Die ökonomische Modernisierung der Bundeswehr als Teil der Transformation

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsbestimmung
2.1 ökonomische Modernisierung
2.2 Transformation

3. Die ökonomische Modernisierung in der Bundeswehr
3.1 Das Modell der Kosten- und Leistungsverantwortung (KLV)
3.2 Privatisierungen

4. Die ökonomische Modernisierung im Meinungsbild

5. Probleme und Kritik

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Die Transformation der Bundeswehr zu einer Armee im Einsatz erfordert erhebliche Anpassungen und Modernisierungen. Das Spannungsverhältnis zwischen verteidigungspolitischen Erfordernissen und finanziellem Bedarf für andere staatliche Aufgaben wird auch in Zukunft fortbestehen. Sicherheits- und Verteidigungspolitik können nicht unabhängig von der allgemeinen Haushaltsentwicklung gestaltet werden. Das zentrale finanzpolitische Ziel der Bundesregierung, die Fortsetzung der Konsolidierung des Bundeshaushaltes, gibt daher auch für die Planungen der Bundeswehr einen verbindlichen Rahmen vor.“ (BMVg 2006; S. 78)

Diese Aussage aus dem Weißbuch 2006 des Bundesministeriums der Verteidigung (BMVg) beschreibt bereits zentrale Fragestellungen bei der Umgestaltung der Bundeswehr. Wie können angesichts eines in eine allgemeine Politik der Haushaltskonsolidierung eingebundenen und daher weitgehend gleichbleibenden Verteidigungshaushaltes, die Mittel bereitgestellt werden, die für die Transformation der Bundeswehr zu einer Einsatzarmee und die damit erweiterten Aufgaben benötigt werden? Als Antwort darauf gilt die ökonomische Modernisierung der Bundeswehr. Der Prozess der ökonomischen Modernisierung soll in dieser Hausarbeit untersucht werden. Dazu sollen zunächst die zentralen Begriffe der ökonomischen Modernisierung im Allgemeinen, sowie der der Transformation bestimmt werden. Im Folgenden werden dann die Gründe für den Beginn der ökonomischen Modernisierung in der Bundeswehr im Speziellen untersucht. Weiterhin erfolgt eine Darstellung der verschiedenen Elemente. Besonderes Augenmerk soll dabei auf dem Konzept der Kosten- und Leistungsverantwortung (KLV) und der Gesellschaft für Entwicklung, Beschaffung und Betrieb (g.e.b.b.) liegen. Nach einer Einbeziehung des Meinungsbildes zur ökonomischen Modernisierung in der Bundeswehr und der kritischen Untersuchung des Prozesses folgt dann ein abschließendes Fazit.

2. Begriffsbestimmung

2.1 ökonomische Modernisierung

Mit dem Begriff der ökonomischen Modernisierung wird speziell für die Bundeswehr ein Prozess beschieben, der in der Literatur weitgehend unter der Bezeichnung „Ökonomisierung“ bekannt ist. Aus soziologischer Sicht kann der Prozess der ökonomischen Modernisierung als eine zunehmende Ausrichtung des Handelns an ökonomischen Kategorien, Normen, Werten und Prinzipien verstanden werden. Für die Bundeswehr bedeutet dies die Einführung betriebswirtschaftlicher Denkweisen, Strukturen, Verfahren und Instrumente, sowie der dazugehörigen Fachterminologie. (vgl. Richter 2004; S. 40 ff) Die ökonomische Modernisierung stellt somit auch gewissermaßen die Umkehrung der Beeinflussung von Militär und Wirtschaft dar. Während in der Vergangenheit militärisch Organisationsprinzipien, wie die Linienorganisation oder die Abteilungsbildung, Vorbild für zahlreiche Unternehmen waren, ist nun ein gegenläufiger Trend zu beobachten. „In den vergangenen zwei Jahrzehnten ist ein weltweiter Trend zu beobachten, wonach im Gegenzug betriebswirtschaftliche Steuerungskonzepte und Managementmethoden in das Militär vordringen.“ (Richter 2004; S 40) Die ökonomische Modernisierung ist damit auch Teil eines allgemeinen Trends zur Umgestaltung des öffentlichen Sektors. Es handelt sich dabei um eine „[…] Neubewertung der gesellschaftlichen Arbeitsteilung zwischen Staat und privatem Sektor: welche gesellschaftlichen Aufgaben- und Versorgungsbereiche müssen in unmittelbarer staatlicher Verantwortung bleiben, welche können an private Organisationen und zivilgesellschaftliche Akteure abgegeben werden?“ (Richter 2005; S. 1) Seinen Ursprung haben diese Ansätze Anfang der 1980er Jahre in Großbritannien, Australien und Neuseeland, wo unter dem Begriff des New Public Management (NPM) Reformen im öffentlichen Sektor durchgeführt wurden. Gemeinsam waren diesen Ansätzen:

- die Stärkung der Marktorientierung sowie des Wettbewerbsdenkens
- an Privatunternehmungen orientierte Managementkonzepte
- die Trennung von strategischer und operativer Verantwortung (auch als Trennung von Politik und Verwaltung aufgefasst)
- Konzepte der ziel- und ergebnisorientierten Steuerung
- Die Schaffung dezentraler teilautonomer Organisationsstrukturen

(vgl. Richter 2004; S. 41)

Allgemein wird dabei die generelle Überlegenheit des Marktes gegenüber dem Staat bei der Verteilung der Mittel unterstellt. Diese Annahme liegt auch der deutschen Variante des NPM, dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) zugrunde. Das NSM wurde Anfang der 1990er Jahre von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) nach niederländischem Vorbild entwickelt. Dieses zunächst nur für die kommunale Ebene gedachte Modell wurde dann auch auf Bundes- und Länderebene übernommen. Insbesondere nach dem Regierungswechsel 1998 wurde dies verstärkt in Angriff genommen, wobei dem Verteidigungsministerium dabei durchaus eine Vorreiterrolle zugesprochen werden kann. (vgl. Richter 2004; S. 41)

Gregor Richter sieht das Leitkonzept des NSM insbesondere in fünf Dimensionen:

- Verhältnis Öffentliche Verwaltung/Bürger: Im NSM wird der Bürger als „Kunde“ definiert, während er in der klassischen Konzeption von Verwaltung vor allem als Adressat hoheitlicher Aufgaben angesehen wurde. Verwaltung versteht sich zunehmend als Dienstleistungsunternehmen mit direktem Kontakt zum Bürger.
- Entscheidungsstrukturen: Während die klassische Verwaltung durch einen pyramidenförmigen Aufbau mit stark zentralisierter Entscheidungsstruktur gekennzeichnet ist, sollen im NSM flachere und dezentrale Aufbaustrukturen angestrebt werden. Dies soll zu einer stärkeren Verantwortung und Situationsorientierung auf allen Ebenen führen.
- Steuerung der Finanzmittel: Kennzeichnend für die deutsche Verwaltung ist die Trennung von Fach- und Ressortführung, die im NSM zusammengeführt werden soll. Umgestellt werden soll ebenfalls die starre Haushaltsstellensystematik, an deren Stelle die flexible Budgetierung tritt soll. Somit wird die kameralistischen Inputorientierung im klassischen Verwaltungsmodell, durch die betriebswirtschaftliche Outputorientierung abgelöst.
- Personal: Im NSM sollen Honorierung und Aufstieg stärker als bisher am Leistungsprinzip ausgerichtet werden. Bisher galt im Öffentlichen Dienst das Laufbahn- und Anciennitätsprinzip, das die Beförderung entsprechend dem Dienstalter vorsah.
- Institutionen: Bisher von Staat in Eigenregie ausgeführte Aufgaben werden an private Unternehmen vergeben. Der Staat tritt dann als Nachfrager auf einem Markt auf, der auf der Marktgegenseite durch Wettbewerb unter den Leistungserbringern gekennzeichnet ist.

