kommunaler Selbstverwaltung und den Föderalismusreformen I und II beschäftigen wird. Hier soll es insbesondere um die bisherigen Auswirkungen (Föderalismusreform I) und die erwarteten Veränderungen (Föderalismusreform II) auf den kommunalen Handlungsspielraum gehen. Des Weiteren soll geklärt werden, ob die Kommunen der bevorstehenden Föderalismusreform II positiv oder negativ gegenüberstehen. Abschließend erfolgt eine Schlussbetrachtung, die die gewonnenen Ergebnisse festhält, bewertet und einen kleinen Ausblick geben soll.

2. Der kooperative Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland
(vor der Föderalismusreform I)

In Artikel (Art.) 20 Absatz (Abs.) 1 des Grundgesetzes (GG) für die Bundesrepublik Deutschland heißt es zur Staatsstruktur des Bundes und der Länder: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“^[7] Die bundesstaatliche Ordnung, also die Gliederung des Staates in Bund und Länder, ist damit fest im Grundgesetz verankert. Allerdings bedeutet dies nicht, dass die gegenwärtige Anzahl der Länder und ihre derzeitig bestehenden Grenzen ebenso gesetzlich sichergestellt sind.^[8] Schon daran lässt sich erkennen, dass der Bestand der föderalistischen Struktur Deutschlands zwar grundsätzlich unantastbar ist, sich aber trotzdem relativ große Ausgestaltungsmöglichkeiten ergeben. Dieses Kapitel soll darüber Aufschluss geben, wie die deutsche Form des Föderalismus im Detail geregelt ist.

2.1 Definition und historische Entwicklung

Bei einem Bundesstaat handelt es sich um ein staatsstrukturelles Gebilde, das einen Kompromiss zwischen Staatenbund einerseits und Einheitsstaat andererseits darstellt. Andersen (2003) charakterisiert den Bundesstaat als Versuch „…das Spannungsverhältnis von Vielfalt und Einheit dadurch produktiv zu bewältigen, dass die staatlichen Funktionen territorial aufgegliedert werden…“. Diese Gliederung umfasst zwei selbständige politische Träger, den Zentralstaat (in Deutschland der Bund) und die Gliedstaaten (die Länder). Die genaue Umsetzung einer bundesstaatlichen Ordnung kann dabei jedoch sehr stark variieren, je nachdem, ob sie eher einheitsstaatliche Tendenzen (unitarischer Bundesstaat) oder Charakteristika eines Staatenbundes (konföderaler Bundesstaat) aufweist.^[9] Die Begriffe „Bundesstaat“ und „Föderalismus“ sind häufig so eng miteinander verknüpft, dass sie sich in vielen politikwissenschaftlichen Lexika ein gemeinsames Kapitel teilen.^[10] Dies begründet sich vor allem in der Tatsache, dass sich der Bundesstaat als dauerhafteste Variante des Föderalismus (vgl. z.B. USA, Deutschland) erwiesen hat.

Der Begriff „Föderalismus“ entstammt dem lateinischen Wort foedus, welches übersetzt soviel wie „Bund“, „Bündnis“, „Staatsvertrag“ bedeutet. Er beschreibt ein staatliches Organisationsprinzip, in dem die einzelnen Mitglieder (Gliedstaaten) des Gesamtgebildes (Zentralstaat) über eine eigene Souveränität verfügen und somit selbst Staatsqualität, mit eigenen Regierungsorganen und -institutionen, besitzen.^[11] Die Gesamtstaatsvertretung nach außen obliegt dabei jedoch immer der Zentralgewalt.^[12] Für den Föderalismus als staatliches Gestaltungsprinzip spricht insbesondere der höhere Integrationsgrad. Dieser sorgt dafür, dass die unterschiedlichen regionalen Interessen eine deutlich stärkere Berücksichtigung finden, als dies in einem Zentralstaat der Fall wäre.

