Defizite und Potentiale von Public - Private - Partnership Projekten in Deutschland im Vergleich zum Vereinigten Königreich

Inhaltverzeichnis

1 Einführung

2 Begriffserklärung
2.1 Angloamerikanische Begriffsrezeption
2.2 Deutsche Begriffsrezeption (Öffentlich Private Partnerschaften)

3 PPP in Deutschland

4 Auswertung der deutschen und britischen PPP-Projekte im Vergleich

5 Fazit

6 Literaturverzeichnis:

1 Einführung

Die vorliegende Arbeit behandelt Defizite und Potentiale von ‚Public - Private – Partnership’ (PPP) - Projekten in Deutschland, und vergleicht die hier bestehende Situation mit der Entwicklung von PPP im Vereinigten Königreich. Nach einer kurzen Begriffsklärung und der eingehenden Darstellung der Rezeption dieses Konzeptes im angloamerikanischen und im deutschen Raum werden einige Mechanismen von PPP vorgestellt. ^[1] Hauptaugenmerk der Arbeit liegt sodann auf der Darstellung der Einführung und Entwicklung von PPP-Projekten sowie auf der Eruierung von bestehenden PPP-Potentialen in Deutschland. Abschließend werden die in Deutschland recherchierten Erfahrungen und mit der längeren Tradition im Vereinigten Königreich verglichen.

2 Begriffserklärung

2.1 Angloamerikanische Begriffsrezeption

In der wissenschaftlichen Literatur gibt es keine exakte Definition für ‚Public Private Partnership’.^[2] Die zunehmende Verwendung dieses Terminus in den vergangenen Jahren und sein oftmals plakativer, eine Neuverteilung staatlicher und privater Aufgaben propagierender, Einsatz in öffentlichen Debatten steht in einem auffälligen Kontrast zu seiner inhaltlichen Unbestimmtheit und der Klärung seines juristischen Kerns.^[3] Daher ergibt sich eine Verwendung des Terminus, die im Grunde jede beliebige Kooperation, bei der ein Teil der Akteure dem Privatsektor, ein anderer Teil dem öffentlichen Sektor angehören, umfasst.

Grundgedanken von ‚Public - Private – Partnership’ liegen im anglo-amerikanischen Raum in der spezifischen Tradition des „Individualismus“, und sind stark verknüpft mit der Idee, dass der Staat sich möglichst weitgehend aus den Belangen seiner Bürger heraushalten solle. In Verbindung mit einem spezifischen protestantischen Gemeindegedanken ist Wohlfahrt (zum Beispiel das Armenwesen), Bildung und Kultur, Wissenschaft und Kunst sowie Stadtentwicklung etc. von je her als Belange einer „aktiven“ Bürgergemeinde begriffen worden. So ist zum Beispiel auch das private Stiftungswesen im Gemeinwohlgedanken anglo-amerikanischer Tradition zentral verankert.^[4]

Im Wirtschaftsprogramm des „New Deal“ der 1930er- und 1940er- Jahre begann der Staat überdies zur Konjunkturankurbelung in kommunale Wirtschaftsaktivitäten zu investieren und private Stadtentwicklungsprojekte finanziell zu unterstützen. Die erste Verwendung des Terminus „Public –Private - Partnership“ wird dem amerikanischen Präsident Carter zugeschrieben, der in der Regierungserklärung vom 28. März 1978 damit sein Konzept marktwirtschaftlich gesteuerter Stadtentwicklung benannte: im Rahmen der „New Urban Policy“ ist eine öffentliche Förderung von Stadtentwicklungsprojekten fortan nur noch dann möglich, wenn an diese private Investitionen in mehrfacher Höhe geknüpft sind. In den „Reagonomics“ der 1980er-Jahre passte das Konzept der PPP hervorragend zum propagierten „New Privatism“, und erfuhr eine Ausweitung auf nahezu alle Bereiche kommunaler Leistungen und städtischer Entwicklung.^[5]

Unter ‚Public Private Partnership’ wird in Anlehnung an diese - im anglo-amerikanischen Raum bereits seit mehreren Jahrzehnten bestehende – Praxis im kommunalpolitischen Bereich,^[6] allgemein jede Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Auftraggebern und Privaten verstanden, bis hin zur vollständigen Privatisierung öffentlicher Aufgaben (PPP im weiteren Sinne). Gemeint ist hiermit eine „innovative Kooperationsform zwischen Staat und Privatwirtschaft“^[7], welche in der Diskussion um das in angemessener Art und Weise austarierte Verhältnis bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben zwischen Staatssektor und Privatsektor einen Leitbildcharakter gewann.

