Das Demokratiedefizit in der Europäischen Union und die Rolle des Europäischen Parlaments

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Das Demokratiedefizit der Europäischen Union
2.1 Die Demokratiethese
2.2 Die These vom „Demokratiedefizit“
2.3 Fazit

3 Das Europäische Parlament
3.1 Die Wahl des Europäischen Parlaments
3.2 Kompetenzen im Institutionengefüge und deren Grenzen
3.2.1 Kontrollfunktion
3.2.2 Gesetzgebungsfunktion
3.2.3 Kompetenz bei der Verabschiedung des Haushaltes
3.2.4 Wahlfunktion
3.2.5 Artikulationsfunktion
3.2.6 Kommunikationsfunktion
3.3 Fazit

4 Die Reform des Europäischen Parlaments seit dem Vertrag von Nizza
4.1 Der Vertrag von Nizza – Hintergründe und Ergebnisse
4.1.1 Veränderung der Mitwirkungsrechte
4.1.2 Zusammensetzung des Europäischen Parlaments
4.2 Ausblick und Post-Nizza-Prozess
4.3 Der Konvent zur Zukunft Europas
4.3.1 Hintergrund und Vorgehensweise
4.3.2 Vorschläge des Konvents
4.3.3 Ergebnisse der Arbeitsgruppe „Vereinfachung“
4.4 Das europäische Parteienstatut und das Abgeordnetenstatut
4.4.1 Satzung und Finanzierung europäischer Parteien – Das europäische Parteienstatut
4.4.2 Das europäische Abgeordnetenstatut

5 Das Legitimationspotential des Europäischen Parlaments
5.1 Derzeitige und künftige Legitimationsfähigkeit
5.2 Eigene Stellungnahme

6 Zusammenfassung

1 Einleitung

„Tatsächlich wundere ich mich immer, dass sich die Vorstellung vom vermeintlichen Legitimationsdefizit der europäischen Institutionen so hartnäckig hält. […] Aber so werden die Dinge wahrgenommen. Der Bürger will sicher sein, dass seine Kompetenzen an Institutionen abgetreten werde, die ihm weniger verlässlich erscheinen als die ihm vertrauten nationalen Einrichtungen.“ Mit dieser Äußerung im Rahmen einer Rede am Institut d’Etudes Politiques in Paris im Jahr 2001 trifft Kommissionspräsident Romano Prodi das Problem auf den Punkt (Prodi 2001).

Im Rahmen der Debatte um die Intensivierung der Europäischen Integration hat auch die Diskussion um das so genannte Demokratiedefizit und insbesondere über die Rolle des Europäischen Parlaments als möglicher Träger der fehlenden demokratischen Legitimation an Bedeutung gewonnen.

Bei einer im November 2003 von der Österreichischen Gesellschaft für Europapolitik in Auftrag gegebenen Umfrage waren bereits 49% der Österreicher der Meinung, dass die für ihr Heimatland wichtigen Entscheidungen vorwiegend in Brüssel getroffen werden. Umso wichtiger ist, dass für den einzelnen Bürger diese supranationalen Entscheidungsprozesse weiterhin nachvollziehbar und vor allem beeinflussbar bleiben oder eben werden (vgl. ÖGFE 2003).

Mehr und mehr Menschen „spüren“ auch bereits Auswirkungen der EU-Mitgliedschaft. Dieser Prozentsatz stieg von 49% im Jahre 1995 auf 75% im Jahr 2001. Diesem passiven Empfinden, müssten aktive Möglichkeiten gegenüberstehen, die sich nicht in der Forderung erschöpfen, die (eigene) Regierung müsse in Brüssel tätig werden, ist Rudolf Bretschneider überzeugt (vgl. Bretschneider 2002).

