Das Duale Rundfunksystem vor dem Hintergrund seiner verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen

Inhalt

1. Einleitung

2. Historischer Abriß
2.1. Wiederaufbau des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach BBC-Modell
2.2. Die „Rundfunksfreiheit“ im Grundgesetz, Artikel 5
2.3. Konkurrenzlos: ARD/ZDF vor Einführung der Privaten
2.4. „Adenauer-Fernsehen“ – Ein erster Versuch

3. Einführung des Dualen Rundfunkssystems
3.1. Die Medienwende Anfang der 80er
3.1.1. 1978: Kabelpilotprojekte
3.2. Die politische Einführung der Privaten
3.2.1. 1982: Regierungswechsel
3.3. Die Ausgestaltung des Dualen Rundfunksystems
3.3.1. Das Zwei-Säulen-Modell
3.3.2. Die Grundversorgung im Dualen Rundfunksystem
3.3.4. Die Privaten

4. Die Landesmedienanstalten
4.1. Die öffentlich-rechtlichen Sender
4.1.1. Bestands- und Entwicklungsgarantie

5. Der klassische Rundfunkauftrag
5.1. Funktionsauftrag
5.2. Der Siegeszug der Privaten
5.3. Die Rolle der Werbung
5.4. Bertelsmann, Kirch & Springer: Medienkonzentration
5.5. Kritik am Dualen Rundfunksystem
5.5.1. Konvergenz der Medien
5.5.2. Legitimationsdilemma
5.6. Ausblick: Zur Zukunft des Dualen Rundfunksystems

1.Einleitung

Der Kritiker-Papst Marcel Reich-Ranicki lehnt 2008 den ZDF-Fernsehpreis ab mit dem Hinweis auf einen inhaltlichen Qualitätsverfall bei ARD/ZDF/3 Sat/Arte, der hessische CDU-Ministerpräsident Roland Koch versucht den ZDF-Chefredakteur Nikolaus Brender zu schassen und Frankreichs Präsident Nicolas Sarcozy schafft nicht nur die Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk ab, in Zukunft möchte er selbst den Intendanten bestimmen. Diese drei Beispiele zeigen, in welche Richtung die Kritik an den einzelnen Säulen des Dualen Rundfunksystems geht: Quotenhascherei und Qualitätsverlust bei ARD/ZDF, politische Machtkämpfe in ARD/ZDF, Forderung der privaten Fernsehsender, ARD und ZDF zu ihren Gunsten werbefrei zu machen. Das sind einige der Debatten, die nicht nur in Deutschland, sondern in ganz Europa (siehe Frankreich) geführt werden.

In der vorliegenden Klausur setze ich mich mit dem Dualen Rundfunksystem in Deutschland auseinander, speziell vor dem Hintergrund seiner verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen. Nach einem kurzen historischen Abriß zur Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland, gehe ich im Hauptteil der Arbeit auf die medienpolitische Wende Anfang der Achtziger Jahre ein, aus der das Duale Rundfunksystem, so wie es heute besteht, hervorgegangen ist. Im letzen Teil der Arbeit möchte ich aktuelle Standpunkte und Entwicklungen nennen und die Frage stellen, wie die Zukunft des Dualen Rundfunkssystems aussehen könnte.

2. Historischer Abriß

Ein kurzer Blick in die Geschichte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks soll verdeutlichen, woher die wichtigen Grundsätze der „Staatsferne und der vielseitigen Berichterstattung“ kommen.

2.1. Wiederaufbau des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach BBC-Modell

„Dieser Sender darf niemals ein Parteisender werden oder ein Regierungssender oder das Sprachrohr kommerzieller Interessen“ . (Hugh Greene, Chief Controller NWDR)

Die Geschichte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland beginnt mit der Kapitulation des Deutschen Reiches am 8. Mai 1945. Alle Rundfunkeinrichtungen werden durch die alliierten Besatzungsmächte beschlagnahmt. Übergeordnetes Ziel beim Wiederaufbau des Rundfunks ist es, die Beherrschung der Massenmedien durch die Regierung und Parteien zu verhindern. Der Rundfunk soll nie wieder Herrschafts- und Manipulationsinstrument sein. Die Leitprinzipien bei der Gestaltung des Rundfunks sind eng mit dem Aufbau einer demokratischen Ordnung in Deutschland verbunden. Angestrebt werden:

- eine staatsferne, dezentrale Organisation des Rundfunks
- die Sicherung politischer, kultureller und gesellschaftlicher Vielfalt
- die Demokratisierung der Bevölkerung über die Medien

Das Vorbild ist die BBC. Unter Aufsicht der Alliierten werden Rundfunkanstalten als Anstalten öffentlichen Rechts gebildet. Sie haben das Recht auf Selbstverwaltung, staatliche Aufsicht wird ausgeschlossen oder nur sehr beschränkt zugelassen. Die Kontrolle erhält der Rundfunkrat, der ein pluralistisch zusammengesetztes Gremium mit Vertretern aller gesellschaftlich relevanten Gruppen ist. (Beim ZDF ist dies der Fernsehrat, der, obwohl pluralistisch zusammengesetzt, in seiner Mehrheit CDU/CSU-Interessen vertritt und somit die Wahl des Intendanten entscheiden kann.)