2.2 Deutsche Begriffsrezeption (Öffentlich Private Partnerschaften)

Im deutschen Sprachraum wird der Terminus PPP seit den 1990er-Jahren verwendet^[8]: im Mittelpunkt der Diskussionen hierzu stehen eben die Erfahrungen mit der Realisierung von Stadterneuerungsvorhaben in den U. S. A. und im Vereinigten Königreich (U. K.), und inwieweit diese auch in Deutschland nutzbar gemacht werden könnten.^[9] Im Unterschied zu der Tradition im anglo-amerikanischen Raum ist der Verwendungskontext in Deutschland ein „interventionistischer“ Sozialstaat, der der öffentlichen Hand ein umfangreiches Aufgabenfeld in wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Regulierung zuspricht. Auch vor dem Hintergrund der überlasteten öffentlichen Haushalte und dem damit einhergehenden Reformprozess der öffentlichen Verwaltung, der die Schaffung effektiverer Strukturen und Verfahren zum Ziel hat, wurden (Teil-) Privatisierungen öffentlicher Aufgaben und Leistungen ins Auge gefasst und schließlich auch institutionalisierte Kooperationsformen zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor angestrebt.^[10]

Am 8. September 2005 ist in Deutschland das „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ in Kraft getreten^[11]. Der Begriff ‚Öffentlich Private Partnerschaft’ ist im ‚ÖPP – Beschleunigungsgesetz’ selbst nicht definiert. In der Begründung des Gesetzentwurfs werden darunter jedoch „die vielfältigen Möglichkeiten der kooperativen Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Verwaltung und privatwirtschaftlichen Unternehmen beim Entwerfen, bei der Planung, der Erstellung, der Finanzierung, dem Management, dem Betreiben und dem Verwerten von bislang in staatlicher Verantwortung erbrachten öffentlichen Leistungen“ verstanden.^[12]

Dies entspricht im Wesentlichen dem Begriff ‚Public Private Partnership’ (PPP) im engeren Sinne oder der „PPP der zweiten Generation“^[13], mit dem – orientiert am „Life-Cycle“-Ansatz^[14] des Projektmanagements – die unterschiedlichen Erscheinungsformen und Sachverhalte von PPPs in mehreren Projektphasen gemeint sind, bei maximalen Auftragsumfang neben Planung, Durchführung und Finanzierung auch Betrieb und Verwertung. Die PPP in diesem engeren Sinne ist also definiert als

„die langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zur wirtschaftlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben, wobei die erforderlichen Ressourcen (z. B. Know How, Betriebsmittel, Kapital, Personal) von den Partnern in einem gemeinsamen Organisationszusammenhang eingestellt und vorhandene Projektrisiken entsprechen (…) angemessen verteilt werden.“^[15]

Im Rahmen einer PPP verpflichtet sich ein privates Unternehmen gegenüber der öffentlichen Hand dazu, eine bestimmte Investition durchzuführen und das Investitionsobjekt über einen längeren Zeitraum zu betreiben und zu erhalten. Dadurch werden alternative Finanzierungsprojekte ermöglicht, die in Zeiten akuter Finanznot und einer großen Zahl dringend durchzuführender Infrastrukturprojekte dennoch als nötig angesehen werden. Auf der Grundlage einer sachgerechten und ausgewogenen Risikoverteilung zwischen der öffentlicher Hand und privaten Unternehmen sollen einerseits die Finanzierungskosten der öffentlichen Hand möglichst gering gehalten und gleichzeitig mehr Flexibilität bei der Realisierung von Projekten erreicht werden. Andererseits sollen durch PPP-Projekte Aufgabenfelder für Privatunternehmen erweitert und bei diesen Anreize für Innovationen geschaffen werden. Verfahrenstechnisch gehören hierzu Vergaberichtlinien, Finanzierungsmodelle, vertragsrechtliche Bestimmungen und Standardisierungen.^[16]

