Der Einfluss der Bürokratie auf politische Entscheidungsprozesse in der BRD

Die strukturelle Verflechtung zwischen Ministerialbürokratie, Beamtenschaft und politischem System der BRD


Hausarbeit, 2009
19 Seiten, Note: 1,3

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Bürokratie in der parlamentarischen Demokratie
2.1 Zentrale Konzepte und Merkmale der parlamentarischen Demokratie und der bürokratischen Verwaltung
2.2 Die Verschränkung von Parlament und Verwaltung im bundesdeutschen politisch-administrativen System
2.2.1 Die Ministerialbürokratie im Kontext des allgemeinen Verwaltungsaufbaus
2.2.2 Formelle und informelle Verflechtung zwischen Ministerialbürokratie und Parlamenten
2.2.3 Die besondere Rolle der Rechtsprechung

3 Der Einfluss der bürokratischen Verwaltung auf politische Entscheidungsprozesse
3.1 Grundlegende Einflussmechanismen
3.2 Die Beamtenschaft und ihre Schlüsselstellung im Staatsapparat
3.2.1 Der Beamtenstand
3.2.2 Beamte in der Legislative, Judikative und in politischen Machtpositionen

4 Fazit

5 Quellenangaben

1 Einleitung

Das idealtypische Bild einer Bürokratie, die allein das Gemeinwohl erkennen und unabhängig und neutral die laufenden Geschäfte des Staatsapparats organisieren kann, ist veraltet. Dennoch hält sich die Vorstellung einer von jeglichen Eigeninteressen beraubten Bürokratie hartnäckig. Wie weit diese Vorstellung durch die Realität jedoch negiert wird, ist bereits Gegenstand mehrerer wichtiger politikwissenschaftlicher Arbeiten geworden, die aufzeigen, wie groß der Einfluss der Bürokratie auf das Agenda-Setting und die Gesetzgebung insbesondere in den Ministerien der Bundesrepublik ist. Dieser Einfluss ist einerseits geprägt durch bürokratische Eigeninteressen wie den Erhalt und Ausbau der eigenen Machtposition, andererseits aber auch durch politische Interessen der einzelnen Beamten, die ihnen zugewiesene Ermessensspielräume beispielsweise im Sinne ihrer Parteizugehörigkeit nutzen können.

In dieser Arbeit soll nun insbesondere mit Blick auf die Ministerialbürokratie dargestellt werden, wo und wie die Verwaltung Einfluss auf parlamentarische Entscheidungsprozesse ausüben kann. Mögliche Ansatzpunkte sind dabei die Vielzahl der in den Ministerien erarbeiteten Gesetzesvorlagen, die formellen und informellen Kontakte der Bürokratie innerhalb und außerhalb der Verwaltungsstrukturen zu den politisch maßgeblichen Personen und Positionen, die Revision bzw. bloße Revisionsmöglichkeit parlamentarischer Entscheidungen durch (beamtete) Richter oder auch der hohe Anteil an Beamten in politischen Schlüsselpositionen und im Parlament selbst. Teilweise werde ich dabei theoretische und ideengeschichtliche Aspekte beleuchten, durch die bestimmte Handlungsmechanismen und auch tiefer liegende Strukturen deutlicher ersichtlich sind.

In dieser Arbeit wird erkennbar werden, dass die klassische Bürokratie, insbesondere die Beamtenschaft, durch ihre Schlüsselstellung innerhalb des Staatsaufbaus die Möglichkeit besitzt, eine Art strukturelle Herrschaft über die Bundesrepublik auszuüben. Dabei genügt sie streng genommen nicht den Anforderungen an einen demokratischen, durch Gewaltenteilung organisierten Rechtsstaat, denn sie kann die als gegenseitiges Kontrollelement gedachte Gewaltenverschränkung auf der Ebene einer gemeinsamen Statusgruppenzugehörigkeit unterlaufen. Dass sie so auch gegen demokratisch legitimierte Entscheidungen vorgehen kann, die ihre Eigeninteressen bedrohen, kann hier leider nicht in einem Rahmen diskutiert werden, der der Komplexität dieses Spannungsverhältnisses zwischen Demokratie- und Bürokratietheorie ausreichend Rechnung trägt.

