Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
2. Was ist New Public Management?
2.1. Theoretische Grundlagen
2.1.1. Public Choice Theorie
2.1.2. Managerialismus/ Public Management
2.2. Schlüsselelemente des NPM
2.2.1. Dezentralisierung
2.2.2. Kunden- und Qualitätsorientierung
2.2.3. Ergebnisorientierung und Leistungsvereinbarungen
2.2.4. „Let the managers manage“
2.2.5. Umdenken im Personalwesen
3. Auswirkungen des New Public Management auf öffentliche Beschäftigung: Die Dienstrechtsreform von 1997
3.2. Überblick über das Reformgesetz/ Maßnahmen
3.3. Auswirkungen der Reformen auf öffentliche Beschäftigung
4. Schlussbetrachtungen
Literatur
1. Einleitung
Beamte auf Lebenszeit könnten in den "inneren Vorruhestand" gehen, ohne dass der Dienstherr etwas dagegen in der Hand habe, klagte der Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebunds, Gerd Landsberg, in der "Neuen Osnabrücker Zeitung"[1]
Diese in der Öffentlichkeit häufig anzutreffende Meinung über mangelhafte Motivation und Einsatzbereitschaft von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes ist einer der Steine des Anstoßes für die Übernahme von Lehrsätzen des New Public Management in deutsche Verwaltungsvorschriften. Hinzu kommt, dass deutsche Verwaltungen als träge und veraltet angesehen werden und den Anforderungen des globalen Standortwettbewerbs nicht gewachsen seien.
New Public Management ist ein Ansatz zur Modernisierung öffentlicher Verwaltungen, welche an die Gegebenheiten der Marktwirtschaft angepasst werden sollen, indem die Verwaltungen effizienter, effektiver, bürgernäher, flexibler und innovativer gestaltet werden.
In dieser Arbeit soll auf eben den Aspekt, der in dem einleitenden Zitat von Gerd Landsberg angesprochen wird, eingegangen werden. Und zwar, wie sich Reformen des Dienstrechtes im Sinne des New Public Management auf das Personal des öffentlichen Dienstes auswirken. Tragen vom New Public Management deduzierte Maßnahmen zu einem Mehr an Flexibilität, Kreativität und Motivation der öffentlich Beschäftigten bei?
Die Grundgedanken und Schlüsselelemente des New Public Management werden n Kapitel 2 vorgestellt. Hieraus ergeben sich die Grundlagen für Kapitel 3: Als Beispiel und Untersuchungsgegenstand, um der Fragestellung nach dem Einfluss von New Public Management auf öffentliche Beschäftigung nachzugehen, bietet sich die Dienstrechtsreform von 1997 an, eine „Initialzündung“ für die Ökonomisierung des öffentlichen Dienstes in Deutschland. Diese Reform wird mit ihren Zielen, Einzelmaßnahmen und Auswirkungen präsentiert. Die daraus resultierenden Schlüsse werden in Kapitel 4 gezogen.
2. Was ist New Public Management?
Um den Einfluss des New Public Management (NPM) auf öffentliche Beschäftigung bewerten zu können, muss in einem ersten Schritt definiert werden, was überhaupt unter NPM zu verstehen ist. Dabei wird ein zweistufiger Zugang gewählt: In einem ersten Schritt werden die theoretischen Grundlagen und Prämissen des NPM erläutert. Die sich daraus ergebenden Kernelemente und -maßnahmen des NPM werden in einem zweiten Schritt vorgestellt. Es muss erwähnt werden, dass es kein fixes Set an genau spezifizierten Elementen des NPM gibt, jedoch ein großes Maß an Überschneidungen zwischen den einzelnen Definitionen. In diesem Abschnitt werden die bedeutsamsten Punkte genannt, erläutert und für die Fragestellung nach ihrer Relevanz für öffentliche Beschäftigung nutzbar gemacht.