3 PPP in Deutschland

In Deutschland erfolgte die Realisierung erster PPP-Projekte im Rahmen einer allgemeinen Verwaltungsmodernisierung, die die Verbesserung der finanziellen Situation der kommunalen Haushalte, eine Effizienzsteigerung und Verbesserung des öffentlichen Leistungsangebotes sowie eine allgemeine Deregulierung anstrebt. Mit PPP-Projekten werden in diesem Kontext insbesondere Synergieeffekte^[17] angezielt: die Erschließung und Nutzung von Kapazitäten des Privatsektors, sowie die Bündelung von Know-how, Ideen und Kontakten sowie die Einführung von Managementstrukturen.^[18] Weiterhin wird mit PPPs angestrebt, die Leistungsorientierung der Verwaltung zu verstärken und lokale Besonderheiten zu berücksichtigen. Nicht zuletzt sollen durch solche Kooperationen auch Personalkosten der öffentlichen Hand verringert werden.^[19] Ziel ist es letztlich, die besten Kräfte von Verwaltung und Wirtschaft zu bündeln, um damit Effizienzgewinne zu realisieren, und damit auch dem Wirtschaftlichkeitsgebot zu entsprechen, an dem sich die öffentliche Verwaltung zu orientieren hat.^[20] PPP-Projekte wurden auch in Deutschland zunächst im Rahmen der Stadtentwicklung und –erneuerung entwickelt. Später wurde dieses Konzept auch auf andere kommunale Aufgabenfelder ausgedehnt, wie zum Beispiel der Ver-/Entsorgung, dem kommunalen Wohnungsbau und der Kultur.^[21] In jüngster Zeit sind auch auf Landes- und Bundesebene PPP-Projekte entwickelt worden.

Beteiligte an PPPs sind in Deutschland auf der öffentlichen Seite die Gebietskörperschaften Bund, Länder, Gemeinden bzw. Gemeindverbände. Die Organisationsform reicht dabei von öffentlich-rechtlichen Körperschaften über Anstalten und Stiftungen bis hin zu öffentlichen Unternehmen in öffentlich-rechtlicher und privat-rechtlicher Rechtsform. Meistens wird der öffentliche Partner von Kommunen gestellt,^[22] da es sich bei PPP-Projekten oftmals um Angelegenheiten der öffentlichen Gemeinschaft handelt, welche nach Art 28 Abs. 2 GG kommunale Aufgaben darstellen. Auf privater Seite sind Unternehmen in privatem Eigentum Akteure. Die Beteiligung des „Dritten Sektors“ ist in Europa im Unterschied zu den U.S.A. eher selten. Nach Handlungsfeldern ist die Einführung von PPPs in Deutschland zunächst auf Aufgabenbereiche der Daseinsvorsorge, insbesondere der kommunalen Abfall- und Abwasserentsorgung sowie der Trinkwasser- und Stromversorgung, konzentriert gewesen.^[23] Bennett und Krebs betrachten es geradezu als spezifisches Kennzeichen von PPPs, das sie der Stadtentwicklung bzw. der ökonomischen Wiederbelebung von Problemregionen dienen.^[24] Auch Mayer verweist explizit auf Kooperationsprojekte im Sinne von Umstrukturierungs- und Aufwertungsvorhaben.^[25] Schließlich Birnstil bezieht PPP auf Belange der Wirtschaftsförderung, der Stadterneuerung und ökonomischen Regeneration.^[26]

In Deutschland kann gegenwärtig im Rahmen von PPP-Projekten zwischen drei Modellen unterschieden werden:^[27]

Beim Betreibermodell beauftragt die öffentliche Hand einen privaten Betreiber mit dem Bau, der Planung, der Finanzierung und mit dem Betrieb einer Anlage zur Erledigung der Aufgabenstellung. Hier erbringt der private Unternehmer eine genau definierte Leistung gegenüber der öffentlichen Hand, welche ihn auch vergütet. Die Vergütung kann von vornherein festgelegt sein oder sich nach den durch die öffentliche Hand erzielten Einnahmen richten. In diesem Rahmen zahlen die Bürger Gebühren an die öffentliche Hand wie zum Beispiel LKW-Maut-System.

