Der Weg in die Zeitenwende der Verteidigungspolitik Deutschlands erklärt mithilfe eines erweiterten Multiple-Streams-Ansatzes

Inhaltsverzeichnis

Abstract

Einleitung

Multiple-Streams-Ansatz, Erweiterung und Hypothesen
Erweiterung des Ansatzes
Hypothesen

Analyse der drei Ströme des vorliegenden Falls
Der Problem-Strom
Der Politics-Strom
Der Policy-Strom

Kopplung der Ströme, Problem-Fenster und Agenda-Wandel

Hypothesenprüfung

Ausblick und Fazit

Anhang

Literatur-, Quellen- und Abbildungsverzeichnis

„Ihr werdet aber von Kriegen und Kriegsgerüchten hören; habt acht, erschreckt nicht; denn dies alles muss geschehen; aber es ist noch nicht das Ende.“ – Jesus Christus in Matthäus 24,6

Abstract

In einer Bundestags-Sondersitzung am 27. Februar 2022 hatte Deutschlands Bundeskanzler Scholz (SPD) die Errichtung eines Sondervermögens und dessen Verankerung im Grundgesetz angekündigt. Vor dem Hintergrund der jüngsten Kriegseskalation zwischen Russland und der Ukraine soll aus Mitteln dieses Sondervermögens die Bündnis- und Verteidigungsfähigkeit der Bundeswehr gestärkt werden. Die Gesetze, welche das Bundesfinanzministerium ermächtigen Kredite von bis zu 100 Milliarden Euro aufzunehmen, wurden am 3. Juni 2022 verabschiedet.¹

Mithilfe eines erweiterten Multiple-Streams-Ansatzes wurde im Rahmen dieser Arbeit der Weg in die sogenannte „Zeitenwende“ in der Verteidigungspolitik Deutschlands analysiert. Von Interesse waren vor allem die für den Zeitpunkt des Agenda-Wandels entscheidenden Faktoren und Akteure. Unterstützend hierzu erfolgte die Überprüfung von zuvor aufgestellten Hypothesen, denen überdies eine ansatztestende Wirkung zukam. 9 der 13 Hypothesen konnten vollständig bestätigt werden.

Einleitung

Es war Sonntag, der 27. Februar 2022, als der Bundestag vor dem Hintergrund der jüngsten Eskalation des Krieges zwischen Russland und der Ukraine zu einer Sondersitzung zusammenkam und Olaf Scholz darin erklärte: „Meine Damen und Herren, angesichts der Zeitenwende, die Putins Aggression bedeutet, lautet unser Maßstab: Was für die Sicherung des Friedens in Europa gebraucht wird, das wird getan. Deutschland wird dazu seinen solidarischen Beitrag leisten. Das heute klar und unmissverständlich festzuhalten, reicht aber nicht aus; denn dafür braucht die Bundeswehr neue, starke Fähigkeiten.“²

Nach diesen Worten des Bundeskanzlers bekundeten zahlreiche Abgeordnete aus allen Fraktionen des Bundestags, mit Ausnahme der Linksfraktion, Beifall.³ Scheinbar wie aus dem Nichts kam die Verteidigungspolitik, zusammen mit anderen kriegsbetroffenen Politikfeldern, nach ganz oben auf die tagespolitische Agenda Deutschlands und löste dabei die seit bereits fast zwei Jahren dominierende Corona-Politik ab. Doch nicht nur schien das vorherrschende Thema nun ein anderes zu sein; auch die Agenda im Sinne der verteidigungspolitischen Zielsetzung Deutschlands erschien spätestens seit diesem Moment als im Wandel begriffen. Während Scholz in seiner Rede vor allem auf den kriegsbedingt gewachsenen Handlungsdruck verwies, legte er wiederholt Wert darauf, die jahrzehntelange stiefmütterliche Behandlung der Frage nach Verteidigungsfähigkeit ad acta zu legen.

Doch warum scheint sich die verteidigungspolitische Agenda Deutschlands ausgerechnet in diesem Jahr zu wandeln, wenngleich Anlass dazu aus Sicht vieler Beobachter schon jahrzehntelang gegeben ist? Was lässt sich aus der Vorgeschichte lernen? Welche Akteure und Faktoren spielen dafür damals wie heute eine Rolle? Und welcher Politik-Wandel zeichnet sich daraus resultierend ab? Diesen und weiteren Fragen wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit mithilfe eines erweiterten Multiple-Streams-Ansatzes nachgegangen.

Im nächsten Kapitel wird der verwendete Ansatz kompakt erläutert und es werden zur adäquaten Analyse des Falls notwendige Erweiterungen vorgenommen sowie ansatztestende Hypothesen aufgestellt. In einem weiteren Kapitel folgt schließlich die Überprüfung dieser Hypothesen anhand der gewonnenen Ergebnisse.