2 Bürokratie in der parlamentarischen Demokratie

Im theoretischen Teil werde ich zuerst auf die zentralen Konzeptionen in der parlamentarischen Demokratie und der bürokratischen Verwaltung eingehen. Im Anschluss daran analysiere ich die Verschränkung von Parlamenten und Ministerialbürokratie in der BRD, wobei andere Behörden außen vor gelassen werden, da die Ministerien den mit Abstand bedeutendsten Einfluss auf parlamentarische Entscheidungsprozesse ausüben.[1]

2.1 Zentrale Konzepte und Merkmale der parlamentarischen Demokratie und der bürokratischen Verwaltung

In der Theorie der parlamentarischen Demokratie stellt die idealtypische Verwaltung das Werkzeug dar, das das aus demokratischen Wahlen hervorgegangene und somit legitimierte Parlament zur Umsetzung der in ihm getroffenen Entscheidungen mittelbar nutzt. Eine der zentralen Eigenschaften der parlamentarischen Demokratie ist dabei die Gewaltenteilung, weshalb die Exekutive die unmittelbare Herrschaft über die Verwaltung inne hat, jedoch keine eigenen Gesetze erlassen kann. Da diese vom Parlament erlassen werden, handelt die Exekutive und mit ihr die Verwaltung nach den Spielregeln, die das Parlament vorgibt.[2] Weiterhin geht auch die Exekutive selbst aus dem Parlament hervor und wird ständig von ihm kontrolliert, womit die Verwaltung mittels der parlamentarischen Steuerungskette an die Volksvertreter gebunden ist.[3]

Die bürokratische Verwaltung wurde zuerst von Max Weber in einer idealtypischen Form dargestellt, die sich in ihrem instrumentellen Verständnis kaum von der in dieser Zeit vorherrschenden juristischen Sichtweise auf den Staat und seine Organe unterschied.[4] So findet sich hier auch die implizite Vorstellung von einer klaren Trennung zwischen Politik und Verwaltung, die mit dem Konzept der Gewaltenteilung und der klassischen Parlamentarismustheorie im Einklang steht: „Die Bürokratie ist nach Weber, als Idealtyp, die formal rationalste Form der Herrschaft, ihre klassischen Merkmale der Arbeitsteilung, klaren Zuständigkeiten, Schriftlichkeit, Weisung, Regelgebundenheit und der Unabhängigkeit eines so sozialisierten Beamtenstandes sorgen nach dieser Auffassung dafür, dass Verwaltung nicht als eigenständiger Akteur der Politik ins Blickfeld geriet.“[5] Dennoch muss Verwaltung heute als ebendieser eigenständige politische Akteur gelten, der „immer im policy making involviert“[6] ist und eng mit der Politik zusammenarbeitet, insbesondere wenn es um Informationsverarbeitung (z.B. in der Politikevaluation) geht.[7]

2.2 Die Verschränkung von Parlament und Verwaltung im bundesdeutschen politisch-administrativen System

In den nun folgenden Kapiteln werde ich auf die Verwaltungsstrukturen innerhalb der BRD und ihre Verschränkung mit den politischen Strukturen wie Parlament oder Regierung eingehen. Dazu werde ich den Aufbau der Ministerialbürokratie beschreiben, da nur sie genügend Verknüpfungen mit dem politischen System aufweist, die ihr einen relevanten Einfluss auf politische Entscheidungen ermöglichen. Zum Verständnis der Prozesse, durch die die Bürokratie die Politik beeinflussen kann, werde ich dann die unterschiedlichen Methoden der Gewaltenverschränkung charakterisieren. Zuletzt möchte ich auf die spezielle Rolle der Gerichte eingehen, die ebenfalls zur allgemeinen Verwaltung gezählt werden müssen und deren hauptamtliche Richter den Beamtenstatus mit anderen Verwaltungsmitarbeitern teilen.