Die Leitsätze zur Programmgestaltung sind auch noch heute gültig:

- Verpflichtung zur Ausgewogenheit
- Unparteilichkeit
- Objektivität
- finanzielle Unabhängigkeit durch Rundfunkgebühren
- weder staatlich gelenkt noch privaten Interessen unterworfen

2.2. Die „Rundfunksfreiheit“ im Grundgesetz, Artikel 5

Am 24. Mai 1949 tritt das Grundgesetz der BRD in Kraft. Artikel 5 GG Abs. 1 enthält neben der Meinungs-, Presse- Informations- auch die Rundfunkfreiheit. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist das entscheidend weil das Bundesverfassungsgericht (BVG) neben der Presse auch dem Rundfunk eine konstituierende Bedeutung für die freiheitlich-demokratische Grundordnung zuspricht. Außerdem legt das BVG die Funktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fest: individualrechtliche (Meinungsäußerungs- und Informationsfreiheit), demokratische (öffentliche Meinungsbildung) und kulturelle Verantwortung (Vermittlung von Werten und Kultur) des Rundfunks. Festgeschrieben sind außerdem Staatsfreiheit, Programmautonomie und Rundfunkfreiheit.

Das BVG sieht in der Rundfunkfreiheit eine dienende Freiheit. Aufgrund der verfassungsrechtlich geschützten Rundfunkfreiheit konnte das BVG immer wieder für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk intervenieren (1. Urteil 1961, „Magna-Charta“). Mit Einführung des Dualen Systems gilt auch für die kommerziellen Sender die Rundfunkfreiheit. Da sie das BVG als eine „dienende Freiheit“ sieht, müssen sich die Privaten auch an Funktionen wie „Staatsfreiheit und Sicherung der Meinungsvielfalt“ halten. Dass sie das effektiv nicht machen liegt u.a. am Versagen der Landesmedienanstalten und am Zwei-Säulen-Modell, daß die Privaten nur eingeschränkt für die Sicherung von Meinungsvielfalt belangt. Dazu später.

Es wird ein föderales, dezentrales System errichtet, in dem die Länder dafür zuständig sind, die Rundfunkfreiheit zu sichern. Das BVG beruft sich in seinen Rundfunkurteilen immer wieder auf die Rundfunkfreiheit. Der Aufbau des Rundfunks in den bis heute prägenden bundesstaatlichen Strukturen findet nach Kriegsende statt. Zuerst werden die Landesrundfunkanstalten (z. Bsp. NWDR, BR,…) gegründet, am 9. Juni 1950 die „Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten“ (ARD).

2.3. Konkurrenzlos: ARD/ZDF vor Einführung der Privaten

Seit 1954 sendet die ARD täglich, 1956 geht die Tagesschau auf Sendung, 1963 kommt das ZDF dazu. Bis zur Einführung der Privaten können ARD, ZDF und die dritten Programme konkurrenzlos senden und sich hauptsächlich aus den Gebühren finanzieren, ab 1956 sukzessive auch durch Werbung. Es herrscht die so genannte „mediale Gewaltenteilung“, d.h. ARD/ZDF verzichten zum Schutz der Regional- und Lokalpresse auf Regionalberichterstattung. All das wird sich mit Einführung der privaten Sender ändern.