Aufgrund der in Teilen gegebenen Aktualität der Thematik sei explizit darauf verwiesen, dass in diese Arbeit primär der im Mai 2022 an der Ruperto Carola verfügbare Forschungs- und Kenntnisstand Eingang gefunden hat.

Multiple-Streams-Ansatz, Erweiterung und Hypothesen

Der Multiple-Streams-Ansatz (abgekürzt MSA) wurde in den 1980er Jahren von John W. Kingdon als Alternative zum in der Policy-Forschung etablierten Policy-Zyklus-Modell entwickelt.⁴ Kingdon selbst nannte den Ansatz “a revised version of the Cohen-March-Olsen garbage can model of organizational choice”⁵. Erst 1996 erhielt der Ansatz durch Nikolaos Zahariadis seine im heutigen Sprachgebrauch übliche Bezeichnung. Den MSA leitet die Annahme, dass politische Entscheidungen von Kontingenz und Ambiguität geprägt sind. Damit unterscheidet er sich grundlegend von vielen Theorien der Policy-Forschung, die davon ausgehen, dass es sich bei politischen Entscheidungen um Resultate rationaler Problemlösungsansätze handelt. Wenn im Zusammenhang des Multiple-Streams-Ansatzes von Kontingenz die Rede ist, ist damit gemeint, dass eine konkrete politische Entscheidung nicht notwendig oder unmöglich ist. Und unter Ambiguität wird im MSA verstanden, dass ein und dieselbe politische Entscheidung grundsätzlich vielseitig wahrgenommen und interpretiert werden kann.⁶ Als thematisch naheliegendes Beispiel sowohl für Kontingenz als auch für Ambiguität lässt sich die Ende Februar 2022 vonstattengegangene Diskussion zwischen Vertretern der Vereinigten Staaten von Amerika und der Ukraine über eine kriegsbedingte Evakuierung nennen; einschließlich dem berühmt gewordenen Ausspruch “[t]he fight is here; I need ammunition, not a ride[!]”⁷

Folglich ist im MSA eine Vielzahl von Problemlösungen denkbar – und dass es die eine rationale Problemlösung gibt, wird abgelehnt. Der Fokus liegt im MSA also nicht darauf eine Erklärung für eine bestimmte Ausgestaltung einer Policy zu finden, sondern das zentrale Erkenntnisinteresse gilt der Erklärung des Zeitpunkts eines Wandels.⁸ Nicht zuletzt aufgrund dieser Eigenschaft des Multiple-Streams-Ansatzes erscheint dieser als besonders gut geeignet zur Analyse der verteidigungspolitischen Zeitenwende Deutschlands.

Grundsätzlich muss der MSA weniger als Theorie und mehr als analytischer Rahmen betrachtet werden, da er weder mit explizit ausformulierten Hypothesen noch mit Falsifizierbarkeit aufwarten kann, was seiner Struktur geschuldet ist. Werden jedoch, wie bereits in der Vergangenheit unter anderem von Nikolaos Zahariadis und Nicole Herweg durchgeführt, im Zuge von Erweiterungen des Ansatzes falsifizierbare Hypothesen aufgestellt, so kann sich das konkreter werdende Bild einer Theorie ergeben.⁹

Unter anderem auf dem bereits in Kingdons Bezeichnung des Ansatzes (“a revised version of the Cohen-March-Olsen garbage can model of organizational choice”¹⁰ ) enthaltenen Garbage-Can-Modell ergeben sich die drei folgenden Grundannahmen des Multiple-Streams-Ansatzes. Erstens: Politische Systeme können als organisierte Anarchie konzeptualisiert werden. Zweitens: Entscheidungssituationen können in unterschiedlichen Strömen gedacht beziehungsweise nachvollzogen werden. Drittens: Agenda-Wandel ist davon abhängig ob und wie besagte Ströme verbunden werden.¹¹ Die drei Grundannahmen werden in den nächsten drei Abschnitten eingehender erläutert, da sie an verschiedenen Stellen der Fallanalyse eine Rolle spielen werden.

