Legitimationsgründe für Subventionen

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung und Überblick

2. Der Subventionsbegriff

3. Subventionswirkungen
3.1 Wirkungen im mikroökonomischen Modell
3.2 Nebenwirkungen

4. Beurteilung von Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument
4.1 Instrument zur Korrektur allokativen Marktversagens
4.2 Beurteilung von Subventionen bei positiven externen Effekten

5. Zusammenfassung und Fazit

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Wirkungsweise Kostenträgersubvention

Abbildung 2: Wirkungsweise Kostengütersubvention

Abbildung 3: Internalisierung positiver externer Effekte durch eine Subvention

I

1. Einführung und Überblick

Eine Subventionspolitik, orientiert an der effizienten Verwendung der Mittel bedeutet, dass Finanzhilfen und Steuervergünstigungen systematisch unter Kosten-Nutzen-Aspekten zu ü- berprüfen sind und dementsprechend angepasst oder abgebaut werden.

Mit diesen Worten beginnt die Bundesregierung sinngemäß ihren 21. Subventionsbericht, der am 21.08.2007 der Öffentlichkeit präsentiert wurde. Angesichts eines über Jahre nahezu kon- stanten Subventionsvolumens und der öffentlichen Kritik an einzelnen Subventionseinsatzge- bieten vor allem aus der Wissenschaft, darf bezweifelt werden, dass sich die Bundesregierung hier in letzter Konsequenz an ihre eigenen Grundsätze hält.

Die aktuelle Diskussion um die Steinkohlesubventionen macht das Dilemma der Politik dabei deutlich. Möschel (2000) konstatiert, dass im Jahre 2000 eine Tonne deutscher Steinkohle rund viermal teurer als eine Tonne aus ausländischer Produktion ist. Allerdings weht der Poli- tik bei dem gegebenenfalls legitimen Versuch solche Subventionen abzubauen, aufgrund des zu erwartenden Arbeitsplatzrückgangs ein scharfer Gegenwind von Gewerkschaften und an- deren Lobbyisten entgegen.

Im Laufe dieser Arbeit soll versucht werden ein Schema zu entwickeln, an Hand dessen für jede Subvention in jedem potenziellen Einsatzgebiet eine Beurteilung der Legitimität ermög- licht wird. Mit Hilfe dieses Schemas könnte dann auch ein eventueller Abbau von Subventio- nen in einzelnen Bereichen gerechtfertigt werden.

Im folgenden Teil der Arbeit soll versucht werden, einen Überblick über mögliche Definitio- nen für den Subventionsbegriff und die damit einhergehenden unterschiedlichen Subventi- onsvolumina zu geben. Betrachtet werden hierbei die Definitionen in der finanzwissenschaft- lichen Literatur sowie die Abgrenzung der Bundesregierung im Subventionsbericht, als auch die des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel und die international standardisierte Abgren- zung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR).

Der dritte Teil der Arbeit beschäftigt sich mit den allgemeinen Wirkungen von Subventionen. Ausgehend vom Referenzmodell der vollständigen Konkurrenz soll ein Einblick über spezifi- sche Wirkungen der Subventionsgewährung im Rahmen mikroökonomischer Modelle gege- ben werden. Des Weiteren werden ausführlich mögliche unerwünschte Wirkungen betrachtet.

Aufbauend auf diesen Ergebnissen sollen in Teil vier mögliche legitime Einsatzbereiche erör- tert werden, um dann mittels eines geeigneten Schemas die tatsächlich legitimen Einsatzbe- reiche und die Wirksamkeit der Subventionen an einem Beispiel herauszustellen.

Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst und ein Fazit gezogen.

2. Der Subventionsbegriff

Den Begriff der Subvention exakt und richtig zu definieren haben viele Autoren in der Ver- gangenheit versucht. Andel (1970) bemerkt, dass der Grenzertrag dieser Diskussion über den korrekten Subventionsbegriff gegen null geht oder sogar negativ ist. Nichts desto trotz gibt es sowohl in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema Subventionen als auch in der Begriffsabgrenzung in der Praxis unterschiedliche Vorgehensweisen.