Einen weiteren wichtigen Aspekt stellt die Machtaufgliederung in Form der vertikalen Gewaltenteilung dar. Eine solche Aufteilung der Macht im Staat trägt zu einer höheren Sicherung der Freiheit bei. Zudem argumentieren die Befürworter des Bundesstaates häufig mit den vermehrten Partizipationschancen für Bürger und Organisationen, der Möglichkeit zur Verteilung von Problemdruck auf verschiedene staatliche Ebenen und den größeren politischen Experimentiermöglichkeiten.^[13] Der Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland ist kooperativer Natur, d.h. die ursprünglich autonomen Entscheidungsebenen stimmen sich untereinander ab und planen bzw. lösen ihre Aufgaben in einem gewissen Maße gemeinsam.^[14]

Die bundesstaatliche Ordnung Deutschlands kann auf eine lange Tradition zurückblicken. Ihre Anfänge gehen auf den ersten Bundesstaat auf deutschem Territorium, den Norddeutschen Bund von 1867, zurück. Auch das Deutsche Kaiserreich (1871-1918) und die Weimarer Republik (1919-1933) waren Bundesstaaten. Allerdings wiesen schon der Rheinbund (1806) und der Deutsche Bund (1815) erste bundesstaatliche Tendenzen auf. Erst 1933, mit Beginn der nationalsozialistischen Diktatur, wurde der föderalistische Staatsaufbau Deutschlands zerschlagen und der Führerstaat eingeführt.^[15]

Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs wurde der Föderalismus, unter Aufsicht der westlichen Siegermächte, mit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland wieder eingeführt. Dies geschah allerdings weder aufgrund seiner langen Tradition, noch aus Gründen der ethnischen oder staatlichen Integration. Das Ziel der Bemühungen bestand vielmehr darin, ein machtverteilendes Prinzip einzuführen, um die entstehende Demokratie auf diese Weise zu festigen und den neugewonnenen Frieden langfristig zu sichern.^[16] Die neue Verfassung – später unter dem Namen Grundgesetz verabschiedet – sollte unter keinen Umständen zu einer Wiederherstellung des zentralistischen Reichs führen, sondern eine bundesstaatliche Regierungsform schaffen. Diese sollte in der Lage sein, die Rechte der einzelnen Gliedstaaten in gerechter Weise zu schützen, gleichzeitig aber auch für eine angemessene Zentralgewalt sorgen.

Des Weiteren sollte sie die Freiheiten und Rechte des Einzelnen verbindlich festschreiben.^[17] Mit der Auflösung Preußens, das in der Weimarer Republik über ein deutliches Übergewicht (fast 2/3 der Einwohner und Landfläche) verfügte, wurde zwar die extreme Asymmetrie aufgehoben, jedoch entstanden hierdurch größtenteils „künstliche“ neue Länder ohne eigene Staatstradition, deren Grenzen sich zudem an der Aufteilung der Besatzungszonen orientierten.^[18] Insbesondere deswegen wurde mit Artikel 29 die Möglichkeit zur Neugliederung der föderalen Ordnung in das Grundgesetz mit aufgenommen.

Obwohl sich die Deutsche Demokratischen Republik formal und nach außen als Staat mit bundesstaatlicher Struktur darstellte, war der dortige Föderalismus von vornherein keine ernstgemeinte Konzeption. Die zu beobachtenden innerpolitischen Abläufe gaben deutlich zu erkennen, dass sich die DDR längst auf dem Weg vom dezentralisierten Einheitsstaat zum völlig zentralisierten Einheitsstaat befand.^[19] Im Prozess der Wiedervereinigung wurde der Staatsaufbau der DDR jedoch dem der Bundesrepublik angepasst und die Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen in das Bundesgebiet aufgenommen. Seitdem setzt sich die Bundesrepublik Deutschland aus den 16 gegenwärtig bekannten Bundesländern zusammen.

Fand das bundesstaatliche System anfangs nur wenig Zustimmung von der westdeutschen Bevölkerung (lediglich 21% im Jahr 1952), so hat sich das Meinungsbild im Laufe der Zeit gewandelt (74% im Jahr 1997) und der Föderalismus hat sich längst in den Köpfen der deutschen Bundesbürger etabliert.^[20] Allerdings zeigen aktuelle Studien eine zunehmende „Föderalismusmüdigkeit“. Inzwischen halten immerhin schon 25% der befragten Personen die Länder für komplett überflüssig. Gleichzeitig spricht sich ein Großteil der deutschen Bevölkerung für eine Stärkung ihrer Gemeinde, des Bundes und der Europäischen Union aus.^[21]

2.2 Der deutsche Bundesstaat und das Grundgesetz

Neben dem bereits erwähnten Art. 20 Abs. 1, der die bundesstaatliche Ordnung Deutschlands zwingend vorgibt, enthält das Grundgesetz noch einige weitere Regelungen, die sich direkt mit dem Föderalismus befassen. Die wichtigsten von ihnen sollen im Folgenden kurz erläutert werden.