2.2.1 Die Ministerialbürokratie im Kontext des allgemeinen Verwaltungsaufbaus

Die deutsche Verwaltung ist in einem „abgeschwächtem Gebietsorganisationsmodell“[8] organisiert – abgeschwächt deshalb, weil einige Fachaufgaben in eigens geschaffene Fachbehörden ausgegliedert sind.[9] Sie nimmt dabei eine Vielzahl von Aufgaben wahr, die grob in die Kategorien Ordnungs-, Dienstleistungs-, politische und Organisationsverwaltung eingeordnet werden können.[10] Durch die Eigenart des föderalen Systems geprägt, gibt es unterschiedliche und teilweise aufeinander aufbauende Ebenen der Verwaltung: Die Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen mit ihren unmittelbar oder mittelbar angeschlossenen Behörden. Hier hat insbesondere die Ministerialbürokratie eine wichtige Stellung inne, da für sie aufgrund der Kombination hoher Ressourcen mit der Nähe zu politischen Entscheidungsträgern mehr als allen anderen Verwaltungseinheiten die Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Legislative eröffnet sind. Gleichzeitig stützt sich natürlich auch die Exekutive stark auf diesen Verwaltungsapparat (und muss dies zu einem gewissen Grad auch tun), um die Durchführung beschlossener Programme zu gewährleisten und die Ergebnisse auswerten zu können.[11]

Als Ministerialbürokratie wird vor allem die Gesamtheit der Mitarbeiter innerhalb der Ministerien des Bundes und der Länder bezeichnet, aber auch in den Staatskanzleien und im Bundeskanzleramt.[12] Die Bundesministerien und das Bundeskanzleramt gehören dabei zu den obersten Bundesbehörden, Landesministerien und Staatskanzleien zu den obersten Landesbehörden.[13] Die klassische Aufgabe der Ministerialbürokratie besteht darin, die Umsetzung und Ausführung der von der Legislative beschlossenen Gesetze durch die allgemeine Verwaltung zu organisieren und sicherzustellen.[14] Somit muss die allgemeine Verwaltung aber auch kontrolliert und gesteuert werden – da der größte Teil der Verwaltung in die Zuständigkeit der Länder fällt, nehmen Landesministerien dies typischerweise als Hauptaufgabe wahr. Wie bereits erwähnt spielen die Ministerien weiterhin auch im Gesetzgebungsprozess eine zentrale Rolle, sowohl auf Landes- wie auch auf Bundesebene: Das Gros der durch die Regierung und teilweise auch durch die Regierungsmehrheit in die Parlamente eingebrachten Gesetzesentwürfe werden innerhalb der Ministerien erarbeitet, sodass an „erster Stelle der Funktionen der Ministerialbürokratie [...] daher die Programmentwicklung, d.h. die Erarbeitung von Gesetzen, Rechtsverordnungen, und Verwaltungsvorschriften“[15] steht. Weiterhin nehmen sie eine Koordinierungsfunktion mit anderen Ministerien, Landesregierungen, der Bundesregierung und zunehmend auch auf EG-Ebene wahr. Insgesamt kann man sagen, dass sie „eine Schlüsselstellung im Konsensbildungs- und Konfliktregelungssystem der BRD“[16] inne haben.

[...]


[1] Vgl. Schnapp, Kai-Uwe: „Politisches Einflusspotential von Regierungsbürokratien in OECD-Ländern“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B5 / 2001, http://www.bpb.de/publikationen/UVIKQN,0,0,Politisches_Einflusspotenzial_von_Regierungsb%FCrokratien_in_OECDL%E4ndern.html.

[2] Der Sachverhalt ist hier natürlich nur verkürzt wiedergegeben, da die Verfassung die grundlegenden Regeln für das gesamte System vorgibt. Selbst diese können jedoch zum allergrößten Teil von der Legislative geändert werden. Das vollständige Funktionieren einer parlamentarischen Demokratie soll hier jedoch nicht dargestellt werden.