Andel (1977) selbst unterscheidet hierbei zwei extreme Definitionen, eine enge, instrumen- tenbezogene und eine weite, problembezogene Definition. Beiden gemein ist, dass sie die öffentliche Hand als Subventionsgeber definieren. Nach der engen Definition sind Subventio- nen dann „Geldzahlungen [...], die von der öffentlichen Hand ohne marktliche Gegenleistung an solche Unternehmen gewährt werden, welche die als Voraussetzung festgelegten Merkma- le aufweisen“ (Andel, 1977, S. 491). Hansmeyer (1977) fügt diesem noch hinzu, dass diese geforderten Voraussetzungen bewirken sollen, dass bestimmte Allokations- und Distributi- onsergebnisse gemäß der politischen Zielsetzung verändert werden sollen. Offensichtlich be- zieht sich diese Definition der Subvention nur auf Transferzahlungen an Unternehmungen und klammert Transfers an private Haushalte aus. Die oben erwähnte problembezogene Definition orientiert sich an einem weiteren – im Sinne von umfassenderen - Begriff. Hervorgetan hat sich hier Shoup (1972) mit seinem Versuch einer Definition. Demnach sind Subventionen ein staatlicher wirtschaftlicher Beistand an den privaten Sektor (Produzenten oder Konsumenten) auf Kosten Anderer in der Volkswirtschaft. Die staatliche Institution erhält keine Gegenleis- tung, diktiert aber das Verhalten des Subventionsempfängers. Die Verhaltensänderung resul- tiert aus den durch die Subvention bedingten veränderten relativen Güter- und Faktorpreisen. Diese Definition schließt dabei Transferzahlungen auch an private Haushalte mit ein. Zusätz- lich können Steuervergünstigungen und Beschaffungssubventionen, also staatliche Käufe von Gütern, zu größeren Mengen oder zu höheren Preisen als eigentlich erforderlich, hinzugezählt werden. Letztlich ist der Begriff Subventionen in der Praxis negativ wertgeladen, so dass syn- onym dazu häufig die Begrifflichkeiten Beihilfe, Prämien, Finanzhilfen, Zuschüsse u.a. be- nutzt werden.

Die Bundesregierung beispielsweise spricht in ihrem alle zwei Jahre erscheinenden Subventi- onsbericht von Finanzhilfen und Steuervergünstigungen des Bundes.¹ Finanzhilfen sind dem- nach „Bundesmittel, die für bestimmte Zwecke an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung gegeben werden“ (21. Subventionsbericht der Bundesregierung, S. 5). Kategorisiert werden die Finanzhilfen in Anpassungs-, Erhaltungs- und Produktivitätshilfen und sonstige Leistun- gen an Betriebe oder ganze Wirtschaftszweige. Diese Position wird zum Jahr 2005 auf ein Volumen von 6,1 Mrd. EUR beziffert. Zudem beinhaltet diese Abgrenzung der Definition die Steuervergünstigungen als „spezielle steuerliche Ausnahmeregelungen, die für die öffentliche Hand zu Mindereinnahmen führen“ (21. Subventionsbericht, S. 5). Dabei muss es sich um mittel- oder unmittelbare Vorteile für einzelne Sektoren oder Teilbereiche der Wirtschaft han- deln. Im Jahr 2005 wurde das Volumen der Steuervergünstigungen mit 17,4 Mrd. EUR aus- gewiesen. Das nach dieser Abgrenzung ermittelte Subventionsvolumen aller Gebietskörper- schaften einschließlich der Europäischen Union liegt bei 58 Mrd. EUR.

Andere Institutionen wiederum fassen ihren Subventionsbegriff viel weiter. Das Institut für Weltwirtschaft (IfW) definiert Subventionen als „Finanzhilfen des Staates oder Steuerver- günstigungen, die die Allokation verzerren“ (Boss / Rosenschon, 2006, S. 3). Dabei werden nach dieser Abgrenzung auch private Haushalte und private Organisationen ohne Erwerbs- zweck als Empfänger von Subventionen angesehen. Nach Meinung des IfW gehören z.B. die Ausgaben der Bundesagentur für Arbeit für die aktive Arbeitsmarktpolitik zu den Subventio- nen. Mittel zur Internalisierung externer Effekte gehören dagegen nach dieser Definition nicht zu den Subventionen, da damit - gerade im Gegenteil - versucht wird Allokationsverzerrungen zu korrigieren. Aufgrund dieser weiten Abgrenzung ergibt sich ein weitaus höheres Volumen, sowohl bei den Finanzhilfen des Bundes mit 24,7 Mrd. EUR in 2005, als auch bei den ge- samtdeutschen Subventionen mit 144,8 Mrd. EUR in 2005. Letzterer Betrag entspricht 6,5 % des Bruttoinlandprodukts und in etwa 250 % des von der Bundesregierung berechneten Volumens.²