Nach Art. 28 Abs. 1 müssen die Staatsordnungen und die Verfassungen der Länder mit den Prinzipien des Grundgesetzes übereinstimmen. Demnach ist es den Ländern z.B. nicht erlaubt eine andere Regierungsform als die Demokratie einzuführen.^[22] Mit Art. 29 Abs. 1 lässt das Grundgesetz jedoch eine Neugliederung des Bundesgebietes, zur Gewährleistung der Leistungsfähigkeit der Länder, ausdrücklich zu. Es ist also möglich, sowohl die Anzahl der bestehenden Bundesländer als auch ihre derzeitigen territorialen Grenzen zu verändern. Im weiteren Verlauf dieses Artikels wird diese Neugliederung jedoch strengsten Regeln unterworfen. Das Grundbekenntnis zu einer föderalen Staatsstruktur bleibt davon jedoch vollständig unangetastet.^[23] Art. 30 schreibt vor, dass die Länder die staatlichen Weisungen und Aufgaben zu erfüllen haben, es sei denn das Grundgesetz sieht eine andere Regelung vor.^[24] Der anschließende Art. 31 ist von ganz besonderer Bedeutung, da er dem Bundesrecht Vorrang einräumt. Dort heißt es: „Bundesrecht bricht Landesrecht.“ Dieses Vorrecht gilt in allen Angelegenheiten, in denen der Bund die alleinige Gesetzgebungskompetenz besitzt und dort, wo Bund und Länder nebeneinander über Gesetzgebungsbefugnisse verfügen. Sachverhalte, deren gesetzliche Regelung allein in die Kompetenz der Länder fällt, wie z.B. die des Bildungswesens, sind von Art. 31 nicht betroffen.^[25] Für den Fall von gravierenden Konflikten zwischen dem Bund und einzelnen Bundesländern, z.B. aufgrund mangelnder Pflicht- und Aufgabenerfüllung durch die Länder, existiert, nach Art. 37, das Instrument des Bundeszwanges. Es bleibt dann im Ermessen des Bundes, eingreifende Maßnahmen zur Einhaltung der Länderpflichten einzuleiten. Allerdings bedarf der Bundeszwang immer auch der Zustimmung des Bundesrates.^[26] Auch der Art. 79, insbesondere sein dritter Absatz, hat einen besonderen Stellenwert. Er besagt, dass die bundesstaatliche Ordnung der Bundesrepublik Deutschland nicht einmal durch eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit abgeschafft werden kann. Zudem schreibt er vor, dass auch die Teilhabe der Länder an der Bundes- und Landesgesetzgebung nicht beseitigt werden darf.^[27] Den Aussagen des Autors Pötzsch (2003) zufolge, existiert außerdem ein ungeschriebener Verfassungsgrundsatz, die Verpflichtung zur Bundestreue. Sowohl der Bund als auch die Länder sind dazu angehalten, sich gegenüber der jeweils anderen Ebene freundlich zu verhalten.^[28] Dieser „stille“ Grundsatz lässt sich zum Teil auch aus den Art. 35 Abs.1, Art. 109 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 3 ableiten.^[29]

2.3 Die Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat

Es lässt sich also festhalten, dass die Länder nicht nur eine territoriale Aufteilung, sondern zudem auch die zweite politische Ebene der Bundesrepublik Deutschland darstellen.^[30] Folglich ist die Zusammenarbeit der beiden Ebenen sehr stark durch das Spannungsverhältnis zwischen Einheit und Vielfalt geprägt. Bereits von daher sind Interessenkonflikte zwischen Bund und Ländern auf die Dauer nicht zu verhindern.^[31] Um dieser Zusammenarbeit aber zumindest einen generellen Rahmen zu geben, ist auch die vertikale Kompetenzverteilung im Grundgesetz strengstens geregelt.

