New Public Management und öffentliche Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Was ist New Public Management?
2.1. Theoretische Grundlagen
2.1.1. Public Choice Theorie
2.1.2. Managerialismus/ Public Management
2.2. Schlüsselelemente des NPM
2.2.1. Dezentralisierung
2.2.2. Kunden- und Qualitätsorientierung
2.2.3. Ergebnisorientierung und Leistungsvereinbarungen
2.2.4. „Let the managers manage“
2.2.5. Umdenken im Personalwesen

3. Auswirkungen des New Public Management auf öffentliche Beschäftigung: Die Dienstrechtsreform von 1997
3.2. Überblick über das Reformgesetz/ Maßnahmen
3.3. Auswirkungen der Reformen auf öffentliche Beschäftigung

4. Schlussbetrachtungen

Literatur

1. Einleitung

Beamte auf Lebenszeit könnten in den "inneren Vorruhestand" gehen, ohne dass der Dienstherr etwas dagegen in der Hand habe, klagte der Hauptgeschäftsführer des Städte- und Gemeindebunds, Gerd Landsberg, in der "Neuen Osnabrücker Zeitung"^[1]

Diese in der Öffentlichkeit häufig anzutreffende Meinung über mangelhafte Motivation und Einsatzbereitschaft von Beschäftigten des öffentlichen Dienstes ist einer der Steine des Anstoßes für die Übernahme von Lehrsätzen des New Public Management in deutsche Verwaltungsvorschriften. Hinzu kommt, dass deutsche Verwaltungen als träge und veraltet angesehen werden und den Anforderungen des globalen Standortwettbewerbs nicht gewachsen seien.

New Public Management ist ein Ansatz zur Modernisierung öffentlicher Ver­waltungen, welche an die Gegebenheiten der Marktwirtschaft angepasst werden sollen, indem die Verwaltungen effizienter, effektiver, bürgernäher, flexibler und in­novativer gestaltet werden.

In dieser Arbeit soll auf eben den Aspekt, der in dem einleitenden Zitat von Gerd Landsberg angesprochen wird, eingegangen werden. Und zwar, wie sich Re­formen des Dienstrechtes im Sinne des New Public Management auf das Personal des öffentlichen Dienstes auswirken. Tragen vom New Public Management dedu­zierte Maßnahmen zu einem Mehr an Flexibilität, Kreativität und Motivation der öf­fentlich Beschäftigten bei?

Die Grundgedanken und Schlüsselelemente des New Public Management werden n Kapitel 2 vorgestellt. Hieraus ergeben sich die Grundlagen für Kapitel 3: Als Beispiel und Untersuchungsgegenstand, um der Fragestellung nach dem Ein­fluss von New Public Management auf öffentliche Beschäftigung nachzugehen, bietet sich die Dienstrechtsreform von 1997 an, eine „Initialzündung“ für die Ökono­misierung des öffentlichen Dienstes in Deutschland. Diese Reform wird mit ihren Zielen, Einzelmaßnahmen und Auswirkungen präsentiert. Die daraus resultieren­den Schlüsse werden in Kapitel 4 gezogen.

2. Was ist New Public Management?

Um den Einfluss des New Public Management (NPM) auf öffentliche Be­schäftigung bewerten zu können, muss in einem ersten Schritt definiert werden, was überhaupt unter NPM zu verstehen ist. Dabei wird ein zweistufiger Zugang ge­wählt: In einem ersten Schritt werden die theoretischen Grundlagen und Prämissen des NPM erläutert. Die sich daraus ergebenden Kernelemente und -maßnahmen des NPM werden in einem zweiten Schritt vorgestellt. Es muss erwähnt werden, dass es kein fixes Set an genau spezifizierten Elementen des NPM gibt, jedoch ein großes Maß an Überschneidungen zwischen den einzelnen Definitionen. In diesem Abschnitt werden die bedeutsamsten Punkte genannt, erläutert und für die Frage­stellung nach ihrer Relevanz für öffentliche Beschäftigung nutzbar gemacht.

2.1. TheoretischeGrundlagen

Edwin Czerwick formuliert es überspitzt, doch trifft den Grundgedanken des New Public Management, wenn er sagt, dass NPM „die internen Strukturen öffentli­cher Verwaltungen [...] zu einem Spiegelbild der marktwirtschaftlichen Arbeitskul­tur“ (Czerwick, 2007, S. 55) machen soll. Dies sei auch nötig, so Scheffler, da die Finanzkrise des Staates nach einer Antwort verlange, die die NPM-Bewegung „im Sinne einer auf das Verwaltungsinnere gerichteten Neugliederung der Verwal­tungsabläufe unter ökonomischen Gesichtspunkten“ (Scheffler, 2001, S. 90) biete.. Zu diesem Zweck werden staatliche und private Verwaltungen als prinzipiell gleich angesehen (vgl. Czerwick, 2007, S. 65) und die Aktivitäten der Verwaltungsange­stellten werden unter das Leitbild der Nutzenmaximierung gestellt.

Die theoretischen Grundlagen des NPM sind nach Schedler und Proeller (Schedler und Proeller, 2006, S. 47 ff.) vor allem auf zwei Theoriestränge zurück­zuführen: Die Public Choice Theorie, welche als akteurszentrierte Theorie das Ver­halten des wirtschaftenden Einzelnen auf den administrativen Bereich anwendet, und Public Management bzw. „Managerialismus“-Theorien, welche besonders das Kriterium der Effizienz in den Vordergrund rücken.