Nach der wiederum recht engen Abgrenzung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung werden nur Finanzhilfen als Subventionen betrachtet, nicht aber Steuervergünstigungen. Sub- ventionen sind demnach laufende Einkommensübertragungen und Subventionsempfänger sind nur Unternehmen. Ausgenommen sind nach dieser Definition einmalige Zuschüsse wie Investitionszuschüsse, da es sich hierbei nach VGR-Kategorisierung nicht um Einkommens-, sonder Vermögensübertragungen handelt. Das Subventionsvolumen beträgt unter dieser Ab- grenzung für das Jahr 2005 26,76 Mrd. EUR.³

3. Subventionswirkungen

Nachdem die Größenordnung der Subventionsgewährung verdeutlicht wurde, sollen nun, um herauszufinden ob und wann Subventionen als wirtschaftspolitisches Instrument legitimiert sind, die Subventionswirkungen dargestellt werden. Diese hängen davon ab,

1. wer die Subvention empfängt,
2. ob und wie der Empfänger reagiert und
3. welche ökonomischen Folgen sich daraus ergeben.

Die Punkte eins und zwei können im Rahmen von mikroökonomischen Untersuchungen ana- lysiert werden. Exemplarisch sollen im Folgenden am Beispiel von Kostengüter- und Kosten- trägersubventionen⁴ die mikroökonomischen Primärwirkungen dargestellt werden. Im Rah- men von Punkt drei sollen von Subventionen ausgehende mögliche Nebenwirkungen behan- delt werden.⁵

3.1 Wirkungen im mikroökonomischen Modell

Bei der mikroökonomischen Partialanalyse wird das Modell der vollständigen Konkurrenz als das Standard-Modell der ökonomischen Theorie zu Grunde gelegt.⁶ Dieses Modell zeichnet sich durch eine Vielzahl von Annahmen, wie einer atomistischen Marktstruktur, vollständiger Markttransparenz, unbegrenzter Teilbarkeit und keinen unfreiwilligen Austauschbeziehungen aus. Durch diese Annahmen können die drei wohlfahrtsökonomischen Marginalbedingungen Produktionsoptimum, Tauschoptimum und das simultane Produktions- und Tauschoptimum erfüllt werden und somit das Wohlfahrtsmaximum erreicht werden. Im Marktgleichgewicht kann sich kein Marktteilnehmer besser stellen, ohne dass ein anderer Teilnehmer schlechter gestellt ist. Die Produktionsfaktoren und Güter befinden sich in ihrer jeweils produktivsten Verwendung. Dieser Zustand wird alsallokationseffizientbezeichnet. Dieses Marktgleichge- wicht kann also als Maßstab für eine effiziente Volkswirtschaft gelten.⁷ Bei einer Angebots- kurve (A) aller Anbieter eines homogenen Gutes und der Nachfragekurve (N) nach diesem Gut mit mittleren Elastizitäten bildet sich die Gleichgewichtsmenge x* bei dem Gleichge- wichtspreis p*. Das Angebot entspricht in diesem Punkt (p*/x*) der Nachfrage (Abbildung 1). Da relative Preise die relative Knappheit von Gütern anzeigen, sind Subventionen und andere wirtschaftspolitische Eingriffe im Idealfall zu vermeiden. Durch diese Beeinflussung der relativen Preise wird deren Informations- und Anreizfunktion beeinträchtigt.⁸

Abbildung 1: Wirkungsweise Kostenträgersubvention

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Diese Beeinflussung wird in Abbildung 1 deutlich. In diesem Fall handelt es sich um eine Kostenträgersubvention⁹, bei der der Erlös durch die Gewährung einer Subvention pro produ- ziertem Gut gesteigert werden soll. Bei einem Betrag von s pro angebotenem Gut¹⁰ verschiebt sich die Angebotskurve um s nach unten. Die gewinnmaximale Produktionsmenge verschiebt sich in diesem Fall auf die Menge x’. Die Preise, die die Nachfrager nun zahlen müssen (p’) und die Preise, welche die Anbieter erhalten (p’’) weichen voneinander ab. Letztere setzen sich dabei aus p’ und dem Subventionsbetrag s zusammen. Nachfrageseitig ist nun der Punkt (p’/x’) relevant und angebotsseitig der Punkt (p’’/x’). Die Subvention entfaltet hier einen ne- gativen Preiseffekt (Preis sinkt von p* auf p’) und einen positiven Mengeneffekt (Menge steigt von x* auf x’). Die Anreize der Anbieter mehr zu produzieren und der Anreiz der Haushalte mehr nachzufragen führen in Summe zu einem Wohlfahrtsverlust. Den Wohl- fahrtsgewinnen in Form einer höheren Konsumentenrente entsprechend der Fläche p*bcp’ und einer höheren Produzentenrente in Höhe von abp*p’’ stehen die Subventionszahlungen in Höhe von p’’acp’ entgegen. Per Saldo ergibt sich ein Wohlfahrtsverlust in Höhe der Fläche abc. Neben bereits dargestellten Preis- und Mengeneffekten gehen mit dieser Subventionsart zudem Einkommens- und eventuelle Substitutionseffekte einher, die nun näher untersucht werden sollen.