2.3.1 Gesetzgebungskompetenz

Das Grundgesetz hat in dem Art. 73 die Bereiche festgelegt, die der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegen. Hierzu zählen u.a. auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung und Zivilschutz, Staatsangehörigkeit, Pass- und Währungswesen und der Luftverkehr. Die Bundesländer haben, laut Art. 70 Abs. 1 GG, in diesen Bereichen nur Gesetzgebungsbefugnis, wenn sie durch ein Bundesgesetz dazu berechtigt werden.^[32]

Auch die Länder haben einige Bereiche in denen sie über die alleinige Gesetzgebungskompetenz verfügen. Hier sind insbesondere das Bildungs-, Polizei-, Kultur-, Presse- und Gesundheitswesen sowie das Kommunalrecht zu nennen.^[33]

Es gibt jedoch auch Bereiche in denen die Länder nur solange Gesetzgebungsbefugnisse besitzen, wie der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit noch keinen Gebrauch gemacht hat. Diese Bereiche fasst man unter dem Begriff „konkurrierende Gesetzgebung“ zusammen. Allerdings hat der Bund, laut Art. 72 GG, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung nur dann Gesetzgebungsrecht, wenn er die gleichwertigen Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit gefährdet sieht.^[34] Die konkurrierende Gesetzgebung umfasst sehr viele Gebiete (Art. 74 GG), zu denen z.B. das bürgerliche Recht, das Strafrecht, das Vereinsrecht und das Arbeits- und Wirtschaftsrecht gehören.^[35]

Des Weiteren hat der Bund, nach dem Wortlaut des Art. 75 GG, in wenigen Rechtsbereichen den Anspruch auf Rahmengesetzgebung, d.h. es werden relativ weite Ziele und Regelungen formuliert, bei deren Umsetzung den Ländern ein gewisser Ausgestaltungsspielraum bleibt. Zu diesen Rechtsbereichen zählen z.B. die Hochschulbildung, das Melde- und Ausweiswesen, die Raumordnung und Bodenverteilung, die Landschaftspflege, der Naturschutz und das Jagdwesen.^[36]

2.3.2 Verwaltungskompetenz

Im Gegensatz zu den Gesetzgebungskompetenzen, bei denen der Bund über eine deutliche Dominanz verfügt, liegt der Bereich der administrativen Funktion (Verwaltung und Gesetzesvollzug) zum größten Teil in den Händen der Länder und Gemeinden. Zu den Hauptaufgaben der Landesverwaltungen gehört, neben der Umsetzung des jeweiligen Landesrechts, auch der Vollzug des Bundesrechts. Der Bund ist also größtenteils auf die Verwaltungstätigkeit der Länder angewiesen, besitzt aber für ein paar ausgewählte Aufgabenbereiche eigene ausführende Behörden. Man unterscheidet drei verschiedene Möglichkeiten, wie Bundesgesetze nach dem Grundgesetz vollzogen werden können.^[37]

Die erste Möglichkeit beschreibt die sog. bundeseigene Verwaltung nach Art. 86 GG.^[38] Diese ist fest auf die Bereiche Auswärtiger Dienst, die Bundeswehr und den Bundesgrenzschutz, die Binnenschifffahrt und Wasserstraßen, die Luftverkehrsverwaltung und die Bundesfinanzverwaltung begrenzt.

Im Regelfall werden die Bundesgesetze aber von den Landes- bzw. Kommunalverwaltungen, im Rahmen der sog. Landeseigenverwaltung nach Art. 84 GG umgesetzt.^[39] Hierbei regeln die Bundesländer das Verwaltungsverfahren selbst, soweit die Bundesgesetze, unter Zustimmung des Bundesrates, keine anderen Regelungen vorsehen. Der Bund kann das Verwaltungsgeschehen in den Ländern jedoch prüfen, d.h. er führt dabei die Rechtsaufsicht durch. Die dritte, sehr viel seltenere Möglichkeit stellt die sog. Bundesauftragsverwaltung nach Art. 85 GG dar.^[40] Demnach werden die Bundesgesetze von den Ländern, aber im Auftrag des Bundes, ausgeführt. Zudem unterstehen die berechtigten Landesinstitutionen der obersten zuständigen Bundesbehörde. Hierzu zählen z.B. die Verwaltung der Bundesautobahnen, Bundesstraßen und Bundeswasserstraßen und die Genehmigung von Kernenergieanlagen und Flughäfen. Im Unterschied zur Landeseigenverwaltung obliegt dem Bund hier nicht nur die Rechts-, sondern auch die Fachaufsicht.

