Theoretische Grundgedanken des New Public Management

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Bedeutung des New Public Managements
2.1. Begriffserläuterung
2.2. Grundprämissen des New Public Management
2.3. Beteiligte an New Public Management

3. Verwaltungsreform
3.1. Gründe zur Verwaltungsmodernisierung
3.2. Verwaltungsökonomisierung
3.2.1. Ökonomisierung der Verwaltung
3.2.2. Ökonomisierung der Verwaltungswissenschaft

4. Theoretische Erklärungsansätze des New Public Managements
4.1. Public Choice-Theorie
4.1.1. Bürokratiemodelle
4.1.2. Institutionenökonomie
4.2. Managerialismus

5. Strategische Ziele des New Public Managements

6. Forderung und Förderung des Personalmanagements
6.1. Problematische Bereiche im Personalmanagement
6.2. Lösungsansätze des Personalmanagements
6.3. Führungskonzept

7. Umsetzungsprobleme und Lösungsvorschläge

8. Schlussbemerkung

9. Literaturverzeichnis

10. Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Theoretische Bezugspunkte des NPM

Abbildung 2: Erklärung sozialen Fortschritts durch den Managerialismus

Abbildung 3: Strategische Schwerpunkte des NPM

Abbildung 4: Umfassendes Personalmanagement-Konzept

Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Das Konzept des „New Public Management“ wird immer noch aufgebaut. Dieses Konzept stellt die Managementstrategien vor, um die Verwaltung und die damit verbundenen Prozesse und Arbeitsabläufe nach der betriebswirtschaftlichen Ansicht zu bewerten und zu steuern.

Die Verwaltungsmodernisierung in Hinblick auf New Public Management bedeutet tiefe Einschnitte in der Entwicklungsgeschichte der öffentlichen Verwaltung, die weit reichender sind als alle anderen Veränderungen zuvor. New Public wird vor allem in den Bereichen: allgemeine Verwaltung, Schule, Bürgerservice, Krankenhäuser, Infrastruktur (Straßen, Wege, Kanal, Wasser, Müll) etc. umgesetzt.

Die Zielsetzung des NPM ist die Übertragung von Managementstrategien der privaten Unternehmen, d.h. mehr Markt und Wettbewerb, Privatisierung, Kundenorientierung, Qualitätsmanagement, Mobilisierung der Mitarbeiter (leistungsbezogene Bezahlung, mehr Mitarbeiterschulungen, Personalentwicklungskonzepte), Bildung autonomer Einheiten (Business Units), Finanzmanagement und Controlling, Rollentrennung von Politik und Verwaltung, auf das Verwaltungswesen. Alle diese Ziele und Konzepte werden auch in der deutschen Verwaltungsreform mehr oder weniger intensiv aufgenommen.¹

Seit längerem dominiert das Finanz- und Rechnungswesen in Diskussionen, währenddessen sind die Fragestellungen zum Organisation-, Personal- und Innovationsmanagement im öffentlichen Sektor noch wenig umfassend besprochen worden. Deshalb soll ein Ziel des Personalmanagements öffentlicher Institutionen ausführen:

„Das Personal als wichtigste Ressource, aber auch kritischer Faktor öffentlicher Institutionen soll zeitgemäß, vorbildlich und mittels neuester Erkenntnisse der Personalmanagementlehre geführt werden.“ ²

2. Bedeutung des New Public Managements

2.1. Begriffserläuterung

New Public Management (NPM) ist als eine weltweit an zentralen Kategorien des Managements ausgerichtete neue Steuerungsstrategie zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit dem Ziel, die öffentliche Verwaltung an die neuen Bedürfnisse anzupassen und effizienter zu gestalten.³

NPM-Reformen charakterisieren den Wechsel von der Input- zur Outputorientierung. Zu der externen Orientierung gehören z.B. die Erhöhung der Partizipationsmöglichkeiten von Bürgern, die Neugestaltung des Verhältnisses zwischen Politik und Verwaltung, der Rückbau des Staates und die Herstellung eines wettbewerbsähnlichen Umfeldes. Interne Aspekte beziehen sich auf die Umgestaltung interner Strukturen, Prozesse, Mitarbeiterqualifikationen und Handlungsorientierungen.⁴

NPM wird in verschiedenen nationalen Formen ausgeprägt. In Österreich wird von New Public Management geredet. In der Schweiz wird von der „Wirkungsorientierten Verwaltungsführung“ (WoV) gesprochen. In Deutschland wird die Reformbewegung als „Neues Steuerungsmodell“ (NSM) bezeichnet.⁵

2.2. Grundprämissen des New Public Management

SCHEDLER et al. unterscheiden sechs Grundprämissen des NPM, welche die erfolgreiche Umsetzung eines Konzeptes über die Funktionsweise und die Gestaltung in der Realität darstellen.