Im obigen Beispiel tritt bei den Anbietern als Subventionsempfänger und –begünstigte eine unmittelbare Einkommens- bzw. Vermögensänderung auf, die so genannte direkte Inzidenz. Der Subventionsbetrag schlägt sich in voller Höhe als Einkommenssteigerung nieder. Ob und in welchem Umfang die Subvention nun auf die Konsumenten überwälzt wird, hängt von den Marktgegebenheiten und den mit der Subvention verbunden Auflagen ab. Häufig geben die Anbieter als Empfänger ihre Vorteile teilweise durch eine Preissenkung und Mengenauswei- tung an die Konsumenten weiter. Dies wird dann als Vorteilsübertragung oder indirekte Inzi- denz bezeichnet, da nicht allein der Subventionsempfänger, sondern auch die Konsumenten durch die Subvention begünstigt werden.¹¹

Wenn die Subvention nun an eine Bemessungsgrundlage¹² anknüpft, die verändert werden kann, haben die Subventionsberechtigten den Anreiz diese Bemessungsgrundlage auszuwei- ten, um so ihren Subventionsvorteil zu maximieren. Andel (1970) unterscheidet hier zwischen der sachlichen, zeitlichen und räumlichen Substitution. Bei Ersterer substituiert der Subventi- onsberechtigte nicht-subventionierte durch subventionierte Produktionsfaktoren.¹³ Da bei den Kostenträgersubventionen die Endprodukte und nicht die Produktionsfaktoren die Bemes- sungsgrundlage bilden sind in der Regel keine sachlichen Substitutionseffekte zu erwarten. Allerdings erscheint es möglich, dass aufgrund der Subventionierung zusätzliche Produzenten in den Markt eintreten und somit Überkapazitäten entstehen.¹⁴

Unter einer zeitlichen Substitution ist das Verlegen eines subventionsrelevanten Tatbestandes in die Förderperiode zu verstehen. Dies kann sich durch eine Verzögerung oder Vorverlegung der subventionsrelevanten Aktivität äußern. Die räumliche Substitution bezieht sich auf regi- onal motivierte Subventionsvergaben. Unternehmen können durch räumliche Verlagerung der Aktivitäten versuchen Subventionen zu erlangen.¹⁵

Eine weitere Art der Subventionierung ist die Kostengütersubvention. Im Gegensatz zur Kos- tenträgersubvention funktioniert diese folgendermaßen:

[...]

¹ Vgl. Deutscher Bundestag (2007), 21. Subventionsbericht.

² Vgl. Boss, A / Rosenschon, A. (2006), S. 20.

³ Vgl. Statistisches Bundesamt (2007).

⁴ Diese Subventionsarten unterscheidet von Bargen (1987) neben Verlust-Ausgleichssubventionen, Investitions- gebundenen Subventionen und Stilllegungssubventionen. Berthold (1967) spricht hingegen von Betriebsmittel- und Produktionssubventionen.

⁵ Vgl. Hartig, R., (1990), S. 33.

⁶ Vgl. Schumann, J. / Meyer U. /Ströbele, W. (2007).

⁷ Vgl. Fritsch, M. / Wein, T. / Ewers, H.-J. (2003), S. 32.

⁸ Vgl. Schwarz, A. (2001), S. 73.

⁹ Vgl. von Bargen, R.-D., (1987), S. 127.

¹⁰ Eine weitere mögliche Ausgestaltung ist statt einer Stücksubvention eine Wertsubvention. Der Subventions- betrag ist dabei abhängig von MengeundPreis (Andel, 1977, S. 495 f.).

¹¹ Vgl. Nieder-Eichholz, M. (1995), S. 99.

¹² Die Bemessungsgrundlage wird definiert als die Größe an der sich der jeweils zu zahlende Transferbetrag orientiert (Hansmeyer, K.-H., 1977, S. 972).

¹³ Unter der Annahme einer substitutionalen Produktionsfunktion.

¹⁴ Ein Beispiel dafür ist die Milchsubventionierung und die daraus resultierende Überschussproduktion (von Bargen, R.-D., 1980, S. 145).

¹⁵ Vgl. Rester, M. (2000), S. 126.