Besteuerung versus Verbote illegaler Drogen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Maßnahmen-Legitimationsschema als Analyseinstrument

3. Die wirtschaftspolitische Zielsetzung

4. Effektivität der Instrumente Verbot und Besteuerung
4.1 Verbot
4.2 Besteuerung

5. Effizienz der Instrumente Verbot und Besteuerung
5.1 Verbot
5.2 Besteuerung

6. Beurteilung der Verhältnismäßigkeit und Fazit

7. Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Wirkung eines Drogenverbots

Abbildung 2: Wirkung einer Besteuerung von Drogen

Abbildung 3: Entwicklung der Ausgaben für Drogen

1. Einleitung

Der staatliche Kampf gegen illegale Drogen wie Marihuana, Kokain oder Heroin scheint aus- sichtslos. Durch ein Verbot von Anbau, Herstellung und Handel sowie Besitz und Erwerb illegaler Substanzen (in der Bundesrepublik Deutschland z.B. geregelt in §29 Betäubungsmittelgesetz) soll der Drogenhandel eingeschränkt, Verbrechen bekämpft und gesundheitliche Schäden durch den Konsum dieser Substanzen vermieden werden.

Die Vereinigten Staaten von Amerika geben jährlich ungefähr 26 Milliarden Dollar dafür aus, Drogenhändler und -konsumenten zu ergreifen und zu bestrafen. In den USA liegt im Jahr 1995 die Rate bei 149 aufgrund von Drogendelikten Inhaftierten auf 100.000 Einwohner und liegt damit deutlich über der Rate für die Gesamtheit der Inhaftierten in westeuropäischen Staaten.¹

Ein weiteres Indiz für die Wirkungslosigkeit der staatlichen Drogenbekämpfung ist das Bei- spiel des Marihuanakonsums in Australien. Von 15 Millionen Australiern geben 5,7 Millio- nen der über 14-jährigen im Jahr 1999 an, trotz des Verbots dieser Droge, schon einmal in Kontakt mit Marihuana gekommen zu sein. Insbesondere für diese Droge wird eine Legalisierung und ggf. eine Einführung eines im Vergleich zu legalen Gütern erhöhten Steu- ersatzes diskutiert.²

Im Folgenden sollen Verbot und Legalisierung mit einhergehender Besteuerung gegenüberge- stellt werden. Dabei wird in Kapitel zwei das Maßnahmen-Legitimationsschema als Analyse- instrument für wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen eingeführt und kurz erläutert.

Mittels dieses Schemas wird dann in Kapitel drei versucht das erklärte Ziel der zu ergreifen- den Maßnahmen zu definieren und abzugrenzen.

Weiter dem Schema folgend werden im vierten Teil der Arbeit die Instrumente Verbot und Besteuerung und deren Wirkungsweise an Hand einfacher mikroökonomischer Überlegungen vorgestellt und hinsichtlich ihrer Effektivität bewertet.

Nachdem festgestellt wurde, ob die Instrumente geeignet sind das definierte Ziel zu erreichen, wird die Effizienz der beiden Maßnahmen untersucht. Hierfür werden im fünften Teil die ent- stehenden Kosten bei Durchführung der Maßnahmen gegenübergestellt und abgewogen, wel- che Maßnahme die kostengünstigste darstellt. Im sechsten Teil soll schließlich die Verhält- nismäßigkeit des kostengünstigsten Instruments als kurze Kosten-Nutzen-Gegenüberstellung herausgestellt und ein bewertendendes Fazit gezogen werden.

2. Das Maßnahmen-Legitimationsschema als Analyseinstrument

Eine Regel, um wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen wie z.B. die Erhebung von Steuern oder Verboten nicht nur auf ihre Legalität, sondern auch auf die Legitimität, also die Frage, ob die angestrebte Maßnahme sachgemäß ist, zu überprüfen ist das Legitimationspos- tulat. Dieses orientiert sich am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz des deutschen Öffentlichen Rechts. Dementsprechend sollen staatliche Maßnahmen geeignet, erforderlich und verhält- nismäßig sein. Zur Anwendung auf wirtschafts- und finanzpolitische Maßnahmen wurde ein Schema entwickelt. Vorweg ist das angestrebte Ziel zu operationalisieren, um somit auch em- pirisch feststellen zu können, ob es effektiv erfüllt worden ist.

Im ersten Schritt wird die vertragstheoretische Legitimation des Maßnahmenziels anhand des Schemas geprüft. Hierbei sind zwei Prüfschritte zu vollziehen. Zunächst geht es um die hypo- thetische Rechtfertigung bzw. um die Frage, ob sich „aufgeklärte Bürger, bei schiedsrichterli- cher Unabhängigkeit und unter dem Schleier des Nichtwissens über persönliche Betroffen- heit“ (Grossekettler, 2003, S. 629) auf ein solches Maßnahmenziel verständigen würden. Des Weiteren ist zu prüfen, ob das angestrebte Ziel vom Gros aufgeklärter, unparteiischer Bürger geteilt wird (konkludentes Verhalten).