Der Verwaltungsapparat des Bundes ist in drei verschiedene Bereiche gegliedert.^[41] Als erstes ist hier die Regierungsverwaltung zu nennen. Diese besteht aus den Regierungsinstitutionen der Bundesregierung, z.B. dem Bundeskanzleramt oder den Ministerien, welche sich vor allem mit der Vor- und Nachbereitung der Regierungstätigkeit und der Umsetzung von Regierungsentscheidungen befassen. Zudem gibt es die Vollzugsverwaltung, die jedoch auf die bereits genannten Bereiche Auswärtiger Dienst, Bundeswehr, Bundesgrenzschutz, die Wasserstraßen, die Binnenschifffahrt und Bundesfinanzverwaltung beschränkt ist. Nur in diesen Bereichen verfügt der Bund über einen eigenen Verwaltungsunterbau mit mittleren und niedrigen Behörden bzw. Außenstellen. Die Sonderverwaltung umfasst die selbstständigen Bundesoberbehörden, wie z.B. das Bundeskartellamt, aber auch Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, wie z.B. die Bundesagentur für Arbeit (mit allen Mittel- und Unterbehörden) und die Bundesbank.

Da die Verwaltung des Bundes nur relativ wenige Bereiche umfasst, bezeichnen Laufer und Münch (1997) die Landesverwaltung als die „eigentliche staatliche Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland“ und erkennen in ihr „den Kern des Institutionengefüges“ und die „wichtigste Erscheinungsform deutscher Staatlichkeit“.^[42] Von daher sind der Aufbau und die Abläufe der Landesverwaltung, obwohl diese auf ähnliche Weise in Regierungsverwaltung, Vollzugsverwaltung, Sonderverwaltung und Spezialverwaltung organisiert sind, deutlich komplexer und komplizierter. Die Regierungsverwaltung besteht hier insbesondere aus den jeweiligen Staats-, bzw. Senatskanzleien, den Landesministerien und den obersten Landesbehörden. Den Landesministerien wird insofern eine Doppelfunktion zugesprochen, als dass sie einerseits das Regierungshandeln vorbereiten, andererseits aber gleichzeitig, zum Teil in Zusammenarbeit mit den Unterbehörden, den Vollzug durchführen. Zu der Sonderverwaltung gehören die landeseigenen Anstalten, Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts, wie z.B. Universitäten und Rundfunkanstalten. Auf der Ebene der Länder gibt es auch eine sog. Spezialverwaltung. Diese umfasst z.B. Landwirtschafts- und Forstämter sowie die Vermessungs- und Wasserwirtschaftsämter.

2.3.3 Rechtsprechungskompetenz

Die Rechtsprechungskompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland werden in den Art. 92 bis 104 GG geregelt. Der Bund stellt das Bundesverfassungsgericht, als höchsten Verfassungswächter, und die fünf obersten Bundesgerichte, den Bundesgerichtshof (für Zivil- und untere bis mittlere Strafrechtsangelegenheiten), das Bundesverwaltungsgericht (für Verwaltungsangelegenheiten), das Bundesarbeitsgericht (für arbeitsrechtliche Streitigkeiten), das Bundessozialgericht (für sozialrechtliche Konflikte) und den Bundesfinanzhof (für Steuerangelegenheiten). Die Länder besitzen ebenfalls eigene Verfassungsgerichte, welche auf Grundlage der jeweiligen Landesverfassungen Recht sprechen, und Gerichte, z.B. Verwaltungs-, Zivil- und Strafgerichte, die die Rechtsprechungen „des Alltags“ erledigen. Bei Revisionen in der nächsthöheren Instanz, kann es vorkommen, dass ein Gerichtsverfahren die Landesebene verlässt und in die Bundesgerichtsbarkeit aufsteigt.^[43]

