Interessengruppen im kooperativen Staat: Netzwerkanalyse

Inhalt

1 Einleitung

2 Netzwerktheorie/Netzwerke: Definition und Entstehungs- absicht

3 Gesellschaftliche Voraussetzungen für die Entstehung von Netzwerken

4 Verhandlungslogik in Netzwerken

5 Quantitative Netzwerkanalyse im Politikfeld Arbeit

6 Stärken und Schwächen des Ansatzes/ Zusammenfassung

7 Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Netzwerke stehen derzeit im Zentrum des politikwissenschaftlichen Diskurses. Ob sie lediglich „Hochkonjunktur“ (Jansen/Schubert 1995: 7) haben (und damit vielleicht genau so schnell wieder verschwinden) oder die Politikwissenschaft damit gar ein „neues Paradigma“¹ (Benz 1995: 185) gefunden hat, lässt sich derzeit nicht beantworten. Allerdings spielen Netzwerkanalysen im politischen Bereich eine wichtige Rolle, weil sie aufzeigen, wie der politische Entscheidungsprozess jenseits offizieller Strukturen und Institutionen abläuft. Als informelle Form der Entscheidungsfindung sind Netzwerke aus dem modernen, kooperativen Staat mit seinen komplexen Strukturen und Verflechtungen nicht mehr wegzudenken. Diese Verschriftlichung soll verdeutlichen, welche zentralen Prämissen der Netzwerktheorie zu Grunde liegen, welche Voraussetzungen gegeben sein müssen damit es zur Bildung von Netzwerken kommt und nach welcher Logik sowie Interaktionsformen Netzwerke funktionieren. Um aufzuzeigen, wie Netzwerke politikwissenschaftlich untersucht werden können, wird eine quantitative Studie aus dem Politikfeld Arbeit vorgestellt und kritisch gewürdigt.

2 Netzwerktheorie/Netzwerke: Definition und Entstehungsabsicht

Die Netzwerktheorie beschäftigt sich mit der Art der Einflussnahme von Interessengruppen auf die Entscheidungsträger. Der Einfluss erfolgt dabei direkt oder indirekt innerhalb eines geschlossenen Systems durch gegenseitige Informationspreisgabe und kann sich dabei auf jede der drei Stadien des Policy-Prozesses (Problemwahrnehmung, Agenda-Setting und Politikentwicklung) beziehen. Um die Kommunikation der Beteiligten zu sichern, bilden sich Netzwerke, die als „ein Beziehungsgeflecht von an einem Politikfeld interessierten und einflussreichen Akteuren“ (Sebaldt/Straßner 2004: 54) zu beschreiben sind.

In Nohlens kleinem Lexikon der Politik wird Netzwerk allgemeiner definiert als eine „Bezeichnung für ein Geflecht sozialer, wirtschaftlicher und/oder politischer Beziehungen, das mehr oder weniger auf Kontinuität angelegt ist und auf Freiwilligkeit und Gegenseitigkeit beruht. Netzwerk ist somit ein politisch-soziologischer Begriff, der (neben den freien, i.d.R. anonymen Marktbeziehungen und den hierarchischen, auf Über- und Unterordnung beruhenden Beziehungen) auf eine dritte Kategorie von Beziehungen verweist: Personen oder Organisationen unterhalten oder streben Beziehungen zu anderen Personen oder Organisationen an, mit dem Ziel der Kooperation, der Unterstützung, des Austausches etc.“ (Nohlen 2003: 330, meine Hervorhebungen).

Präzisierend, ergänzend und zusammenfassend stellt Arthur Benz fest:

„Netzwerke seien - dem gängigen Verständnis der politikwissenschaftlichen Diskussion folgend - definiert als relativ dauerhafte, nicht formal organisierte, durch wechselseitige Abhängigkeiten, gemeinsame Verhaltenserwartungen und Orientierungen sowie Vertrauensbeziehungen stabilisierte Kommunikationsstrukturen zwischen Individuen und Organisationen, die dem Informationsaustausch, der kooperativen Produktion eines Kollektivgutes oder gemeinsamer Interessenformulierung dienen“ (Benz 1995: 194, meine Hervorhebungen).

Netzwerke folgen dabei keiner expliziten Entstehungslogik, sondern sind Ergebnisse von strategischem Handeln individualinteressengeleiteter Akteure, die ihre Handlungen nicht hierarchisch untereinander koordinieren. Die Entstehung von Netzwerken erfolgt durch die Absicht die einzelnen Interessen möglichst früh im Netzwerk an zentraler Stelle zu verorten. Sie entstehen weiterhin dadurch, weil sie für staatliche Akteure und Interessengruppen sinnvoll und nützlich sind um gegenseitig eventuell vorhandene Spannungen abzubauen, verkrustete Positionen durch informelle Verhandlungsmuster aufzuweichen, Unsicherheit abzubauen bzw. wechselseitiges Vertrauen (wieder) zu erlangen und damit Lösungen zu finden, die auf formalisiertem, institutionellem Wege nicht realisierbar wären ( Vgl. Sebaldt/Straßner 2004: 54f., Benz 1995: 195).

3 Gesellschaftliche Voraussetzungen für die Entstehung von Netzwerken

In modernen Gesellschaften sind eine Vielzahl an öffentlichen und privaten Organisationen am Politikprozess beteiligt. Die tatsächlichen Entscheidungsstrukturen werden dabei durch die wachsende Bedeutung von formalen Organisationen verschoben. Netzwerke entstehen als eine Reaktion darauf und spiegeln damit eine Fragmentierung politischer Macht wieder. Das Aufkommen von Netzwerken ist daher zum einen ein Zeichen für einen schwachen Staat, zum anderen aber auch ein Indikator für zunehmende Komplexität und Konsensbedürftigkeit (Vgl. Mayntz 1993: 40f.).