Das Konzept der organisierten Anarchie charakterisiert drei Merkmale politischer Systeme: Problembehaftete Präferenzen, unklare Technologien und ein wechselnder Teilnehmerkreis. Problembehaftete Präferenzen treten auf, wenn bei den Akteuren Unklarheit darüber besteht, was das Problem ist, mit dem sie konfrontiert sind und wie dieses gelöst werden kann. Ausschlaggebend hierfür sind ambige Entscheidungssituationen. Das besondere an einer solchen Situation ist, dass sich auch durch ein Mehr an Informationen die gegebene Vieldeutigkeit nicht auflösen lässt. Mit dem Vorhandensein unklarer Technologien ist zum einen Unklarheit hinsichtlich der eingesetzten Technik gemeint, andererseits jedoch auch eine Unklarheit über das organisatorische Beziehungsgeflecht eines einzelnen Mitgliedes einer Organisation. Stattdessen ist sich das Mitglied nur seiner eigenen Verantwortlichkeit innerhalb des gesamten Arbeitsprozesses bewusst. Zuletzt sei noch auf den wechselnden Teilnehmerkreis eingegangen. Dieser zeichnet sich zum einen durch wechselnde Teilnehmer im Entscheidungsgremium aus. Und zum anderen auch dadurch, dass die Teilnehmer in Abhängigkeit zum Entscheidungsgegenstand unterschiedlich viel Zeit und Aufwand in die Entscheidungsfindung investieren.¹²

Geprägt sind Entscheidungssituationen innerhalb des beschriebenen Konzepts der organisierten Anarchie durch drei voneinander unabhängige Ströme; und zwar durch den Problem-Strom, den Politics-Strom und den Policy-Strom. Diese Ströme sind zudem namensgebend für den Multiple-Streams-Ansatz. Der Problem-Strom besteht aus als problematisch empfundenen Sachverhalten, die politisch verändert werden können und sollen. Er enthält zwei zentrale Aspekte: Zum einen muss mithilfe eines Hinweises Aufmerksamkeit auf einen Sachverhalt gelenkt werden. Und zum anderen muss ein zu erreichender Idealzustand definiert werden. Demnach wird ein Sachverhalt erst durch das Erkennen einer Abweichung zwischen Soll- und Ist-Zustand als Problem interpretiert, während der Hinweis darauf beispielsweise aus regelmäßig erhobenen Indikatoren, fokussierenden Ereignissen wie Katastrophen oder aus Feedback kommt. Zum Erkennen einer Abweichung vom Soll-Zustand kann ein Vergleich der eigenen mit einer fremden Leistung angestellt oder die Beurteilung der eigenen Leistung auf ein anderes Kriterium gestützt werden. Hierfür empfiehlt sich beispielsweise ein Leistungsvergleich mit anderen Staaten. Der zweite Strom, der Politics-Strom, hat den prozessualen Aspekt des Politischen im Blick; genauer gesagt die öffentliche Meinung, Kampagnen von Interessengruppen und Kräfte aus dem politisch-administrativen System, also aus dem Parlament, der Regierung und der Verwaltung. Was davon dazu beiträgt, dass ein bestimmtes Thema einen konjunkturellen Aufschwung erfährt, also etwa auch personelle Veränderungen im politisch-administrativen System, das ist in diesem Strom von besonderem Interesse. Ein weiteres Kennzeichen dieses Stroms sind durch Lobbyismus und Gruppenmobilisierung hervorgerufene Dynamiken.¹³ Außerdem wichtig zu erwähnen ist, dass das was Kingdon als “national mood” beschreibt nicht etwa auf die bloße Mehrheitsmeinung oder auf Ergebnisse von Umfragen zur öffentlichen Meinung abzielt, sondern auf das was gewählte Entscheidungsträger als öffentliche Meinung wahrnehmen.¹⁴ Der dritte der drei Ströme wird Policy-Strom genannt und setzt sich mit dem inhaltlichen Aspekten des Politischen auseinander. Dabei werden in Gruppen, die aus Politikfeldspezialisten bestehen, Policy-Ideen ausgearbeitet. Im Rahmen dieser gemeinsamen Ausarbeitung kommt es zum sogenannten Softening Up; bereits vorhandene Ideen werden unter Bezugnahme der Frage nach Machbarkeit abgeändert, neu kombiniert oder es werden neue Ideen entwickelt. Dies geschieht, indem sich die Mitglieder einer Policy Community mittels besserer Argumente für ihre Vorschläge gegenseitig zu überzeugen versuchen. An diesem Prozess beteiligt sind auch sogenannte Policy-Unternehmer. Diese bemühen sich um Akzeptanz ihrer Ideen und werben für Zustimmung zu diesen innerhalb der Policy Community, aber auch bei der Öffentlichkeit und dem Fachpublikum.¹⁵ Kingdon definierte Policy-Unternehmer als Advokaten, die bereit sind ihre Ressourcen (Zeit, Energie, Reputation oder Geld) zu investieren, um eine Position zu bewerben, von der sie sich zukünftige Gewinne in Form von Material, Zwecktätigkeit oder Netzwerkeffekten erhoffen.¹⁶ Implizit geht daraus hervor, dass ein Policy-Unternehmer keineswegs ein Akteur von hoher Position sein muss, sondern dass vielmehr dessen Tätigkeit im Vordergrund steht; beispielsweise versucht er im Problem-Strom den Soll-Zustand neu zu definieren, um als Folge dessen den Ist-Zustand problematisieren zu können.¹⁷