In den Mitgliedsstaaten steht in der Regel das Parlament als Repräsentationsorgan des Volkes im Mittelpunkt des Legitimationsprozesses politischer Entscheidungen. Es läge also nahe, dem Europäischen Parlament als einzigem, unmittelbar durch Wahlen der europäischen Bürger direkt legitimiertem Organ diese Rolle auf europäischer Ebene zu unterstellen.

Es entsteht aber der der Eindruck, dass das Europäische Parlament dieser Rolle nicht gerecht werden kann. Nicht nur in politikwissenschaftlicher Fachliteratur wird nach wie vor über das „Demokratiedefizit der Europäischen Union“ diskutiert (vgl. Lord 1998 oder Schmidt 2000). Auch in den Medien und nicht zuletzt im Zuge der aktuellen Verfassungsdebatte wird dieses Thema stets kontrovers diskutiert.

Die Legitimation einer zunehmenden Anhäufung von Rechtssetzungsbefugnissen zugunsten der Europäischen Union und damit gleichzeitig zu Lasten der nationalen Parlamente ist gemessen an den, in den Mitgliedsstaaten üblichen demokratiepolitischen Standards also zumindest umstritten.

In dieser Arbeit werden wir und daher mit folgenden Fragen auseinandersetzen: Gibt es tatsächlich ein Demokratiedefizit in der Europäischen Union? Und in diesem Zusammenhang: Welches Legitimationspotential für die Entscheidungsfindung auf europäischer Ebene hat das Europäische Parlament?

Boris Fahrnberger hat sich mit dem Vorwurf der mangelnden demokratischen Einflussmöglichkeit bzw. Legitimation der Europäischen Union befasst, Bettina Rausch hat sich mit der Wahl zum Europäischen Parlament und dessen Kompetenzen sowie mit deren jüngsten Reformen, insbesondre durch den Vertrag von Nizza und durch den Konvent zur Zukunft Europas, beschäftigt. Gemeinsam haben wir das Gesamtkonzept der Arbeit gestaltet sowie die Zusammenfassung erarbeitet.

2 Das Demokratiedefizit der Europäischen Union

Das europäische Demokratiedefizit ist Thema zahlreicher Veröffentlichungen. „In Europa ist die Demokratie in eine kritische Phase eingetreten. Öffentliche Herrschaft wird heute in Räumen zwischen dem Nationalstaat und der Europäischen Union ausgeübt. Sie ist nur mangelhaft der demokratischen Kontrolle durch die Parlament […] unterworfen“, schreibt etwa Sonja Puntscher-Riekmann, Leiterin der Forschungsstelle für institutionellen Wandel und europäische Integration an der Österreichischen Akademie der Wissenschaften im Jahr 2001 (Puntscher-Riekmann 2001). Dieser Vorwurf ist weder aus der Diskussion um die EU-Erweiterung noch aus der aktuellen Debatte um eine künftige Verfasstheit der Europäischen Union wegzudenken. Er wird nicht nur geäußert von Seiten von Interessensvertretungen, die um die Wahrung der Bürgerrechte bemüht sind, auch von Seiten hochrangiger Politiker wird immer wieder Kritik laut. Selbst Belgiens Premierminister Guy Verhofstadt wird in der Wochenzeitung „Die Zeit“ mit den Worten zitiert, im Schoße der Union gebe es nur „den Anschein demokratischer Legitimität“ (Fritz-Vannahme 2000).

Ist dieser Vorwurf berechtigt? Gibt es dieses viel zitierte, aber selten klar ausformulierte oder lokalisierte Demokratiedefizit in den Entscheidungsprozessen der Europäischen Union? Oder wird hier von vielen Seiten aus den unterschiedlichsten Gründen schlichtweg dramatisiert und die Bürger sind über ihre Rechte und Einflussmöglichkeiten lediglich schlecht informiert?

In der Präambel zum Vertrag über die Europäische Union heißt es, der Vertrag wäre zustande gekommen „im dem Wunsch, die Demokratie und Effizienz, in der Arbeit der Organe weiter zu stärken […]“. Zu prüfen gilt, ob diesem Wunsch in der Ausgestaltung der Organe, ihrer Kompetenzen und Zusammensetzung tatsächlich Rechnung getragen wird.