2.1. TheoretischeGrundlagen
Edwin Czerwick formuliert es überspitzt, doch trifft den Grundgedanken des New Public Management, wenn er sagt, dass NPM „die internen Strukturen öffentlicher Verwaltungen [...] zu einem Spiegelbild der marktwirtschaftlichen Arbeitskultur“ (Czerwick, 2007, S. 55) machen soll. Dies sei auch nötig, so Scheffler, da die Finanzkrise des Staates nach einer Antwort verlange, die die NPM-Bewegung „im Sinne einer auf das Verwaltungsinnere gerichteten Neugliederung der Verwaltungsabläufe unter ökonomischen Gesichtspunkten“ (Scheffler, 2001, S. 90) biete.. Zu diesem Zweck werden staatliche und private Verwaltungen als prinzipiell gleich angesehen (vgl. Czerwick, 2007, S. 65) und die Aktivitäten der Verwaltungsangestellten werden unter das Leitbild der Nutzenmaximierung gestellt.
Die theoretischen Grundlagen des NPM sind nach Schedler und Proeller (Schedler und Proeller, 2006, S. 47 ff.) vor allem auf zwei Theoriestränge zurückzuführen: Die Public Choice Theorie, welche als akteurszentrierte Theorie das Verhalten des wirtschaftenden Einzelnen auf den administrativen Bereich anwendet, und Public Management bzw. „Managerialismus“-Theorien, welche besonders das Kriterium der Effizienz in den Vordergrund rücken.
2.1.1. PublicChoice Theorie
Die Public Choice Theorie, die auch als Politische Ökonomie bezeichnet wird, wendet das Wahlverhalten von Individuen auf den politischen Bereich an. Dabei wird dem Akteur eine rationale Entscheidung unterstellt, welche er zur Maximierung seines Eigennutzens einsetzt. Dies entspricht den Annahmen des methodischen Individualismus und führt die Figur des homo oeconomicus auch in die Verwaltungslehre ein. Eine wichtige Konsequenz, die sich aus diesem Menschenbild ergibt, ist, dass Akteure im politischen Umfeld vor allem über Anreizstrukturen motivierbar sind (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 48). Dies gelte, so Schedler und Proeller, für alle Akteure des politisch-administrativen Bereichs, „auch Beamte und Politiker“ (ebd.). Diese sollen ihre Leistung steigern, da ihnen sonst eine Gehaltserhöhung, eine Beförderung oder eine andere Prämie entgehen könnte. Begründung für diese Sichtweise ist, dass sich durch das Streben eines jeden Einzelnen nach seiner Nuzenmaximierung gewissermaßen automatisch der optimale Nutzen für die Gesamtheit ergebe. Diese Gedanken gehen auf Adam Smiths Theorie der „unsichtbaren Hand“ zurück“ (vgl. Smith, 2001). Kurz gesagt: Was für den Einzelnen gut ist, ist auch gut für die Allgemeinheit.
Dieser wohlfahrtsoptimierende Effekt ist jedoch nicht zwangsläufig. Schedler und Proeller erwähnen die Studie von Niskanens (1971), welche zeigt, dass nicht nur das eigene Streben nach Nutzen ein Charakteristikum des rational Handelnden ist, sondern, in den Strukturen einer Mehrheitsdemokratie und Bürokratie, auch das Streben nach Renten (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 48). Als Renten wird in diesem Fall „weitgehend leistungsloses Einkommen“ (ebd.) bezeichnet. Politiker sichern Monopolrenten oder auch öffentliche Güter für ihre Klientel und erwarten, deswegen wiedergewählt zu werden. Dies führe zu einem Ausbau des Wohlfahrtsstaats, aber auch zu systembedingten Effizienzverlusten.
Public Choice Anhänger assoziieren staatliche Tätigkeit somit vor allem mit Ineffizienz und sind Befürworter einer Einschränkung staatlicher Tätigkeiten (vgl. ebd. S. 49). Diese Einschränkungen sollen durch alternative, marktwirtschaftliche Arten der Bereitstellung staatlicher Leistungen verlangt, beispielsweise: Ausschreibungen, interne Verrechnungen, leistungsorientierte Finanzierungsmodelle, Global- budgets (vgl. ebd.). Hieraus ergeben sich zentrale Bausteine des NPM (s. Kapitel 2.2.)