Beim Konzessionsmodell erteilt die öffentliche Hand dem privaten Anbieter das Vorrecht zur Erbringung einer bestimmten Bau- oder Dienstleistung, die nach Qualität und Quantität einschließlich der Preisgestaltung näher konkretisiert ist. Hier entsteht zwischen privatem Anbieter und dem Nutzer, d. h. einem Dritten, ein direktes Leistungsverhältnis. Die Vergütung erhält der Konzessionär vom Nutzer (Beispiele: Warnowquerung in Rostock, Olympiastadion in Berlin).

Das Kooperationsmodell basiert auf dem Zusammenschluss von öffentlicher Hand und einem privaten Unternehmen, wobei beide gemeinschaftlich die Leistung erbringen. Bei diesem Modell bleibt meist die öffentliche Hand Vertragspartner gegenüber dem Bürger, legt Gebühren fest und übernimmt die Rechtsdurchsetzung. Das Kooperationsmodell kommt dann in Betracht, wenn keine neuen Anlagen errichtet werden müssen oder wenn sich die Leistung nicht näher bestimmen lässt. Ein Beispiel dafür liefert das Ausstellungs- und Veranstaltungszentrum ‚NRW-Forum’ in Düsseldorf.

In Deutschland sind in den vergangenen Jahren PPP-Infrastrukturprojekte auf kommunaler Ebene, insbesondere in Großstädten, angestiegen. Auch in der Entwicklungspolitik wird die PPP eingesetzt, um die Knappheit öffentlicher Mittel durch privates Kapital zu kompensieren. So wurden seit 1990 in deutscher Entwicklungszusammenarbeit mehr als 1000 Öffentlich Private Partnerschaften angestoßen.

Potentiell können PPPs in allen öffentlichen Aufgabenbereichen initiiert, durchgeführt und gestaltet werden, bei denen keine gesetzlichen Hinderungsgründe bestehen.^[28] Folgende Arbeitsfelder werden in der Literatur als Gegenstandsbereiche von ‚Public Private Partnership’ genannt^[29]: Städtebau und Stadtentwicklung, Wirtschaftsförderung, Forschung und Entwicklung, Technologietransfer, Kommunale Ver- und Entsorgung, Umweltschutz, Kulturangebot, Bildungsbereich, Fremdenverkehr, Sozialpolitik.^[30]

Durch das im Jahr 2005 verabschiedete ‚ÖPP – Beschleunigungsgesetz’ kommt - neben dem „Betreiber“-, dem „Konzessions“- und dem „Kooperationsmodell“ - mit dem hierin eingeführten „Wettbewerblichen Dialog“ ein weiteres, eigenständiges Vergabeverfahren hinzu, welches Ausschreibungs- und Verhandlungselemente verbindet.^[31] Ein weiterer Bestandteil des ‚ÖPP – Beschleunigungsgesetzes’ ist die Änderung des ‚Fernstraßenbau-Privatfinanzierungsgesetzes’. Hierin findet sich jetzt eine Legaldefinition der Mautgebühr. Damit werden Refinanzierungen beim Fernstraßenbau durch öffentliche Gebühren oder privatrechtliches Entgelt möglich.^[32]

Weiterhin ist eine Befreiung von der Grunderwerbsteuer vorgesehen, wenn ein Grundstück an eine ‚ÖPP – Projektgesellschaft’ übertragen wird, dieses weiterhin hoheitlich genutzt und eine Rückübertragung an die öffentliche Hand innerhalb eines bestimmten Zeitraums vorgesehen wird. Für diesen Fall greift auch eine Befreiung von der Grundsteuer, wobei es hier nicht, wie bei der Grunderwerbssteuerbefreiung, auf die Herkunft des Grundstückes ankommt.^[33]

Neben diesen gesetzlichen Erleichterungen von PPPs in Deutschland ist, mit der Zielsetzung, Impulse zur Verbesserung der PPP-Rahmenbedingungen zu geben und das Entstehen eines PPP-Kompetenznetzwerks zu fördern, durch das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen im Juli 2004 eine Arbeitsgruppe – PPP Task Force – eingerichtet.^[34] Zur Umsetzung dieser Ziele betreut die PPP Task Force Pilotprojekte sowohl auf Bundesebene als auch auf Landes- und Kommunalebene.^[35] Auch auf Länderebene wurden PPP Task Forces eingerichtet.^[36] Sie fungieren als “ausführende Organ” der PPP-Initiativen. Hier wird vorhandenes Wissen gebündelt, und die PPP Task Force steht als zentrale Anlauf- und Beratungsstelle für Akteure, sowohl der Öffentlichen Hand, als auch aus dem Privatsektor, zur Verfügung.^[37]

[...]