Die Grundprämisse „ optimistisches Menschenbild“ ist von entscheidender Bedeutung für das Funktionieren des Konzepts in der Praxis. Es basiert auf dem Vertrauen in die Menschen hinsichtlich ihrer Entwicklungsmöglichkeit und Anpassungsfähigkeit.

Der Staat und die Verwaltung müssen laut NPM nicht abgeschafft werden, weil die reine Privatisierung wie z.B. in USA und Großbritannien zur negativen Auswirkungen geführt haben. Im Gegenteil sollen die Probleme der öffentlichen Verwaltung erkannt, gelöst und die Bürgerbeteiligung am Lösungsprozess einbezogen werden.

NPM betrachtet als Problem nicht die Rechtsstaatlichkeit oder Demokratie , vielmehr die mangelnde Effektivität. Der Staat soll in seiner Grundform bestehen bleiben, um darauf die Umsetzung NPM aufbauen zu können. Darüber hinaus werden die betriebswirtschaftlichen Instrumente als sinnvoll und notwendig angesehen, wenn die Verwaltung ein komplexes soziales System ist, dass entsprechend funktioniert wie andere Organisationen. Die Erfahrungen aus der Privatwirtschaft können mit entsprechender Adaption in der öffentlichen Verwaltung übernommen werden. Die Grundprämisse bedeutet hier, dass Wettbewerb zu mehr Effizienz und Effektivität führt. NPM leiten daraus ab, dass die Leistungserstellung besser wird, je mehr Konkurrenz vorhanden ist.

Die letzte Grundprämisse geht die Lernfähigkeit der Politik und Verwaltung an. Die Abläufe und Strukturen sind in der Politik veränderbar, da die Politik und die Verwaltung als lernende Systeme angesehen werden, die auf veränderte Umweltbedingungen reagieren.⁶

2.3. Beteiligte an New Public Management

Die kulturellen Veränderungen bilden ein wichtiges Ziel „die Bestimmung der Beteiligtenrolle im NPM“.

- Politik

Die Initiierung des NPM kommt erfahrungsgemäß von der Verwaltung. Da unterschiedliche Interessen zwischen Verwaltung und Politik vorhanden sind, kommt es manchmal zu Misstrauen zwischen den beiden Institutionen. Das NPM stellt eine neue Rollenverteilung und Differenzierung zwischen Politik und Verwaltung dar. Die Politik weist der strategisch-politischen Rahmenzielsetzung auch die Zielerreichungskontrolle zu und die Verwaltung führt die vorgegebenen Ziele aus und trägt dafür die Verantwortung. Die politische Qualifikation soll im Bereich NPM erfolgen, um die Initiierung der Projekte sowie deren Umsetzung zu erleichtern. Das NPM soll einzelne Elemente alter Problemlösungsvorschläge zur Stärkung der politischen Führung wieder aufgreifen; wie bspw. die Forderung nach mehr Transparenz und Kontrolle der Verwaltung oder die Stärkung der weisungsgebundenen Funktion der Politik. ⁷

- Bürger

Im New Public Management erlangt die Bürgersicht eine hohe Priorität, die größtmöglich beachten werden sollte. Da der Bürger in seiner Funktion als Kunde gesehen wird, ist er ein selbstorganisierter Verwalter und mitwirkender Planungspartner für einen zusätzlichen Orientierungsgrund des staatlichen Handelns.⁸ Um diese Gesichtspunkte der Bürger in den Reformprozess des NPM zu integrieren, sollten folgende Maßnahmen eingesetzt werden:

- Bürgereinbeziehung in Entscheidungsprozesse, die sich unmittelbar auf ihre Lebenssituation auswirken, z.B. durch Workshops, Runde Tische, Komitees oder Bürgerforen.⁹
- Bürgerbefragung, um Problem- und Bedürfnisermittlung abzubilden. Die Bürgerumfragen bieten vielfältige Möglichkeiten der politischen Entscheidungsunterstützung und der effizienten Entscheidungsumsetzung.
- Die Bürgermeinungen werden als essentielle Voraussetzung und Informationsquelle für eine gute Bürgerentscheidungsfindung gesehen.¹⁰

- Führung /Mitarbeiter

Eine breite Akzeptanz bei den Mitarbeitern und Führungskräften ist der entscheidende Erfolgsfaktor bei der NPM-Umsetzung. Das bedeutet aus Betroffenen Beteiligte zu machen.

Gegenstromverfahren beinhaltet „Bottom up“ (Public Choice) und „Top down“ (Managerialismus). Bottom up steht für Arbeitsteams, die aus Mitarbeitern aller Hierarchiestufen bestehen, die das Projekt umsetzen. Top down steht für die Lenkungsgruppe, die sich oft aus einem Team von Führungskräften zusammensetzt. Beide Gruppen führen ihre Arbeit über das Gesamtstromverfahren zusammen. Dazu gehören die Leistungs- und Zielvereinbarung, Mitarbeiterbeurteilung, neue Führungsstile, leistungsorientierte Entlohnungssysteme etc.¹¹

3. Verwaltungsreform

3.1. Gründe zur Verwaltungsmodernisierung

Die Verwaltungspolitik gewinnt in der gegenwärtigen Modernisierungsbewegung eine neue Bedeutung und wird chancenreicher. Es gibt viele Gründe für die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung. Zu den wichtigsten Aspekten gehören:

- Anfang der 80er Jahre entstand die ökonomische Krise aufgrund der wirtschafts- und haushaltpolitischen Finanzierungsengpässe,¹² welche durch die deutsche Vereinigung noch verschärft wurde. Dies war die Herausforderung, um die Neuen Steuerungsmodelle in den neunziger Jahren einzuführen.¹³

- Der gesellschaftliche Wandel , der durch den Wertewandel in der Gesellschaft erklärt ist, indem durch eine Änderung zu Partizipationsmöglichkeiten und individualistischen Selbstentwicklungswerten der Bürgerschaft erforderliche Leistungen von Verwaltung erwartet.

- Die Veränderung der Informationstechnologie und Kommunikation erleichtert das vernetzte Arbeiten zwischen den verschiedenen Bereichen, damit die Verwaltungsabläufe effizienter und schneller ausgeführt werden können, gleichzeitig auch die Eigenverantwortung der Bürger gestärkt wird.¹⁴

- Die öffentlichen Einrichtungen und deren Leistungen führen zu einem verschärften Markt- und Wettbewerbsdruck, so werden Wirtschaftlichkeit und Leistungsfähigkeit im öffentlichen Sektor gestärkt.¹⁵

3.2. Verwaltungsökonomisierung

VOGEL beschreibt im Kontext von NPM zwei verschiedene Ökonomisierungsgrundsätze, nämlich die Ökonomisierung der Verwaltung und die Ökonomisierung der Verwaltungswissenschaft.

3.2.1. Ökonomisierung der Verwaltung

Die klassischen Verwaltungen stoßen derzeit an ihre Grenzen und somit ist eine Umorientierung der Verwaltung entsprechend den neuen Anforderungen ein wichtiges Thema. Durch die Gegenüberstellung alter und neuer Orientierungen lassen sich die eingeschlagenen Veränderungsprozesse der Ökonomisierung der Verwaltung näher bestimmen und nützlich das traditionelle mit dem modernen NPM-Verwaltungsmodell (s. Anhang 1) vergleichen .

Etwa vom Anfang bis Mitte der 90er Jahre lässt sich die unter Anleitung von NPM stehende Verwaltungsmodernisierung auch als Ökonomisierungsprozess beschreiben, wie z.B. „die unverkennbaren Mikroökonomisierung öffentlicher Verwaltungen im Rahmen aktueller Reformentwicklung“. Die Ökonomisierungsreform bleibt jedoch zunächst unbeachtet, erst seit Ende der 90er Jahre erlangt der Ökonomisierungsbegriff eine Bedeutung. Die Ökonomisierung der öffentlichen Verwaltung wird vielmehr als Phänomen dargestellt, ein Ausdruck eines breiteren, alle gesellschaftliche Bereiche erfassenden Trends bedeutet.