2.3.4 Finanzverbund

Die deutsche Finanzverfassung (Art. 109 Abs. 1 GG) legt grundsätzlich fest, dass sowohl der Bund als auch die Länder über eine eigene Haushaltsautonomie verfügen, d.h. beide Ebenen besitzen getrennte finanzielle Einnahmen und sind in ihrer Haushaltswirtschaft selbstständig und unabhängig voneinander. Um die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet gewährleisten zu können, sieht es in der Realität allerdings so aus, dass dieses strikte Trennungssystem vielfältig durchbrochen wurde und den Ländern gegenwärtig nur ein geringes Maß an unabhängigem Steuererhebungsrecht bleibt. Vielmehr hat sich ein komplexes System von finanziellen Verflechtungen zwischen dem Bund, den Ländern und den Gemeinden gebildet. Demnach findet die Verteilung des gesamten Steueraufkommens erstens nach politischer Ebene (Bund, Land, Gemeinde oder gemeinschaftlich), zweitens über den Finanzausgleich (horizontal und vertikal), drittens über eine konjunkturpolitische Koordinierung und viertens über Zahlungen des Bundes für die Umsetzung von Bundesgesetzen statt.^[44]

2.4 Zur Politikverflechtung von Bund und Ländern

Der kooperative Föderalismus in der Bundesrepublik ist vor allem durch das weit entwickelte Zusammenwirken aller beteiligten Ebenen und Träger geprägt, welches unweigerlich zu einer starken vertikalen, aber auch horizontalen Politik- und Aufgabenverflechtung führt.^[45]

Wie sich anhand der vorherigen Ausführungen bereits gezeigt hat, lassen sich die staatlichen Aufgaben häufig nicht eindeutig einer bestimmten bundesstaatlichen Ebene zuordnen. Besonders der Bereich der Verwaltung macht deutlich, dass Bund und Länder oftmals gemeinsam an der Bewältigung staatlicher Aufgaben arbeiten. Diese Zusammenarbeit geschieht jedoch nicht nur aufgrund der strengen Regelung durch das Grundgesetz, sondern zum Teil auch freiwillig, da sie in manchen Bereichen durchaus zweckmäßig erscheint.^[46] Aus Sicht der Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern sind vor allem die Art. 35 Abs. 2 und 3 und Art. 91 GG von besonderer Bedeutung. Diese Artikel besagen, dass sich Bund und Länder in Krisensituationen und bei der Abwehr von Gefahren für die freiheitlich-demokratische Grundordnung gegenseitig unterstützen müssen.^[47] Auch Laufer und Münch (1997) sehen daher in der Verflechtung, bei der Aufgabenwahrnehmung zwischen Zentralstaat und den Gliedstaaten, ein typisches Merkmal für den Verbundcharakter des bundesdeutschen Föderalismus. Zudem sprechen die Autoren auch die sog. „dritte Ebene“ an, die Kooperation der Länder untereinander, die auch ihren Teil zum kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland beiträgt.^[48]

2.5 Praxisprobleme des deutschen Verbundföderalismus

Neben den vielen Vorteilen, die der deutsche Föderalismus bietet, u.a. die Dezentralität von Macht und Entscheidungskompetenzen und die seit 1990 wieder aufgelebte Integrationsfunktion, gibt es auch einige nachteilige Aspekte.

Das dichte Netz von vertikalen und horizontalen Verflechtungen, unter Beteiligung mehrerer politisch-administrativer Instanzen, führt oftmals dazu, dass die ökonomisch-finanzielle Effizienz auf der Strecke bleibt.^[49] Scharf (1999) spricht sogar von einer generellen Intransparenz und Schwerfälligkeit der bundespolitischen Entscheidungsprozesse. Eine weitere Hauptschwäche sieht der Autor in der zunehmenden Einschränkung des Handlungsspielraums der Länder. Auch die Verfassungsreform von 1994 und die Neuauslegung des Art. 72 Abs. 2 von 2002, waren nicht in der Lage den weiteren Verlust an Länderautonomie zu verhindern. Trotz dieser Verfassungsänderungen bleibt dem Bund im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung weiterhin ein großer Spielraum, der es ihm ermöglicht, tief in die Gesetzgebung der Länder einzugreifen. Die deutsche Mitgliedschaft in der Europäischen Union hat diese Tendenz verstärkt, da der Bund gewisse Kompetenzen an die EU abgegeben hat und die Länder dort kein Mitbestimmungsbestimmungsrecht besitzen. Ein weiteres Problem des deutschen Föderalismus liegt in der Gefahr parteipolitischer Blockaden aufgrund von unterschiedlichen Mehrheitsverteilungen in Bundestag und Bundesrat.^[50] Über den Bundesrat, der sich aus den Mitgliedern der jeweiligen Landesregierungen zusammensetzt, sind die Länder dazu verpflichtet, sich an der Bundesgesetzgebung zu beteiligen. Gibt es nun in Bundestag und Bundesrat unterschiedliche parteiliche Mehrheitsverhältnisse, so kann dies dazu führen, dass es innerhalb der bundesdeutschen Legislative zu einer Entscheidungsblockade kommt und eine effektive Gesetzesausführung unmöglich erscheint.^[51]