2.1.2. Managerialismus/ Public Management
Das Public Management hat in erster Linie das Ziel die Bürokratie zu „entbü- rokratisieren“. Dabei soll die Rolle der Führungskräfte in der öffentlichen Verwaltung gestärkt werden. Führungskräfte sollen gewissermaßen Manager werden, mit weiter reichenden Befugnissen im Verhältnis zu einengenden Verfahrensregeln. Schedler und Proeller formulieren die Kernfrage des Public Management wie folgt: Wie können Führungskräfte im öffentlichen Sektor lenkend eingreifen und welche Techniken kommen zum Einsatz, um ihre Organisation erfolgreich zu machen (vgl. ebd. S. 50)?
2.2. Schlüsselelemente des NPM
Wie Czerwick richtig bemerkt, handelt es sich bei NPM nicht um eine Ideologie im eigentlichen Sinne, sondern um eine Zusammenstellung verschiedener Maßnahmen und Konzepte mit dem Ziel einer effektiveren Verwaltung. Einzelne Maßnahmen sollen im Folgenden vorgestelltwerden.
2.2.1. Dezentralisierung
Voraussetzung für eine systematische Steuerung von Ressourcen ist die Schaffung von eigenverantwortlichen Einheiten (vgl. Naschold, 2000, S.87). Zu diesem Zweck soll die Autonomie und somit die Verantwortlichkeit einzelner Stellen in der öffentlicher Verwaltung vergrößert werden. „Hinter allen Reformen, sei dies in Australien, Neuseeland oder den USA, steht der Gedanke, dass nur effizient und effektiv arbeiten kann, wer für seine eigenen Handlungen verantwortlich ist und die Konsequenzen trägt“ (Schedler und Proeller, 2006, S. 87). Dies soll die klare Abkehr von der unterstellten, bisher vorherrschenden „organisierten Unverantwortlichkeit“ (Kegelmann, 2007, S. 85) bewirken. Reichard sieht Ämter auf dem Weg von „unselbständigen Vollzugseinrichtungen zu teilweise selbständigen Ergebniseinrichtungen“ (Reichard, 1994, S. 54).
Dabei wird vorausgesetzt, dass jede Verwaltungseinheit einen klar definierten Aufgabenbereich hat, welcher dann bewirtschaftet werden kann (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 91). Laut Budäus ergebe sich daraus eine Reduktion von Komplexität, Schaffung von Transparenz, Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten und eine Grundlage globaler Budgetierungen (Budäus, 1995, S. 56). Dezentralisierung ist somit die notwendige strukturelle Bedingung aller weiteren Maßnahmen des New Public Management.
2.2.2. Kunden- und Qualitätsorientierung
Besonderes Augenmerk legt das NPM auf die Kundenorientierung. Um die Effizienz nicht auf Kosten der Leistungsqualität zu steigern, wird vor allem auf zwei Konzepte Bezug genommen: Total Quality Management und Management by Competition.
Total Quality Management (TQM) zeichnet sich durch die Ausrichtung an den Bedürfnissen der Kunden bzw. Bürger, die permanente Verbesserung von Produkt-, Service- und Informationsqualitäten und die Optimierung von Arbeitsabläufen aus (vgl. Naschold, 2000, S. 89). Der Prozess des TQM umfasst die Schritte „Entwicklung von Qualitätszielen, [...] Ableitung von Qualitätsstandards und -indikatoren sowie [...] Qualitätskontrolle“ (ebd. S. 90). Auch die Beteiligung von externen Experten oder Betroffenen, so genannten „Qualitätszirkeln“, kann Teil des TQM sein.
Durch das Management by Competition (MbC) sollen marktwirtschaftliche Wettbewerbsmechanismen in die Bürokratie eingeführt werden. Der Wettbewerb kann hierbei zwischen privaten Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors bestehen (intersektoriell) oder zwischen Organisationen des öffentlichen Sektors (interorganisationell) oder zwischen den Organisationseinheiten des öffentlichen Sektors (intraorganisationell) (vgl. ebd.).
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[1] http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0.1518.74252.00.html aufgerufen am 3. März 2009