„Ökonomisierung beschränkt sich mithin nicht allein auf die Wirtschaft im engeren Sinne, sondern überzieht auch andere Bereiche der gesellschaftlichen Wertschöpfung; so sind Kommerzialisierungstendenzen im Sport- und Freizeitbereich oder auch bei kulturellen Einrichtungen zu beobachten.

Ökonomisierung ist zur totalitären Ideologie geworden, visualisiert in den täglich durchlaufenden Börsenkursen am Fernsehschirm. Selbst heuern die Kirchen Unternehmensberater an und entwerfen Leitbilder für ihr Dienstleistungsunternehmen.

Willig folgt sie KGSt-Empfehlungen, Hilfesuchende als Kunden zu verstehen, denen Leistungserbringer die Produkte in Premiumqualität anbieten.“ ¹⁶

In prozessualer Aussicht lassen sich die Erscheinungsformen der Ökonomisierung der Verwaltung nach VOGEL folgendermaßen zusammenfassen:

- Kulturwandel bei den Akteuren, insbesondere bei den Führungskräften €vom Bürokraten zum Management, u.a. durch Rekrutierung neuer Berufsgruppen.
- Ökonomische Anreize werden verstärkt, z.B. in Gestalt von leistungsorientierter Bezahlung oder von Bonussystemen für Führungskräfte.
- Markt- und Wettbewerbsstärkung auch innerhalb der öffentlichen Leistungserstellung durch die Setzung ökonomischer Anreize in zahlreichen Politikfeldern, wie z.B. mehr Wahlfreiheit in der Sozialversicherung; Wechsel von Steuer- zu Beitrags- und Gebührenfinanzierung.
- Der Staat zieht sich von der öffentlichen Leistungserstellung zugunsten privater Lösungen zurück (vor allem durch die verstärkte Ausschreibung der öffentlichen Leistungen).
- Zielverschiebung bei öffentlichen Unternehmen mit dem Effekt geringerer Gemeinwohlorientierung. ¹⁷

3.2.2. Ökonomisierung der Verwaltungswissenschaft

Der Public Choice bietet nach einhelliger Auffassung dem NPM-Diskurs theoretische Auflagefläche, die in einer Ökonomisierung der Verwaltungswissenschaft angenommen werden kann. Der Public Choice rechtfertigt vornehmlich Maßnahmen, die an der ordnungspolitischen Reformdimension ansetzen und auf eine staatliche Redimensionierung insbesondere durch Privatisierung und Deregulierung hinauslaufen.

[...]

¹ vgl. Reichard, C. (1996)

² s. Thom, N., A. Ritz (2006) S.308

³ vgl. Deutscher Bürgerdienst

⁴ vgl. Budäus, D. (1994)

⁵ vgl. Schedler, K., I. Proeller (2000), S. 5

⁶ vgl. Schedler, K., I. Proeller (2000), S. 41-46

⁷ vgl. Reichard, C., H. Wollmann (1996), S. 152 ff.

⁸ vgl. Klages, H. (1998), S. 18-19

⁹ vgl. Bandemer, S., B. Blanke, F. Nullmeier, G. Wewer (1998), S. 132-139

¹⁰ vgl. Brandel, R., S. Stöbe-Blossey, N. Wohlfahrt (1999), S. 74 ff.

¹¹ vgl. Thom, N., A. Ritz (2006)

¹² vgl. Bandemer, S., B. Blanke, F. Nullmeier, G. Wewer (1998), S. 40, 60

¹³ vgl. Damkowski, W., C. Precht (1998), S. 16

¹⁴ vgl. Schedler, K., I. Proeller (2000), S. 25 ff.

¹⁵ vgl. Bandemer, S., B. Blanke, F. Nullmeier, G. Wewer (1998), S. 39 ff.

¹⁶ s. Vogel, R. (2006), S. 271

¹⁷ vgl. Vogel, R. (2006), S. 270-277