Ob es zu einem Agenda-Wandel kommt, hängt gemäß des Multiple-Streams-Ansatzes davon ab, ob die drei beschriebenen Ströme reif sind, ob ein Policy-Fenster existiert sowie von den Aktivitäten eines Policy-Unternehmers. Der Problem-Strom hat seine Reife erreicht, sobald ein Sachverhalt als Problem wahrgenommen und daraus eine Problemdefinition gebildet wurde, die sich durchgesetzt hat. Lässt das politische Klima einen Agenda-Wandel potenziell zu, so ist der Politics-Strom reif. Liegt mindestens ein alternativer ausgearbeiteter und akzeptierter Policy-Entwurf vor, so ist der dritte der drei Ströme, der Policy-Strom, reif. Neben der Reife der Ströme bedarf es zur Einleitung eines Agenda-Wandels, wie bereits erwähnt, eines offenen Policy-Fensters. Dabei handelt es sich um eine Möglichkeit für den Policy-Unternehmer, seinen auf das Problem passenden Lösungsvorschlag, also einen Policy-Entwurf, zur Anwendung kommen zu lassen, beziehungsweise Aufmerksamkeit für sein Problem zu erhalten. Außerdem lässt sich zwischen Policy- und Problem-Fenstern unterscheiden, je nachdem, ob das Fenster vom Policy- oder vom Problem-Strom ausgehend geöffnet wird. Hat sich ein Fenster geöffnet, so gelangt der Sachverhalt auf die Regierungsagenda und es ist an einem Policy-Unternehmer, diesem von der Regierungsagenda auf die Entscheidungsagenda zu verhelfen. Der Policy-Unternehmer unternimmt dazu den Versuch die drei Ströme miteinander zu verkoppeln. Handelt es sich – wie im Fall der verteidigungspolitischen Zeitenwende Deutschlands – um ein Problem-Fenster, so bemüht sich der Policy-Unternehmer darum, die von ihm favorisierte Policy als Lösung für das Problem darzustellen und Unterstützer im Kreis der Entscheidungsträger für seinen Policy-Entwurf zu gewinnen. Dabei ist Eile geboten, denn Policy-Fenster können sich wieder schließen, zum Beispiel wenn das Problem, also eine der Bedingungen, die zur Öffnung des Fensters führten, nicht mehr gegeben ist.¹⁸ Knapper lässt sich das Vorangegangene mit einem Winston Churchill zugeschriebenen Zitat ausdrücken, welches folgendermaßen lautet: “Never let a good crisis go to waste.”¹⁹

Eine graphische Darstellung des Multiple-Streams-Ansatzes findet sich zur Veranschaulichung im Anhang dieser Arbeit.

Erweiterung des Ansatzes

Bevor die verteidigungspolitische Zeitenwende Deutschlands beleuchtet wird, ist es notwendig eine in der Literatur häufig diskutierte Erweiterung des Ansatzes vorzustellen. Diese soll bei der Betrachtung des vorliegenden Falls Anwendung finden. Dazu muss zunächst ein Schritt zurück zu Kingdons Design des Multiple-Streams-Ansatzes gemacht werden. Induktiv abgeleitet hatte Kingdon sein Untersuchungsdesign auf Analysen der bundesstaatlichen Gesundheits-, Verkehrs-, und Finanzpolitik der Vereinigten Staaten, die auf Interviews basierten. Da die Vereinigten Staaten ein präsidentielles Regierungssystem aufweisen, während jenes Deutschlands parlamentarisch ist, könnten bei einer Nichtberücksichtigung dieses Umstandes Komplikationen bei der Betrachtung des zu untersuchenden Falls auftreten. Daher ist es notwendig, den Ansatz vor der Fallanalyse zunächst so zu erweitern, dass mit ihm auch parlamentarische Regierungssysteme untersucht werden können.²⁰