2.4. „Adenauer-Fernsehen“ – Ein erster Versuch

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk wird von seiner Gründung an kritisiert. Aus wirtschaftlichen Gründen fordern Verleger Zugang zum Fernsehmarkt und damit die Zulassung privater Fernsehsender. Aus politischen Gründen wird die ARD als „Rotfunk“ beschimpft. Vor allem CDU-Politiker bezeichnen die Berichterstattung als einseitig links, später sogar als linksradikal. Zuerst scheitert Konrad Adenauer mit dem Versuch ein regierungskontrolliertes „ Deutschland-Fernsehen “ der ARD entgegenzusetzen. Das berühmte 1. Rundfunkurteil (1961) prägt die Entwicklung des Rundfunks maßgeblich. Das BVG sieht im „Deutschland-Fernsehen“ einen verfassungswidrigen Versuch, den Rundfunk zu verstaatlichen. Der Antrag wird abgelehnt. Aus verfassungsrechtlichen Gründen darf der Rundfunk als wichtiges Instrument der Meinungsbildung nicht einzelnen Gruppen ausgeliefert werden. Das „Deutschland-Fernsehen“ verstößt gegen die Rundfunkfreiheit. Das Urteil gilt als Meilenstein auf dem Weg zur verfassungsrechtlich abgesicherten Rundfunkfreiheit. In Folge des 1. Rundfunkurteils wird die Deutsche Welle und der Deutschlandfunk gegründet, 1963 das ZDF. Versuche den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu destabilisieren, gab es einige. 1977 kündigte der schleswig-holsteinische Ministerpräsident Gerhard Stoltenberg (CDU) den 3-Ländervertrag mit dem NDR. Grund war die „kritische, linkslastige“ Berichterstattung zum Bau des Kernkraftwerks Brokdorf. Die Kündigung wird abgewiesen. Folge ist aber die Regionalisierung des NDR, das heißt die Einrichtung der Landesfunkhäuser Kiel und Hannover sowie der Regionalstudios von Heide bis Oldenburg.

3. Einführung des Dualen Rundfunkssystems

Die Einführung des Dualen Rundfunkssystems wird angestoßen durch Entwicklungen im technischen Bereich. Aus Japan und den USA kommen neue Technologien zur Verbreitung von Informationen (Breitbandkabel und Satelliten). Auch parteipolitische Interessen spielen eine große Rolle. Die Einführung eines privatwirtschaftlichen Rundfunks ist in rundfunkpolitischen Diskussionen ein zentraler Punkt. Bis in die 80er Jahren ist die politische Gemengelage klar verteilt: CDU/CSU sind für die baldige Einführung, SPD/FDP sind dagegen.

3.1. Die Medienwende Anfang der 80er

„ Die privaten Rundfunkpläne können die Substanz unserer demokratischen Lebens angreifen und deshalb müssen sie mit unserem Widerstand rechnen “ (Helmut Schmidt)

Helmut Schmidt (löst 1974 Willy Brandt als Bundeskanzler ab) ist Gegner einer rundfunkpolitischen Änderung und sieht in der Einführung des Privatrundfunks den Untergang des Abendlandes. 1979 sagte er vor dem Bundestag. Er warnt vor dem Weg in eine Fernseh-Demokratie wie bereits in den Staaten geschehen.

Die Positionen der Gegner und Befürworter stehen sich unversöhnlich gegenüber. Die Befürworter setzen auf den ökonomischen Wettbewerb, fordern die Rundfunkunternehmerfreiheit ein, die sie aus der Rundfunkfreiheit (Art. 5, GG) herleiten, und fordern die Zulassung privater Veranstalter, da mit dem Abbau des Frequenzmangels die „Sondersituation“ beendet sei. Die Argumente der Gegner zielen auf die demokratische und kulturelle Aufgabe des Rundfunks ab. Sie befürchten, daß eine reale Meinungsvielfalt mit einem am Massengeschmack orientierten kommerziellen Programm nicht gewährleistet sei. (Womit sie Recht behalten sollten).

- BVG hat aber die Monopolstellung der öffentlich-rechtlichen als verfassungsgemäß angesehen.
- allerdings beruht diese Sonderstellung auf die Frequenzknappheit („Sondersituation“)
- bei neuen Technologien würde diese wegfallen – neue Situation.
- Einführung privater Konkurrenzprogramme eine Bereicherung des Meinungsspektrums, Fernsehzuschauer hat größere Auswahlmöglichkeit.
- Ausgabenpolitik des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eindämmen.
- Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kommunikationsindustrie. 1981 plant Luxemburg ein deutschsprachiges Programm.
- Befürworter der Privaten:

3.1.1. 1978: Kabelpilotprojekte

1978 einigen sich die Ministerpräsidenten auf „befristete“ Versuche. In einigen deutschen Großstädten (Ludwigshafen, München, Dortmund, Berlin) sollen Kabelpilotprojekte starten. Je nach der Farbe der Landesregierung mit unterschiedlicher Ausrichtung. SPD-Länder betonen den Versuchscharakter und die Rückholbarkeit. CDU-Länder sehen in den Projekten den ersten Schritt zur Einführung privatwirtschaftlichen Rundfunks.