^[1] Diese eher verfahrenstechnischen Ausführungen sind sehr knapp gehalten, und können jederzeit in aktuellen, praxisbezogenen Handbüchern vertieft werden, z. B. in Praxishandbuch Public Private Partnership (2006); Buscher / Theurer / Meyer (2007); Meyer-Hoffmann / Riemenschneider / Weihrauch (2005).

^[2] Vgl. Schrallhammer (2006), S. 101.

^[3] Vgl. Stelkens / Bonk / Sachs (2001), § 54 Rn 43 a.

^[4] Vgl. Schrallhammer (2006), S. 101.

^[5] Vgl. Schrallhammer (2006), S. 99; vgl. auch Kirsch (1996), S. 21, Vogel / Stratmann (2000), S. 9.

^[6] Vgl. Stratmann (1999), S. 150 ff.; Strünck / Heinz (2001), S. 127 ff.

^[7] Vgl. Alfen / Fischer (2006), S. 1.

^[8] Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2005): Der Aktuelle Begriff (Nr. 73) Öffentlich-private Partnerschaft (vom 06.10.2005), Berlin.

^[9] Vgl. bereits Krautzberger (1971), sowie Ders. (Hrsg.) (1992), Schuppert (1994).

^[10] Vgl. Heinz (1998), S. 210 ff.

^[11] Vgl. BGBl. I S. 2676.

^[12] Vgl. die Parlamentsmaterialien zum „Gesetz zur Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften und zur Verbesserung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Öffentlich Private Partnerschaften“ (Bundestags-Drucksachen 15/5668, 15/5859).

^[13] Vgl. Buscher / Theurer / Meyer (2007), S. 11.

^[14] Vgl. hierzu auch Henk (2006), S. 641 ff.

^[15] Vgl. Alfen / Fischer (2006), S. 3.

^[16] Vgl. im Einzelnen hierzu: Praxishandbuch Public Private Partnership (2006); Buscher / Theurer / Meyer (2007); Meyer-Hoffmann / Riemenschneider / Weihrauch (2005).

^[17] Vgl. Schrallhammer (2006), S. 100.

^[18] Vgl. Freisburger (2000), S. 140.

^[19] Vgl. Freisburger (2000), S. 141.

^[20] Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2005).

^[21] Vgl. Görsch (2001), S. 175, Vogel / Stratmann (2000), S. 9 f.

^[22] Vgl. Duda (2002), S. 27.

^[23] Vgl. Habersack (1996), S. 544 ff.

^[24] Vgl. Bennett / Krebs (1991).

^[25] Vgl. Mayer (1994).

^[26] Vgl. Birnstil (1995), S. 225 ff.

^[27] Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2005).

^[28] Vgl. Schrallhammer 2006, S. 104, Heinz (1993) , S. 218.

^[29] Vgl. Roggencamp, S. 39 f.

^[30] Vgl. auch die Übersicht Anwendungsbereiche von P-P P; in: Praxishandbuch (2006), S. 2.

^[31] Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2005).

^[32] Vgl. Ebd.

^[33] Vgl. Fabian / Farle (2004), S. 929ff.

^[34] Vgl. Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2005).

^[35] Vgl. Littwin (2005), S. 19 ff.

^[36] Vgl. zum Beispiel die PPP-Task Force in NRW: http://www.ppp.nrw.de.

^[37] In 2005 gab es entsprechende Einrichtungen auch in Niedersachsen, Schleswig - Holstein, Baden-Württemberg, Hessen, Sachsen und Sachsen-Anhalt; vgl. zu NRW auch Littwin (2006), S. 1 ff.