Gefolgt wird hierfür in Teilen – aber nicht ausschließlich – einem Vorschlag von Zahariadis. Dieser besagt, dass die drei Variablen des Politics-Stroms – die öffentliche Meinung, Kampagnen von Interessengruppen und personelle Wechsel im politisch-administrativen System – durch eine Variable, nämlich jener der Parteipolitik ersetzt werden können. Zu begründen ist dies mit der prominenten Stellung von Parteien in parlamentarischen Systemen²¹, was laut Zahariadis zur Folge hat, dass die von Kingdon eingeführte “national mood” vielmehr vom Erfolg oder Misserfolg der Implementierung von Parteiprogrammen abhängt, als beispielsweise von Kampagnen von Interessengruppen. Dies wiederum lässt sich aus dem Umstand ableiten, dass parlamentarische Regierungssysteme in aller Regel geordneter erscheinen als präsidentielle Regierungssysteme, da in ihnen eine enge Verbindung zwischen der Regierung und der Parlamentsmehrheit festzustellen ist, der eine parlamentarische Opposition gegenübersteht. Außerdem lässt sich die in parlamentarischen Regierungssystemen vorherrschende Fraktions- und Koalitionsdisziplin als Argument für die Notwendigkeit der, von Zahariadis vorgeschlagenen, Erweiterung anführen.²²

In einem Artikel aus dem Jahr 2015 hinterfragen Herweg, Huß und Zohlnhöfer dieses Vorgehen mit dem Argument, dass Parteiideologien heutzutage eine geringere Rolle beim Entwerfen von Policies spielen als früher und demzufolge das Wissen um die öffentliche Meinung umso unverzichtbarer ist. Außerdem verweisen sie auf empirische Befunde, die darauf hindeuten, dass Interessengruppen auch in parlamentarischen Systemen einen gewichtigen Einfluss auf die Agendasetzung ausüben. In ihrem Artikel schlagen sie daher vor, dem Gedanken von Zahariadis zu folgen und Parteien ins Zentrum des Politics-Stroms zu stellen; jedoch rücken sie wohlbegründet davon ab, die anderen Variablen über Bord zu werfen. Vielmehr setzen sie diese in Beziehung mit dem Auftreten von Parteien und eröffnen damit eine modifizierte Herangehensweise der Erweiterung von Zahariadis an den Politics-Strom in parlamentarischen Regierungssystemen.²³ Da diese Herangehensweise als am geeignetsten zur Betrachtung des vorliegenden Falls erscheint, soll sie als Grundlage für die anzuwendende Erweiterung des Multiple-Streams-Ansatzes dienen.

Hypothesen

Aus den Beiträgen Kingdons leitete Nicole Herweg Hypothesen ab, die sich mithilfe des Multiple-Streams-Ansatzes aufstellen lassen. Angelehnt an jene dieser Hypothesen, die die Erklärung des Zeitpunkts eines Agenda-Wandels betreffen, werden die folgenden Hypothesen²⁴ aufgestellt.

Den Problem-Strom betreffend:

H1 Kommt es zu einer politikfeldspezifischen Krise oder Katastrophe, erhöht sich die Wahrscheinlichkeit für einen Agenda-Wandel.
H2 Sich verschlechternde politikfeldspezifische Indikatoren machen einen Agenda-Wandel umso wahrscheinlicher.
H3 Ein Agenda-Wandel ist umso wahrscheinlicher, wenn das Feedback auf Abweichungen des Ist-Zustands von einem erwünschten Soll-Zustand stark ausfällt.
H4 Verändert sich das Beurteilungskriterium eines Problems, kann dies den Agenda-Wandel beschleunigen, abbremsen oder verhindern, da sich dadurch auch die Abweichung zum erwünschten Soll-Zustand verändern kann.

Den Politics-Strom betreffend:

H5 Ein Agenda-Wandel ist wahrscheinlicher, wenn eine Regierung noch nicht lange im Amt ist.
H6 Geht die Regierung davon aus, dass ihrem Vorschlag mehrheitlich zugestimmt wird, ist ein Agenda-Wandel wahrscheinlicher.
H7 Die Wahrscheinlichkeit für einen Agenda-Wandel wird durch Kampagnen von Interessengruppen erhöht.
H8 Ein Agenda-Wandel kann durch Veränderung der öffentlichen Stimmung beschleunigt, abgebremst oder verhindert werden, da sich dadurch auch die Priorität des Soll-Zustands verändern kann.

Den Policy-Strom betreffend:

H9 Erfüllt eine ausgearbeitete Policy-Alternative die folgenden Kriterien, erhöht dies die Wahrscheinlichkeit für einen Agenda-Wandel: Sie ist technisch machbar, findet normative Akzeptanz in der Policy Community, ist finanzierbar, die Zustimmung der Öffentlichkeit zu ihr wird antizipiert und gewählte Entscheidungsträger sind für sie empfänglich.