3.2. Die politische Einführung der Privaten

Das dritte Rundfunkurteil von 1981 wurde heftig kritisiert. Das BVG schuf damit die Basis für die Einführung des Dualen Rundfunksystems, da es die Bedingungen für die Zulassung privater Programme präzisiert. Die Einführung des privaten Rundfunks zeichnet sich ab. Das Gericht stellt aber hohe Anforderungen an den privaten Rundfunk. Erstmals wird neben einer binnenpluralistischen Struktur –jeder Anbieter ist zur Vielfalt verpflichtet- auch eine außenpluralistische Struktur –die Vielfalt ist in der Gesamtheit aller Rundfunksanbieter zu suchen- verfassungsrecht ermöglicht. Diese außenpluralistische Struktur ist als Bollwerk gegen die Kommerzialisierung des Rundfunks gedacht, wie sich zeigen wird, werden die Privaten aufgrund ihrer kommerziellen Ausrichtung keine Vielfalt anbieten können.

- Kernelemente für die Einführung des privaten Rundfunks werden festgelegt
- Rechtsstreit um die Vergabe einer Lizenz an die „Freie Rundfunk Aktiengesellschaft in Gründung“ FRAG,
- Gewährleistung der Rundfunkfreiheit bedeutet, daß alle gesellschaftlich relevanten Kräfte zu Wort kommen.

Ergebnis: nach diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben werden ab 1984 Privatrundfunkgesetze in allen Bundesländern erlassen.

3.2.1. 1982: Regierungswechsel

Mit dem Regierungswechsel 1982 und dem Sieg von Helmut Kohl wird die Forderung nach Einführung von Privatfunk auch bundespolitisch gestützt. Auch die FPD schwenkt um. Der Bundespostminister Schwarz-Schilling verkabelt die Republik, Satellitenkapazitäten werden ausgebaut, Frequenzen werden erweitert und damit die Sondersituation entschärft. Dadurch erhoffen sich die Befürworter eine Abschwächung verfassungsrechtlicher Vorgaben.

3.3. Die Ausgestaltung des Dualen Rundfunksystems

Charakteristisch für das duale Rundfunkssystem ist, daß öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk nebeneinander stehen und ein einheitliches Gesamtsystem bilden. Ziel: freie, umfassende und den Grundsätzen der Meinungsvielfalt entsprechende Berichterstattung. Die jeweiligen Anforderungen unterscheiden sich jedoch erheblich.

3.3.1. Das Zwei-Säulen-Modell

Das 4. und 5. Rundfunkurteil (1986/1987) präzisiert die Ausgestaltung des dualen Rundfunkssystems. Das BVG betont die Ausgestaltungsverantwortung des Gesetzgebers und lehnt das freie Spiel der Kräfte ab. Verfassungsrechtlich wird nun ein duales Rundfunksystem mit ungleichen Säulen anerkannt. Das Gericht teilt die Prognosen der Kritiker: Der kommerzielle Rundfunk steht zwischen dem verfassungsrechtlichen Anspruch und der ökonomischen Machbarkeit. Das Gericht sieht, daß private Anbieter der „Aufgabe umfassender Information“ nicht gerecht werden können. Eine Werbefinanzierung führt zur Notwendigkeit der Maximierung der Einschaltquoten bei Minimierung von Programmkosten. Es werden keine Angebote jenseits der Massenattraktivität zu erwarten sein. Deshalb werden die hohen Forderungen, die im 3. Urteil (1981) an einen potentiellen privaten Anbieter gestellt werden teilweise revidiert. Die Anforderungen an das Maß gleichgewichtiger Vielfalt werden reduziert. So soll es Entwicklungschancen für den Privatfunk geben. Ein Grundstandard gleichgewichtiger Vielfalt wird aber verlangt.

Das 4. Urteil (1986) legt fest, daß der tragende Pfeiler der öffentlich-rechtliche Rundfunk sein soll. Es schreibt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk

- die unverzichtbare, umfassende Funktion für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme zu bieten, welche umfassend und in voller Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren.
- Grundversorgung Kritiker fordern bis heute, daß aufgrund der Grundversorgung, der öffentlich-rechtliche Rundfunk sich auf ein „ Nischenangebot “ / Mindestversorgung.
- Grundversorgungsaufgabe kann von den Privaten nicht übernommen werden.
- gleichberechtigt neben den Privaten, als Konkurrent nicht auszuschalten

3.3.2. Die Grundversorgung im Dualen Rundfunksystem

vom BVG definiert: a) Übertragungstechnik für alle. b) Erfüllung des klassischen Rundfunkauftrags (Information, Bildung, Unterhaltung. c) Sicherung der Meinungsvielfalt.

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