Im Folgenden werde ich zwei gegensätzliche Positionen zu dieser Problematik skizzieren. Zum einen ist dies die „Demokratiethese“, die besagt, die EU sei in erster Linie über ihre zwischen demokratisch verfassten Staaten geschlossenen Verträge hinreichend demokratisch legitimiert und genüge somit dem oben formulierten Anspruch. Im Gegensatz dazu stet die „Demokratiedefizitthese“ mit ihrem Vorwurf, das politische Handeln der Europäischen Union sei gekennzeichnet von mangelnder demokratischer Legitimation.

2.1 Die Demokratiethese

Nach der Demokratiethese stützt sich die demokratische Legitimation der Europäischen Union im Wesentlichen auf zwei Pfeiler:

Die Europäische Gemeinschaft ist aus Verträgen hervorgegangen. Diese wurden zwischen den Vertretern demokratisch legitimierter Regierungen souveräner Einzelstaaten geschlossen und zusätzlich legitimiert durch die Zustimmung (Ratifizierung) der jeweiligen nationalen Parlamente.

Das von den Bürgern Europas 1979, von Österreichs Bürgern 1996, erstmals direkt gewählte Europäische Parlament bildet den zweiten Pfeiler demokratischer Legitimation. Sein Einfluss wurde unter anderem im Zuge der Debatte um ein Misstrauensvotum gegen die Europäische Kommission und deren im März 1999 folgenden Rücktritt deutlich. Ferner ständen dem Europäischen Parlament nicht unerhebliche Kompetenzen im Institutionengefüge der Europäischen Union zu (siehe hierzu auch Kapitel 3 dieser Arbeit) (vgl. Schmidt 2000).

Der englische Politologe Christopher Lord nennt diese Pfeiler demokratischer Legitimation „intergovernmental pillar“ und „supranational pillar“ (Lord 1998, Seite 45).

Unterstützt wird die Demokratiethese durch die Idee des delegierenden Staates. Vom Gesetzgeber werden Teile der Entscheidungsbefugnis bis auf Widerruf an externe Einrichtungen abgegeben, um so sachgerechtere politische Lösungen zu erzielen (vgl. Schmidt 2000).

Weiter wird darauf hingewiesen, dass der derzeitige Stand der Integration das Ergebnis eines gewollten zwischenstaatlichen Handelns ist. Die Nationalstaaten als „Herren der Verträge“ bestimmen Ausmaß und Richtung der Integration. Wenn es also ein Defizit an demokratischer Legitimation geben sollte, „dann ist es demokratisch legitimiertes Demokratiedefizit“ (Schmidt 2000, Seite 428). Quelle der öffentlichen Gewalt der Europäischen Gemeinschaft seien also nicht ihre Bürger, sondern die Mitgliedsstaaten. Somit sei das zentrale Organ der Europäischen Union auch nicht das Parlament, das die Bürger direkt repräsentiert, sondern der Ministerrat, in dem die demokratisch legitimierten Vertreter der Mitgliedsstaaten zusammenfinden.

2.2 Die These vom „Demokratiedefizit“

Die Gegenthese zur Demokratiethese ist die These des strukturellen demokratischen Legitimationsdefizits der Europäischen Union, die These vom „Demokratiedefizit“. Die Publikationen, in denen dieses Thema angesprochen wird, sind zahlreich. Ebenso vielschichtig und vielgestaltig wird der der These inhärente Vorwurf formuliert:
“[…] the unelected character of the European Commission, alleged weakness of the European Parliament, the withdrawal of powers from the national parliaments, lack of European identity or ‚demo’, low voter participation in European elections, the absence of strong democratic intermediaries such as political parties, the remteness and obscurity of the Union’s decision-making procedures, and doubtless much else besides“, versucht Christopher Lord die Bandbreite des potentiellen „democratic deficit“ der Europäischen Union zu umreißen (Lord 199, Seite 11).