Den Policy-Unternehmer betreffend:

H10 Ein Agenda-Wandel ist wahrscheinlicher, wenn ein Policy-Unternehmer einen hohen Anspruch darauf hat, angehört zu werden.
H11 Hat ein Policy-Unternehmer Verhandlungsgeschick und ist gut vernetzt, so erhöht dies die Wahrscheinlichkeit eines Agenda-Wandels.
H12 Tritt ein Policy-Unternehmer beharrlich auf, ist ein Agenda-Wandel wahrscheinlicher.

Das Problem-Fenster betreffend:

H13 Wenn jeweils mindestens eine Hypothese aus den drei Strömen sowie eine zum Policy-Unternehmer²⁵ zutreffen, ist ein Agenda-Wandel wahrscheinlich.

Nach der Betrachtung des Falls werden die 13 genannten Hypothesen mithilfe der gewonnenen Ergebnisse überprüft, um Rückschlüsse auf die Anwendbarkeit des Multiple-Streams-Ansatzes auf die verteidigungspolitische Zeitenwende Deutschlands zu ziehen. Von besonderem Interesse ist dies, da der MSA bisher selten auf das Politikfeld der Verteidigungspolitik angewandt wurde²⁶ und den Ergebnissen dieser Arbeit somit eine ansatztestende Wirkung zukommen kann.

Analyse der drei Ströme des vorliegenden Falls

In diesem Kapitel wird der Weg in die Zeitenwende der Verteidigungspolitik Deutschlands mithilfe der drei Ströme des Multiple-Streams-Ansatzes analysiert. Während der Begriff der Zeitenwende bereits in der Einleitung eingeführt wurde, sei an dieser Stelle kurz auf die Verteidigungspolitik als solche sowie den analysierten Zeitraum eingegangen. Außerdem werden wichtige, außerhalb des analysierten Zeitraums liegende, Entwicklungen kurz wiedergegeben.

Bei der Verteidigungspolitik handelt es sich um die militärische Dimension nach außen gerichteter Sicherheitspolitik eines Staates. Diese beinhaltet zur Prävention gedachte Maßnahmen der Abschreckung sowie den Einsatz von militärischer Gewalt im Verteidigungsfall. Um dies gewährleisten zu können, unterhalten Staaten Streitkräfte und Verteidigungsinfrastrukturen, entwickeln Notfallpläne und organisieren Übungen zivil-militärischer Zusammenarbeit. Dabei ist die Ausgestaltung dessen abhängig von der gefühlten Bedrohung, der finanziellen Situation des Staates sowie dem Willen, der militärischen Sicherheitsvorsorge nötige Ressourcen zukommen zu lassen; besonders an Letzterem – so viel sei vorweggenommen – mangelte es im Fall Deutschlands in der jüngeren Vergangenheit merklich. Außerdem für Deutschlands Verteidigungspolitik von Relevanz ist die Bereithaltung von Streitkräften für den Eintritt eines NATO-Bündnisfalls sowie die militärische Zusammenarbeit in der EU.²⁷ Das Weißbuch 2016, also der derzeit aktuelle Leitfaden für sicherheitspolitische Entscheidungen und Handlungen Deutschlands, entstanden unter der ehemaligen Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel und der ehemaligen Bundesministerin der Verteidigung Dr. Ursula von der Leyen, weist für Deutschland die folgenden sicherheitspolitischen Interessen²⁸ aus:

- „Schutz der Bürgerinnen und Bürger sowie der Souveränität und territorialen Integrität unseres Landes;“
- „Schutz der territorialen Integrität, der Souveränität sowie der Bürgerinnen und Bürger unserer Verbündeten;“
- „Aufrechterhaltung der regelbasierten internationalen Ordnung auf der Grundlage des Völkerrechts;“
- „Wohlstand unserer Bürgerinnen und Bürger durch Prosperität unserer Wirtschaft und freien sowie ungehinderten Welthandel;“
- „Förderung des verantwortungsvollen Umgangs mit begrenzten Ressourcen und knappen Gütern in der Welt;“
- „Vertiefung der europäischen Integration und“
- „Festigung der transatlantischen Partnerschaft.“

Rüstungspolitische Sachverhalte, also politische Entscheidungen und Maßnahmen zur Beschaffung von Gütern und Dienstleistungen für militärische Zwecke,²⁹ werden im Rahmen dieser Arbeit als Teilaspekte von Verteidigungspolitik verstanden und als solche subsumiert am Rande behandelt.

Für die Analyse von besonderem Interesse ist der Zeitraum der Jahre 2014 bis 2022 – um genau zu sein der Zeitraum bis 13. April 2022, als Olaf Scholz für die Bundesregierung die erste Fassung des Policy-Entwurfs über ein Sondervermögen für die Bundeswehr an die die Präsidentin des Bundestages, Bärbel Bas, übersandte.