Falls die Prüfung mit einem positiven Ergebnis abgeschlossen wurde und das Ziel vertrags- theoretisch legitim erscheint, folgt im nächsten Schritt die Prüfung der ökonomischen Legiti- mation der Maßnahmengestaltung. Begonnen wird hierbei mit der Beurteilung der Instrumen- te im Hinblick auf ihre Effektivität bzw. die Eignung des Instruments ein angestrebtes Zielni- veau zu erreichen.

Wenn die Effektivität des Mittels nachgewiesen ist, folgt daraufhin eine Prüfung der Erforder- lichkeit. Hierbei geht es darum das kostengünstigste Mittel auszuwählen. Beachtet werden sollten bei diesem Schritt die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips, potenzielle Störungen von Markt-/Kreislaufprozessen und Störungen anderer Teile der Staats- und Gesellschaftsordnung durch die Maßnahme, eventueller Missbrauch von Kompetenzen im Zuge der Maßnahme und insbesondere das Ausmaß des Verstoßes gegen marktwirtschaftliche Prinzipien. Letzteres sollte auf ein Minimum reduziert werden. Es sollten alle Instrumente bis auf das kostengüns- tigste ausgesondert werden.

Der letzte Schritt betrifft die Prüfung der Verhältnismäßigkeit. Dabei wird der Nutzen der Zielrealisation den anfallenden Kosten aller Art gegenübergestellt. Damit die Maßnahme als wirtschaftlich gilt, muss der Saldo aus Nutzen und Kosten positiv sein.³

3. Die wirtschaftspolitische Zielsetzung

Das ursächliche Problem des Konsums von Drogen besteht in irrationalem Verhalten der Konsumenten. Im Regelfall trifft das Wirtschaftssubjekt seine Konsumentscheidung auf Basis eines rationalen Kalküls. Bei Drogen handelt es sich allerdings um demeritorische Güter. Der Nutzen dieser Güter wird überbewertet und die schädlichen Folgen, welche in der Zukunft auftreten werden aufgrund dessen vernachlässigt. Das Ausmaß, in dem der heutige Konsum von Drogen den zukünftigen Konsum dieser Drogen beeinflusst (Abhängigkeit) wird unter- schätzt und es werden die langfristigen Kosten der Abhängigkeit nicht mit ins Kalkül einbe- zogen.⁴

Die ökonomischen Kosten des Drogenkonsums werden in den USA anhand der sogenannten Cost-of-Illness(COI)–Studien erfasst. Dabei setzen sich die Kosten aus folgenden Komponen- ten zusammen: Zunächst werden die Kosten des Gesundheitswesens erfasst, welche sich aus den Ausgaben für die Behandlung des Drogenmissbrauchs und den draus resultierenden Aus- gaben zur Kur der gesundheitlichen Folgeerscheinungen zusammensetzen. In der zweiten Komponente werden alle Kosten durch eine verminderte Produktivität aufgrund des Drogen- missbrauchs summiert. Dabei entstehen der Volkwirtschaft Kosten durch einen vorzeitigen Tod des Konsumenten und durch die verminderten Erträge der Konsumenten, die aufgrund des Drogenkonsums weniger arbeiten, geringere Gehälter erhalten oder stationär medizinisch behandelt werden.⁵

Aufgrund des irrationalen Verhaltens der Wirtschaftssubjekte und der negativen externen Ef- fekte, die daraus in Form von volkswirtschaftlichen Kosten resultieren, soll es nun erklärtes Ziel der Politik sein, den Konsum der Drogen zu minimieren.

Angesichts der Kosten, welche die Allgemeinheit aufgrund des Drogenkonsums zu tragen hat, erscheint es plausibel, dass ein aufgeklärter, unabhängiger und objektiv urteilender Bürger dieses Maßnahmenziel mitragen wird. Offensichtlich handelt es sich um ein Gemeinwohlziel, bei dem das Marktversagen aufgrund der externen Effekte internalisiert werden soll und somit alle Bürger von der Zielrealisation profitieren.

Auch der zweite Prüfungsschritt innerhalb dieses Punktes legt nahe, dass das Maßnahmenziel vertragstheoretisch legitim ist. Der grundsätzlich vorherrschende liberale Standpunkt der Konsumentensouveränität wird von einem Gros der Bürger im Falle von illegalen Drogen abgelehnt, da die teils schwerwiegenden gesundheitlichen und sozialen Folgen des Konsums gefürchtet werden. Um das Maßnahmenziel nun zu operationalisieren, könnte eine absolute bzw. relative Reduktion der konsumierten Menge vorgegeben werden.