Anhängern der Demokratiethese werden zum einen die Länge, zum anderen die oft nicht gegebene Stringenz der Legitimationsketten entgegengehalten. So ließe sich keinesfalls zwingend aus der demokratischen Legitimation der nationalen Regierungen eine Zustimmung der Bürger zur Europäischen Union und den im ihren Rahmen getroffen Entscheidungen ableiten.

Hierfür gibt es mehrere Gründe:

Nationalstaatliche Parlamentswahlen sind keine europäischen Wahlen. Europapolitische Themen spielen im Zuge solcher Wahlauseinandersetzungen wenn überhaupt nur am Rande eine Rolle. Daher sei ein Transfer demokratischer Legitimität von den Mitgliedsstaaten an die Europäische Union nur sehr bedingt möglich (vgl. Kielmannsegg 1997)

Das Zustandekommen von Entscheidungen in der Europäischen Union ist für den Bürger aufgrund von undurchsichtigen Verfahrensweisen nicht (mehr) transparent genug. Im Gegenteil, je mehr Staaten an Entscheidungen beteiligt sind und je umfangreicher das EU-Vertragswerk und somit der Kompetenzkatalog der Europäischen Union und ihrer Organe wird, desto weniger nachvollziehbar werden die Entscheidungsprozesse. Es fällt damit schwerer, Verantwortungen zuzuweisen. Dies sei aber ein „unverzichtbares Legitimationsmoment demokratischer Herrschaft“ (vgl. Schieren 2001). Verantwortung und Zuständigkeit werden somit anonoymisiert. Es entfallen neben direkten Kontrollmöglichkeiten auch weitestgehend Rechtfertigungszwänge. Dem Bürger fällt es somit auch schwerer, aus dem Verhalten der politischen Entscheidungsträger Konsequenzen zu ziehen und gegebenenfalls demokratische Legitimation wieder zu entziehen. Auch das ist aber ein elementarer Bestandteil demokratischer Systeme.

Das Institutionengefüge der Europäischen Union war ursprünglich für eine Union von sechs Staaten konzipiert. Schon bei den derzeitigen 15 Mitgliedsstaaten erfordert effizientes Arbeiten in erster Linie (qualifizierte) Mehrheitsentscheidungen. Das ist eine Notwendigkeit, die mit jeder Erweiterung an Gewicht gewinnt, will man die Handlungsfähigkeit der Institutionen sichern.

Gerade Mehrheitsentscheidungen aber bedeuten einen Bruch in der Legitimationskette zwischen der Union und den national legitimierten Regierungen, die von Befürwortern der „Demokratiethese“ als Träger der demokratischen Legitimation ausgewiesen werden. Denn solange einstimmig entschieden wird, tragen alle Mitgliedsstaaten die Verantwortung für die jeweilige Entscheidung und die sich daraus ergebenden Konsequenzen. Für den Bürger sind somit das Entscheidungsverhalten und die politische Verantwortlichkeit der nationalstaatlichen Vertreter nachvollziehbar. Begnügt man sich jedoch in einem Politikfeld mit dem Erfordernis einer (qualifizierten) Mehrheit, trägt eine nationale Regierung nur mehr bedingt Verantwortung für eine Entscheidung. Denn im Extremfall, bei relativ eindeutigen Mehrheitsverhältnissen, würde es keinen Unterschied machen, wofür die betreffende Regierung plädiert. Gemäß Kielmannsegg ist das Mehrheitsprinzip eine „legitimationstheoretisch fragwürdige Entscheidungsregel“ (Kielmannsegg 1997, Seite 53). Schließlich können die Angehörigen eines Staates nur die Zusammensetzung und das Verhalten ihrer Regierung, nicht aber der Regierung eines anderen Staates, bestimmen. Es kommt zu einer Diskrepanz zwischen den Entscheidungsträgern und den von der Entscheidung Betroffenen.