Das Jahr 2014 als Startpunkt für die intensivere Betrachtung des Falls erscheint aus zweierlei Gründen sinnvoll: Erstens begann in diesem Jahr der damals zumeist noch als Krise oder Konflikt bezeichnete Krieg zwischen Russland und der Ukraine. Und zweitens wurde, als Reaktion darauf, in jenem Jahr das sogenannte Zwei-Prozent-Ziel der NATO eingeführt, in welchem sich die Staats- und Regierungschefs der NATO-Mitgliedsstaaten darauf einigten, im Zehnjahreszeitraum einen Verteidigungsanteil am Bruttoinlandsprodukt von 2 % anzustreben und dabei 20 % der Verteidigungsausgaben für neue Ausrüstung beziehungsweise Ausstattung zu investieren.³⁰

Bis Ende der 1980er Jahre unterhielt die Bundesrepublik Deutschland mit knapp einem Fünftel des Staatsbudgets fast eine halbe Millionen Bundeswehrsoldaten. Unter dem Eindruck nachlassender Bedrohung schrumpfte die Zahl der Soldaten auf rund 184.000 im Jahr 2020, während sich der Anteil am Gesamtbudget im Haushaltsgesetz desselben Jahres auf etwa 14 % belief. Einher gingen diese Entwicklungen mit einer funktionalen Neubestimmung der Verteidigungspolitik Deutschlands. Beispielsweise wurde die Landes-, bzw. Bündnisverteidigung in den Verteidigungspolitischen Richtlinien des Jahres 2003 für nicht länger strukturbestimmend erklärt und Kräfte und Fähigkeiten in diesem Bereich abgebaut. Erst vor dem Hintergrund des Krieges zwischen Russland und der Ukraine kam diesem Aufgabenbereich der Bundeswehr wieder ein höherer Stellenwert zu. Gleichzeitig erweist sich der Abbau zur Verteidigung bestimmter Kräfte und Fähigkeiten seitdem als herausforderndes Defizit,³¹ dem sich im Folgenden mithilfe des Multiple-Streams-Ansatzes analytisch gewidmet wird.

Der Problem-Strom

Die einschlägige Literatur zur Verteidigungspolitik Deutschlands offenbart mannigfaltige Hinweise auf als problematisch empfundene Sachverhalte. Diese Hinweise im Sinne des Multiple-Streams-Ansatzes liegen sowohl in Form von fokussierenden Ereignissen als auch in Form von Indikatoren und Feedback vor und werden im Folgenden exemplarisch operationalisiert. Im Anschluss daran wird sich deren Interpretation zugewandt.

2014 wurde in den NATO-Mitgliedsstaaten, durch die Bekanntgabe des Zwei-Prozent-Ziels in der Abschlusserklärung des NATO-Gipfeltreffens in Wales, ein Beurteilungskriterium für den Anteil der Militärausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) eingeführt.³² Folglich war es ein Einfluss von außen, der die Innenpolitik Deutschlands dazu bewog, erstmals seit langem über den für Verteidigung vorgesehenen Finanzrahmen ins Gespräch zu kommen. Deutschland erreichte, wie das folgende Stabdiagramm zeigt, einen Anteil der Militärausgaben am Bruttoinlandsprodukt von 2 % lange Zeit nicht. Selbst im Jahr 2020, also immerhin sechs Jahre nach Bekanntgabe des Ziels, wurde es von Deutschland nicht erfüllt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten³³

Und auch im Jahr 2021 verfehlte Deutschland die Zielvorgabe; und zwar um 0,7 Prozentpunkte.³⁴ Somit besteht aus Sicht mancher Akteure eine Diskrepanz zwischen Soll- und Ist-Zustand, die aufgelöst werden sollte, wobei die Problemwahrnehmung durch die „sehr gedrechselte[…] Formulierung“³⁵ des Ziels erschwert wird. In der auf Englisch verfassten Version der Erklärung ist von “will aim to”³⁶, also dem Willen das Ziel anzustreben die Rede, was im NATO-Jargon ein typisches Beispiel für eine Kompromissformel ist.³⁷ Somit ist diese Formulierung ein Beispiel für Ambiguität im Sinne des Multiple-Streams-Ansatzes – ein Mehr an Informationen kann die gegebene Vieldeutigkeit der Formulierung nicht auflösen.