4. Effektivität der Instrumente Verbot und Besteuerung

Im Folgenden sollen nun zwei Instrumente zur Erreichung des Ziels beschrieben und hinsicht- lich ihrer Effektivität bewertet werden. Konkret handelt es sich dabei um ein Verbot von Handel und Konsum der Drogen. Als Alternative wird die Legalisierung und Besteuerung dieser Güter erläutert. Die Funktionsweise der beiden Maßnahmen soll anhand eines verein- fachten mikroökonomischen Modells veranschaulicht werden.

4.1 Verbot

Angenommen sei im folgenden Modell eines Drogenmarktes bei vollständiger Konkurrenz eine Drogennachfrage, die abhängig von dem effektiven Preis der Droge ist [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Dieser Preis beinhaltet den eigentlichen Transaktionspreis zuzüglich der Kosten, welche den Nutzern auf- grund der Gefahr durch die Strafverfolgung entstehen. Des Weiteren liegt eine fallende Nach-fragefunktion[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] vor. Die Anbieter produzieren mit konstanten Stückkosten[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] repräsentiert hierbei eine Variable für die Ausgaben des Staates um Drogenanbieter und -schmuggler zu verfolgen. Somit sind die Kosten abhängig von der Höhe dieser Ausgaben. Durch die Aktivitäten des Staates entstehen den Anbietern zum einen Kosten durch Gefäng- nis- und Geldstrafen, darüber hinaus verursachen sämtliche Anstrengungen zur Vermeidung der Aufdeckung des illegalen Handels Kosten und schließlich steigen die Kosten für den An- bieter dadurch, dass bei Vertragsverhandlungen und Streitigkeiten zwischen Produzenten, Händlern und Konsumenten weder die Gesetzgebung noch Gerichte hinzugezogen werden können.⁷ Der Transaktionspreis wird also in diesem wettbewerblichen Markt den Stückkosten entsprechen. Falls der Staat keine Anstrengungen unternimmt Drogenschmuggler und - anbieter zu bestrafen und somit kein effektives Verbot vorherrscht [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten], kommt es zu ei- nem freien Marktgleichgewicht, in Abbildung 1 als Punkt A dargestellt. Der effektive Preis liegt bei[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] und es ergibt sich eine Menge in Höhe von[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] .

Bei einem Verbot und Strafverfolgung des Drogenhandels wäre[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Dies führt zu einem höheren Preis und somit einer Reduktion der verkauften Menge. Es entsteht ein neues Gleich- gewicht in Punkt B. [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] gibt in diesem Fall den prozentualen Kostenanstieg an. Damit sinkt die konsumierte Menge um

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]steht in diesem Fall für die Preiselastizität der Nachfrage.

Abbildung 1: Wirkung eines Drogenverbots

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Im bislang geschilderten Fall wurde lediglich der Handel von Drogen verboten, nicht aber deren Besitz und Konsum. Falls dieser ebenso verboten wird, resultieren daraus Kosten (T) für die Nutzer aufgrund der schlechteren Verfügbarkeit von Drogen, dem höheren Risiko der Transaktionen und der eventuellen Strafverfolgung durch den Staat. Hierdurch wird nicht der eigentliche Straßenpreis der Drogen erhöht, sondern der effektive Preis für den Nutzer. Dieser erhöht sich aufC[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]und führt zu der Menge[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]symbolisiert hierbei wiederum den prozentualen Kostenanstieg der Anbieter und[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]spiegelt die von den Nutzern der Drogen zu zahlende implizite Steuer als Anteil des Preises wider. Die Reduktion des Drogenkonsums kann in diesem Fall folgendermaßen ermittelt werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]

¹ Vgl. Grossman/Chaloupka/Shim (2002), S. 134 f.

² Vgl. Wodak/Cooney (2004), S. 139.

³ Vgl. Grossekettler (2003), S. 629.

⁴ Vgl. Miron/Zwiebel (1995), S. 181 f.

⁵ Vgl. Miron (2003), S. 5. Es werden hier weitere Kostenkomponenten aufgeführt, deren Ursache allerdings im Verbot illegaler Drogen liegt. Hierauf wird später noch eingegangen.

⁶ Es wird angenommen, dass sich die Nachfragekurve im Zuge des Verbots nicht verschiebt. Dabei werden zwei gegenläufige Effekte berücksichtigt. Zum einen wird ein Verbot des Besitzes und Konsums illegaler Drogen einige Personen aus Respekt vor dem Gesetzt davon abhalten diese zu konsumieren. Andererseits führt der Ef- fekt der „Verbotenen Frucht“ dazu, dass dieser Reduktion entgegengewirkt wird (vgl. Miron (2005), S. 12).

⁷ Vgl. Miron/Zwiebel (1995), S. 176