[...]

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^[1] Quelle: http://www.projekt-iz.de/navi_rechts/zitate/index.htm (Stand: 06.05.2008)

^[2] vgl. Naßmacher/Naßmacher, 2007, S. 30

^[3] In dieser Arbeit werden ausschließlich die männlichen Begriffe (z.B. Bürger) verwendet. Selbstverständlich ist das weibliche Geschlecht (z.B. Bürgerinnen) in diese Begriffe eingeschlossen.

^[4] galt nicht für Frauen und war zudem an Besitz und Selbstständigkeit gebunden

^[5] vgl. Gerlach, 2002, S. 141f

^[6] vgl. Rudzio, 2003, S. 418f.

^[7] Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 22

^[8] vgl. Pötzsch, 2003, S.21

^[9] vgl. Andersen, in: Andersen/Woyke (Hrsg.), 2003, S. 83f.

^[10] vgl. ebenda, S. 83

^[11] vgl. Münch, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2008, S. 6

^[12] vgl. Meyers Lexikon Online: http://lexikon.meyers.de/meyers/F%C3%B6deralismus (Stand: 08.05.2008)

^[13] vgl. Andersen, in: Andersen/Woyke (Hrsg.), 2003, S. 83

^[14] vgl. Münch, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2008, S. 6

^[15] vgl. Pötzsch, 2003, S. 18

^[16] vgl. Rudzio, 2003, S. 362f

^[17] vgl. Görtemaker, 2004, S. 31

^[18] vgl. Andersen in: Andersen/Woyke (Hrsg.), 2003, S. 83f

^[19] vgl. Laufer/Münch, 1997, S. 71ff

^[20] vgl. Pötzsch, 2003, S. 18f

^[21] vgl. Hulverscheidt, in: Süddeutsche Zeitung vom 11. Februar 2008

^[22] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 25

^[23] vgl. ebenda, S. 25ff

^[24] vgl. ebenda, S. 27

^[25] vgl. ebenda

^[26] vgl. ebenda, S. 29

^[27] vgl. ebenda, S. 49

^[28] vgl. Pötzsch, 2003, S. 21

^[29] vgl. Vollering, 2005, S. 3

^[30] vgl. Rudzio, 2003, S. 361f

^[31] vgl. Laufer/Münch, 1997, S. 86f

^[32] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 43f

^[33] vgl. Vollering, 2005, S. 3f

^[34] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 43

^[35] vgl. Pötzsch, 2003, S. 62

^[36] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 46f

^[37] vgl. Laufer/Münch, 1997, S. 103f

^[38] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 53f

^[39] vgl. ebenda, S. 52

^[40] vgl. ebenda, S. 52f

^[41] vgl. Laufer/Münch, 1997, S.104

^[42] vgl. ebenda

^[43] vgl. Vollering, 2005, S. 4

^[44] vgl. Rudzio, 2003, S. 382f

^[45] vgl. Münch, in: Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2008, S. 6

^[46] vgl. Laufer/Münch, 1997, S. 106f

^[47] vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), 2002, S. 28, 51

^[48] vgl. Laufer/Münch, 1997, S. 106f

^[49] vgl. Rudzio, 2003, S. 392f

^[50] vgl. Scharf in: Morath (Hrsg.), 1999, S. 23ff

^[51] vgl. Rudzio, 2003, S. 393f