Prominenter Kritiker des beschriebenen Sachverhalts ist der ehemalige Präsident der Vereinigten Staaten Donald Trump. Mit einem Verweis auf die aus seiner Sicht unfaire Lastenverteilung zu Ungunsten der Vereinigten Staaten setzte Trump im Vorfeld des NATO-Gipfels 2018 den Startschuss für eine über Jahre anhaltende verteidigungspolitische Verstimmung des NATO-Partners Deutschland, welche von der Süddeutschen Zeitung als „katastrophal“ beschrieben wurde.³⁸ Somit lässt sich bei der Betrachtung des Sachverhalts der Nichterfüllung des Zwei-Prozent-Ziels durch Deutschland sowohl ein Indikator für eine problematisierbare Abweichung zwischen Soll- und Ist-Zustand als auch ein nachgelagertes fokussierendes Ereignis ausmachen, während das Ziel selbst ein neues Beurteilungskriterium im Sinne des Multiple-Streams-Ansatzes darstellt. Voraussetzung für diese Konklusion ist, dass der aufgebauten Argumentation gefolgt wird, was für die Zeit vor dem 24. Februar 2022 nicht über alle relevanten Akteure gesagt werden kann.

So positionierte sich beispielsweise die SPD, während sie auf der Bundesebene mit den Unionsparteien koalierte, zum Unmut der damaligen Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU), gegen die die Erfüllung des Zwei-Prozent-Ziels der NATO. Dabei verwiesen SPD-Politiker, wie etwa der ehemalige Bundesaußenminister Sigmar Gabriel, zumeist darauf, dass das Geld aus ihrer Sicht in anderen Politikfeldern besser aufgehoben sei als in der Verteidigungspolitik; zum Beispiel in der Entwicklungszusammenarbeit.³⁹

Ein weiterer Hinweis auf einen vom Soll-Zustand abweichenden Ist-Zustand im Sinne des Multiple-Streams-Ansatzes findet sich beim Blick auf die Einsatzbereitschaft diverser Waffensysteme und Ausrüstungsgegenstände der Bundeswehr. Das folgende Balkendiagramm veranschaulicht exemplarisch, dass die Einsatzbereitschaft fünf ausgewählter Ausrüstungen/Waffensysteme der Bundeswehr im Jahr 2020 nur rudimentär gewährleistet war.

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¹ (Vgl. Deutscher Bundestag, 2022b)

² (Deutscher Bundestag, 2022a, S. 1352)

³ (Vgl. Ebda.)

⁴ (Vgl. Goede, 2014, S. 61, 62)

⁵ (Kingdon, 1984, S. 20)

⁶ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 325)

⁷ (Associated Press, 2022)

⁸ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 325)

⁹ (Vgl. Spohr, 2015, S. 41)

¹⁰ (Kingdon, 1984, S. 20)

¹¹ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 326)

¹² (Vgl. Ebda., S. 326, 327)

¹³ (Vgl. Ebda., S. 328-330)

¹⁴ (Vgl. Kingdon, 1984, S. 153, 156, 170)

¹⁵ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 331)

¹⁶ (Vgl. Kingdon, 1984, S. 188)

¹⁷ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 328, 330)

¹⁸ (Vgl. Ebda., S. 331-333)

¹⁹ (Cooper, 2020)

²⁰ (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 340, 343)

²¹ (Vgl. Herweg, Huß, & Zohlnhöfer, Straightening the three streams: Theorising extensions of the multiple streams framework, 2015, S. 438)

²² (Vgl. Herweg, Multiple Streams Ansatz, 2015, S. 343)

²³ (Vgl. Herweg, Huß, & Zohlnhöfer, Straightening the three streams: Theorising extensions of the multiple streams framework, 2015, S. 438, 439)

²⁴ (Vgl. Herweg, Der Multiple-Streams-Ansatz – ein Ansatz, dessen Zeit gekommen ist?, 2013, S. 332-334)

²⁵ Anmerkung: Nicht alle Hypothesen aus der genannten Literatur wurden in die vorliegende Arbeit übernommen, dennoch erscheint der Versuch einer Überprüfung dieser Hypothese als sinnvoll.

²⁶ (Vgl. Jones, et al., 2016, S. 21)

²⁷ (Vgl. Gareis, 2021, S. 23)

²⁸ (Die Bundesregierung, 2016, S. 24, 25)

²⁹ (Vgl. Rudolf, 2010, S. 934)

³⁰ (Vgl. von Krause, 2019, S. 4)

³¹ (Vgl. Gareis, 2021, S. 24, 25)

³² (Vgl. von Krause, 2019, S. 4)

³³ (SIPRI, 2021)

³⁴ (Vgl. SIPRI, 2022)

³⁵ (Vgl. Kamp, 2019, S. 2)

³⁶ (North Atlantic Council, 2014)

³⁷ (Vgl. Kamp, 2019, S. 2)

³⁸ (Vgl. Brössler, 2018)

³⁹ (Vgl. WELT, 2017)