(vgl. Richter 2005; S. 2)

Als Gründe für die Einführung des NSM in Deutschland, sowie weiteren auf dem NPM basierenden Reformen weltweit, kann zum einen die staatliche Finanzkrise angeführt werden. Angesichts der Defizite in der Staatskasse mussten Wege gefunden werden, um die Aufgaben des Staates wirtschaftlicher zu erbringen. Privatwirtschaftlichen Methoden wird dabei eine höhere Effizienz unterstellt. „Es gibt Hinweise darauf, dass nicht nur die Übernahme von privatwirtschaftlichen Methoden in die öffentliche Verwaltung zu Kostensenkungen führt, sondern dass private Unternehmen per se eine höhere Produktionseffizienz aufweisen als öffentliche Unternehmungen.“ (Richter 2004; S. 42) Ein weiterer Grund kann in der mangelnden Steuerbarkeit von Verwaltungsapparaten gesehen werden. Bürokratien entwickeln oft Eigengesetzlichkeiten und sind somit von außen nur noch schwer steuerbar. Die Modernisierung und die Ablösung traditioneller Steuerungsinstrumente soll somit das Primat der Politik gegenüber der Verwaltung wieder herstellten. Zuletzt gibt es aber auch einen nicht zu verleugnenden gesellschaftlichen Druck. Die von der Öffentlichkeit unterstellte mangelnde Leistungsfähigkeit erhöht den Druck für Reformen. Ein von neoliberalen Gesellschafts- und Ordnungsvorstellungen getragener Zeitgeist, der in der Privatisierung von staatlichen Aufgaben die Lösung für zahlreiche Probleme des modernen Wohlfahrtsstaates sieht, tut ein Übriges die Reformen anzustoßen. (vgl. Richter 2004; S. 43)

Abschließend gilt es noch die Unterschiede zwischen verschiedenen Formen der Ökonomisierung zu unterscheiden. Die Ökonomisierung im engeren Sinne bezeichnet die Einführung von betriebswirtschaftlichen Steuerungsformen und Managementinstrumenten in die öffentliche Verwaltung. Eine zweite Form der Ökonomisierung umfasst Prozesse bei denen vormals vom Staat selbsttätig ausgeführte Aufgaben an Private abgegeben werden. Dies wirdgemeinhin mit dem Begriff der Privatisierung umschrieben. Hierbei müssen die Aufgabenprivatisierung (materielle Privatisierung), bei der die Leistungstiefe der Verwaltung durch die Vergabe von bestimmten Aufgaben an private Anbieter reduziert wird und die Organisationsprivatisierung (formelle Privatisierung), bei der die gesamte Verwaltungseinheit in eine privatrechtliche Gesellschaft umgewandelt wird, unterschieden werden. Zudem gibt es noch die so genannte funktionelle Privatisierung, bei der der Staat zusammen mit der Wirtschaft gemeinsame Unternehmen gründet. Dies wird auch mit dem Begriff der Public-Private-Partnership (PPP), oder zu deutsch Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP) bezeichnet.

2.2 Transformation

„Die Transformation ist […] eine Antwort auf die Veränderungen des klassischen Kriegsbildes, mithin das Bemühen, sich auf veränderte Konfliktbilder und neue Bedrohungen angemessen einzustellen und vorzubereiten“ (Wolfgang Schneiderhan, zitiert nach: BMVg 2006; S. 96) Mit der Veränderung der Bundeswehr, die seit 2004 unter dem Stichwort „Transformation“ firmiert, hin zu einer Armee im Einsatz, ergeben sich zahlreiche neue Aufgaben und Herausforderungen. Die Landesverteidigung ist nun nicht mehr alleinige Aufgabe, somit ergibt sich ein komplett neues Fähigkeits- und Anforderungsprofil. Das neue Fähigkeitsprofil stellt sich wie folgt dar: „Deutsche Streitkräfte müssen im gesamten Aufgabenspektrum verwendbar, dabei auf einen umfassenden Einsatz vorbereitet und für die wahrscheinlichsten Einsätze rasch verfügbar sein. Sie müssen:

- qualitativ und quantitativ dem politischen Gestaltungsanspruch und Gewicht Deutschlands im Bündnis sowie in den regionalen und überregionalen Organisationen entsprechen,
- im Rahmen gemeinsamer Aufgabenwahrnehmung und Rollenteilung - bei gleichzeitiger Sicherstellung nationaler Souveränitätsrechte - einen substanziellen Beitrag zur Aufgabenerfüllung im Bündnis leisten und zur Friedenssicherung beitragen,
- mit eigenen Mitteln wie auch gemeinsam mit Verbündeten zur frühzeitigen Erkennung von Krisen beitragen und jederzeit eine umfassende Information der politischen und militärischen Führung sicherstellen,
- bei Ausbildung, Übungen und im Einsatz den Anforderungen von Multinationalität und streitkräftegemeinsamen Operationen gerecht werden, insbesondere im Hinblick auf die Interoperabilität von Führungsorganisation und –mitteln,
- auch über längere Zeiträume mobil, flexibel einsetzbar, überlebens- und durchhaltefähig sein,
- die erfolgreiche Durchführung eigener sowie bündnisgemeinsamer oder europäischer Einsätze ebenso sicherstellen wie Einsätze im Rahmen von ad-hoc-Koalitionen,
- lageabhängig aufwuchsfähig sein und
- am Wiederaufbau der gesellschaftlichen Ordnung und der Infrastruktur in Krisengebieten mitwirken können.“ (BMVg 2000; S. 14)

Daraus ergeben sich umfassende Veränderungen sowohl was das Material als auch das Personal und dessen Ausbildung betrifft. Was den personellen Umfang betrifft, so soll 2010 eine Größe von 252.500 aktiven Soldatinnen und Soldaten erreicht werden. Diese werden zukünftig in drei Kräftekategorien eingeteilt. Die Eingreifkräfte, die vorrangig für Kampfaufgaben etwa im Rahmen der Nato Response Force (NRF) oder der EU battle groups vorgesehen sind, sollen 35.000 Soldatinnen und Soldaten umfassen. Die Stabilisierungskräfte, die Aufgaben der Konfliktnachsorge wie der Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung übernehmen, umfassen 70.000 und die Unterstützungskräfte, die die streitkräftegemeinsame Einsatzunterstützung und den Grundbetrieb der Bundeswehr im Inland leisten, 147.500 Soldatinnen und Soldaten. Hinzu kommen noch 75.000 Stellen für zivile Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, so dass dann insgesamt 327.500 Personen bei der Bundeswehr beschäftigt sein werden. (vgl. BMVg 2006; S. 87) Dies bedeutet einen erheblichen Rückgang des Personals, 2002 dienten noch 310.600 Soldatinnen und Soldaten in der Bundeswehr. (vgl. Bundeswehr.de 2007) Zum Material heißt es in den „Grundzügen der Konzeption der Bundeswehr“: „Die Modernisierung von Material und Ausrüstung ist konsequent an dem fähigkeitsorientierten, bundeswehrgemeinsamen Gesamtansatz auszurichten. Wo immer möglich und sinnvoll, sind multinationale Kooperationsmöglichkeiten zu suchen.“ (BMVg 2004; S. 44) Allerdings wird hier schon darauf hingewiesen, dass sich die Modernisierung auf die wahrscheinlichsten Aufgaben und Einsätze konzentrieren wird, da eine umfassende moderne und qualitativ hochwertige Ausstattung für alle Bereiche aus finanziellen Gründen nicht möglich ist. (vgl. ebd.; S. 44) Im Vordergrund stehen dabei vor allem die Verbesserung der strategischen Transportkapazitäten durch den Airbus A 400 M und die Transporthubschrauber NH 90 und MH 90 sowie die Beschaffung von geschützten Einsatzfahrzeugen vom Typ Dingo. (vgl. Gareis 2005; S. 4)

[...]