Dass die Einbeziehung der Interessengruppen auf solchem Wege überhaupt möglich ist, setzt eine funktionale Differenzierung der Gesellschaft in einzelne, voneinander abgrenzbare und relativ autonome Subsysteme voraus. Um wiederum in einzelnen Teilsystemen kollektive Handlungsfähigkeit zu gewährleisten, müssen formale Organisationen existieren, die in Gesellschaften mit vielen Millionen Mitgliedern die Handlungen vieler Einzelpersonen aggregieren und diese damit repräsentieren können. Die korporativen Akteure müssen in einem zweiten Schritt imstande sein für ihre Mitglieder verbindliche Entscheidungen zu treffen, mit anderen zu verhandeln und Kompromisse zu schließen. Diese Fähigkeit, „ohne Zwang verantwortungsbewußt zu handeln, ist die generelle Vorbedingung kollektiver Entscheidungsfindung in allen Arten interorganisatorischer Netzwerke“ (Mayntz 1993: 43).

Ähnlich wie Renate Mayntz sieht auch Arthur Benz die gesellschaftlichen Prämissen für die Entstehung von Netzwerken. Er stellt fest, dass der Staat der Gesellschaft nicht mehr untergeordnet werden kann, sondern dass es spätestens mit der Genese des nicht nur regulierenden, sondern auch leitenden Sozialstaates offensichtlich wird, dass Staat und Gesellschaft eng miteinander verflochten sind. Die Steuerung des Staates erfolgt dabei immer weniger durch hoheitliche Zwangsgewalt, sondern durch Kooperationsverhältnisse mit gesellschaftlichen Akteuren (Vgl. Benz 1997: 89f.).

Damit hängt das effektive Wirken des Staates von der Kooperation mit nicht-staatlichen Entscheidungsträgern ab, die dadurch in eine privilegierte Position der Zusammenarbeit und Interessendurchsetzung gelangen.

In der Systemtheorie spiegelt sich diese eingeschränkte Steuerungsmöglichkeit des Staates besonders deutlich wieder. Hier – so eine der zentralen Prämissen - ist der Staat bzw. genauer das politische System² nur ein Teilsystem, dass gleichrangig neben anderen existiert und andere Systeme nur bedingt beeinflussen bzw. – der Rhetorik der Systemtheorie folgend – „irritieren“ kann (Vgl. Benz 2001: 61).

Dass es zur Kooperation zwischen staatlichen und privaten Akteuren kommt, liegt in der Motivation der Akteure einerseits die Staatsaufgaben durch Einbeziehung von Interessengruppen effektiver erfüllen zu können und andererseits bestimmte Interessen dabei stärker durchzusetzen. Politiknetzwerke sind hierbei vielfach die Grundlage von Kooperation im Sinne einer gemeinsamen Aufgabenerfüllung und damit die informelle, sozusagen inoffizielle Form in der sich der kooperative Staat jenseits der institutionalisierten Formen der Zusammenarbeit zeigt (Vgl. Benz 1997: 103f.).

4 Verhandlungslogik in Netzwerken

Wie bereits erwähnt verweist der Begriff Netzwerk auf eine andere dritte Art der Beziehung und kann damit als Hybrid zwischen den Extremen Markt, welcher nach der Logik des Wettbewerbs funktioniert und Hierarchie, welche sich auf Autorität und Gehorsam stützt, betrachtet werden. Da Netzwerke aus Mitgliedern mit unterschiedlichen, aber gegenseitig abhängigen Interessen bestehen, kommt als Handlungslogik für Policy-Netzwerke Tausch und Aushandlung in Frage. Tausch als spezifische Interaktionsform in Netzwerken ist dabei eher indirekt und ringförmig, macht Aushandlung erforderlich und unterscheidet sich hierdurch von Tauschgeschäften unter Marktbedingungen. Tausch steht bei der Analyse von Netzwerken im Mittelpunkt, gleichwohl können dadurch weite Teile von Handeln in Politiknetzwerken jenseits von Tauschlogiken nicht erfasst werden (Vgl. Mayntz 1993: 44- 66).

[...]

¹ Der Begriff des „Paradigma“ geht auf den Physiker und Wissenschaftstheoretiker Thomas S. Kuhn zurück. Eine Lesart in seinem Werk „Die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen“ ist, ein Paradigma als „die Quelle aller Methoden, Problemgebiete und Lösungsnormen, die von einer reifen wissenschaftlichen Gemeinschaft zu irgendeinem Zeitpunkt gemacht werden“ (Kuhn 2001: 116) anzusehen. Kuhn definiert Paradigma ganz unterschiedlich und es bleibt offen, ob die Sozialwissenschaften überhaupt Paradigmen herausgebildet haben. Bei Anlegung weniger strenger Kriterien und auf die politikwissenschaftliche Diskussion über Netzwerke übertragen, würde der Status eines Paradigmas bedeuten, dass die Netzwerktheorie mehr Erklärungskraft besitzt als andere Theorien, die denselben Gegenstandsbereich (im weiteren Sinne) erklären und sie somit anderen vorzuziehen wäre. Gleichwohl – und das tun Theorien niemals – können damit alle Sachverhalte, die sich daraus ergeben, erklärt werden.

² In der Systemtheorie wird lediglich zwischen den Systemen Politik, Ökonomie, Recht, Erziehung, Wissenschaft, Medizin, Religion und Kunst unterschieden, die jeweils mit ihren eigenen Codes versuchen die unendliche Komplexität der Umwelt zu reduzieren. Damit ist der „Staat“ kein eigenständiges Teilsystem, sondern nur ein Abbild bzw. eine Selbstzuschreibung des Teilsystems Politik von sich selbst (Vgl. Luhmann 1984: 627).