[3] Für weitere Eigenschaften der parlamentarischen Demokratie siehe Hartmann, Jürgen: „Westliche Regierungssysteme. Parlamentarismus, präsidentielles und semi-präsidentielles Regierungssystem“, VS Verlag für Sozialwissenschaften / GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2005, S. 21ff. Die parlamentarische Steuerungskette wird in Bogumil, Jörg / Jann, Werner: „Verwaltung und Verwaltungswissenschaft. Einführung in die Verwaltungswissenschaft“, VS Verlag für Sozialwissenschaften / GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009, S. 42 kurz erläutert. Es wird auch darauf eingegangen, dass dieses Modell „empirisch überaus fraglich“ sei, wie sich auch in dieser Arbeit zeigen wird.

[4] Vgl. Bogumil / Jann 2009, S. 42ff.

[5] Ebd., S. 42. Weitere Eigenschaften der bürokratischen Verwaltung nach Weber sind u.a. hauptamtliches Personal oder auch die Spezialisierung (die mit der Arbeitsteilung einhergeht), nachzulesen in Weber, Max: „Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie“, Studienausgabe, J.C.B. Mohr, Tübingen 1972, S. 124ff. und auch S. 551ff. sowie zusammenfassend noch einmal bei Bogumil / Jann 2009, S. 137.

[6] Bogumil / Jann 2009, S. 43.

[7] Ebd., S. 43 sowie 162f.

[8] Bogumil / Jann 2009, S. 87.

[9] Vgl. ebd., S. 87ff. Dort wird der Aufbau noch etwas ausführlicher erläutert, worauf hier aus Platzmangel verzichtet wird.

[10] Eine eher thematische Zuordnung der ministeriellen Aufgaben findet sich bei Benzner, Bodo: „Ministerialbürokratie und Interessengruppen. Eine empirische Analyse der personellen Verflechtung zwischen bundesstaatlicher Ministerialorganisation und gesellschaftlichen Gruppeninteressen in der Bundesrepublik Deutschland im Zeitraum 1949 – 1984“, Nomos-Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1989, S. 110.

[11] Vgl.Bogumil / Jann 2009, S. 162f.

[12] Vgl. Machura, Steffen: „Ministerialbürokratie. Begriff und Statistik“, in: Andersen, Uwe / Woyke, Wichard: „Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland“, VS Verlag für Sozialwissenschaften / GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009, S. 434f.

[13] Vgl. Bogumil / Jann 2009, Abbildung 15, S. 88. Einen Überblick über den Aufbau innerhalb eines Ministeriums bieten entweder die knappe Erläuterung bei ebd., S. 154f. oder die jeweiligen Organisationsdiagramme.

[14] Vgl. Machura 2009, S. 435f.

[15] Ebd., S. 436, linke Spalte. Die Programmentwicklung wird noch unterschieden in zentral und dezentral. Sollte der Auftrag zur Entwicklung eines Programms von politischer Seite kommen, so ist dies eine zentrale Programmentwicklung. Wenn die Ministerialbürokratie selbst Programminitiativen einbringt, so wird dies dezentrale Programmentwicklung genannt (vgl. Benzner 1989, S. 112 – 122).

[16] Machura 2009, S. 436, rechte Spalte.

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Details

Titel
Der Einfluss der Bürokratie auf politische Entscheidungsprozesse in der BRD
Untertitel
Die strukturelle Verflechtung zwischen Ministerialbürokratie, Beamtenschaft und politischem System der BRD
Hochschule
Universität Potsdam  (Institut für Politik und Verwaltung)
Veranstaltung
Seminar zu Verwaltung und Public Policy
Note
1,3
Autor
Jahr
2009
Seiten
19
Katalognummer
V125497
ISBN (eBook)
9783640311316
ISBN (Buch)
9783640310203
Dateigröße
450 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Bürokratie, Ministerialbürokratie, Beamte, Verflechtung, BRD, Demokratie, Parlament, Verwaltung, Einfluss
Arbeit zitieren
Daniel Förster (Autor), 2009, Der Einfluss der Bürokratie auf politische Entscheidungsprozesse in der BRD, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/125497

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