Ein weiterer zentraler Vorwurf ist das Fehlen einer europäischen Öffentlichkeit. Die intermediären Strukturen aus Parteien, Verbänden, Bürgerbewegungen, Kommunikationsmedien, ohne die ein lebendiger demokratischer Prozess undenkbar ist, fehlen in Europa. Gerade diese sind aber eine zwingende Voraussetzung für eine Demokratie. Dass es derzeit (noch) keine europäische Öffentlichkeit gibt, sei jedoch eine logische Folge des Funktionierens der Europäischen Union beim derzeitigen Stand der Union, eine Folge der Kompetenzübertragung auf das Zentrum in Brüssel. „Nationaler Politikverzicht führt netto zu einem gesellschaftlichen Politikschwund“, schreibt Wolfgang Hager (vgl. Hager 2001). Die Herausforderung ist es nun, dieses Defizit durch die weiteren Integrationsschritte zu kompensieren und einen echten öffentlichen Dialog aller politischen und gesellschaftlichen Kräfte der Europäischen Union zu ermöglichen.

2.3 Fazit

„Wenn die Diskussion um ein Europa […] dem Bürger nicht die Chance gibt zu verstehen, wie die Integration verläuft, verfehlt sie ihr Ziel“, schrieb der italienische Verteidigungsminister, Antonio Martino, in der Frankfurter Allgemeinen Sonntagszeitung vom 20. Jänner 2002 (Martino 2002). Mangelnde Transparenz bei der europäischen Entscheidungsfindung ist sicherlich ein nicht zu vernachlässigendes Problem bei der Frage nach der demokratischen Legitimation der Europäischen Union. Kann Legitimation, sei es aufgrund von Mehrheitsentscheidungen, sei es, weil entsprechende Verantwortung aus anderen Gründen nicht zugeordnet werden kann, nicht entzogen werden, existiert ein demokratisches Defizit. Dies ist in der Europäischen Union zumindest zum Teil der Fall.

Allerdings liegt Peter Graf Kielmannsegg mit seiner Annahme von der Dramatisierung der Situation nicht völlig falsch. Denn dieses Demokratiedefizit wird abgefedert. Zu einem durch die Legitimation in Form einer Ratifizierung durch nationale Parlamente, zum anderen durch das in den letzten zwei Jahrzeiten merklich gestärkte Europäische Parlament.

Letzteres wird im folgenden Kapitel ausführlich untersucht.

3 Das Europäische Parlament

Im Juni 1979 wählen zum ersten Mal die Bürger der damals neun Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaften ihre Vertreter zum Europäischen Parlament. In den EG-Verträgen erst seit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 unter dieser Bezeichnung verankert, hatte sich die „Gemeinsame Versammlung“ der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) den Namen „Europäisches Parlament“ bereits im Jahr 1958 selbst zugesprochen. Sechs Jahre zuvor waren die damals 78 Abgeordneten das erste Mal in Strassburg zusammengetreten. Damals waren sie noch entsandt von dem jeweiligen nationalen Parlamenten der Mitgliedsstaaten und bis 1971 fungierte die Versammlung als ausschließlich beratendes Organ ohne legislative Kompetenzen.

Mittlerweile werden alle fünf Jahre insgesamt 626 Abgeordnete von den EU-Bürgern in ein Parlament gewählt, das von sich selbst behauptet, eine ebenso große Bedeutung zu haben wie nationale Parlamente.

Welche Bedeutung das Europäische Parlament im Institutionengeflecht der Europäischen Union tatsächlich hat, möchte ich in diesem Kapitel darstellen.

Dazu werde ich mich zunächst mit der Wahl zum Europäischen Parlament befassen, danach mit der Ausgestaltung und Entwicklung seiner Kompetenzen, um sein demokratiepolitisches Potenzial einschätzen zu können.

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