2.1.1. PublicChoice Theorie

Die Public Choice Theorie, die auch als Politische Ökonomie bezeichnet wird, wendet das Wahlverhalten von Individuen auf den politischen Bereich an. Da­bei wird dem Akteur eine rationale Entscheidung unterstellt, welche er zur Maxi­mierung seines Eigennutzens einsetzt. Dies entspricht den Annahmen des metho­dischen Individualismus und führt die Figur des homo oeconomicus auch in die Verwaltungslehre ein. Eine wichtige Konsequenz, die sich aus diesem Menschen­bild ergibt, ist, dass Akteure im politischen Umfeld vor allem über Anreizstrukturen motivierbar sind (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 48). Dies gelte, so Schedler und Proeller, für alle Akteure des politisch-administrativen Bereichs, „auch Beamte und Politiker“ (ebd.). Diese sollen ihre Leistung steigern, da ihnen sonst eine Ge­haltserhöhung, eine Beförderung oder eine andere Prämie entgehen könnte. Be­gründung für diese Sichtweise ist, dass sich durch das Streben eines jeden Einzel­nen nach seiner Nuzenmaximierung gewissermaßen automatisch der optimale Nutzen für die Gesamtheit ergebe. Diese Gedanken gehen auf Adam Smiths Theo­rie der „unsichtbaren Hand“ zurück“ (vgl. Smith, 2001). Kurz gesagt: Was für den Einzelnen gut ist, ist auch gut für die Allgemeinheit.

Dieser wohlfahrtsoptimierende Effekt ist jedoch nicht zwangsläufig. Schedler und Proeller erwähnen die Studie von Niskanens (1971), welche zeigt, dass nicht nur das eigene Streben nach Nutzen ein Charakteristikum des rational Handelnden ist, sondern, in den Strukturen einer Mehrheitsdemokratie und Bürokratie, auch das Streben nach Renten (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 48). Als Renten wird in diesem Fall „weitgehend leistungsloses Einkommen“ (ebd.) bezeichnet. Po­litiker sichern Monopolrenten oder auch öffentliche Güter für ihre Klientel und er­warten, deswegen wiedergewählt zu werden. Dies führe zu einem Ausbau des Wohlfahrtsstaats, aber auch zu systembedingten Effizienzverlusten.

Public Choice Anhänger assoziieren staatliche Tätigkeit somit vor allem mit Ineffizienz und sind Befürworter einer Einschränkung staatlicher Tätigkeiten (vgl. ebd. S. 49). Diese Einschränkungen sollen durch alternative, marktwirtschaftliche Arten der Bereitstellung staatlicher Leistungen verlangt, beispielsweise: Ausschrei­bungen, interne Verrechnungen, leistungsorientierte Finanzierungsmodelle, Global- budgets (vgl. ebd.). Hieraus ergeben sich zentrale Bausteine des NPM (s. Kapitel 2.2.)

2.1.2. Managerialismus/ Public Management

Das Public Management hat in erster Linie das Ziel die Bürokratie zu „entbü- rokratisieren“. Dabei soll die Rolle der Führungskräfte in der öffentlichen Verwal­tung gestärkt werden. Führungskräfte sollen gewissermaßen Manager werden, mit weiter reichenden Befugnissen im Verhältnis zu einengenden Verfahrensregeln. Schedler und Proeller formulieren die Kernfrage des Public Management wie folgt: Wie können Führungskräfte im öffentlichen Sektor lenkend eingreifen und welche Techniken kommen zum Einsatz, um ihre Organisation erfolgreich zu machen (vgl. ebd. S. 50)?

2.2. Schlüsselelemente des NPM

Wie Czerwick richtig bemerkt, handelt es sich bei NPM nicht um eine Ideolo­gie im eigentlichen Sinne, sondern um eine Zusammenstellung verschiedener Maßnahmen und Konzepte mit dem Ziel einer effektiveren Verwaltung. Einzelne Maßnahmen sollen im Folgenden vorgestelltwerden.

2.2.1. Dezentralisierung

Voraussetzung für eine systematische Steuerung von Ressourcen ist die Schaf­fung von eigenverantwortlichen Einheiten (vgl. Naschold, 2000, S.87). Zu diesem Zweck soll die Autonomie und somit die Verantwortlichkeit einzelner Stellen in der öffentlicher Verwaltung vergrößert werden. „Hinter allen Reformen, sei dies in Aus­tralien, Neuseeland oder den USA, steht der Gedanke, dass nur effizient und effek­tiv arbeiten kann, wer für seine eigenen Handlungen verantwortlich ist und die Kon­sequenzen trägt“ (Schedler und Proeller, 2006, S. 87). Dies soll die klare Abkehr von der unterstellten, bisher vorherrschenden „organisierten Unverantwortlichkeit“ (Kegelmann, 2007, S. 85) bewirken. Reichard sieht Ämter auf dem Weg von „un­selbständigen Vollzugseinrichtungen zu teilweise selbständigen Ergebniseinrich­tungen“ (Reichard, 1994, S. 54).

Dabei wird vorausgesetzt, dass jede Verwaltungseinheit einen klar definier­ten Aufgabenbereich hat, welcher dann bewirtschaftet werden kann (vgl. Schedler und Proeller, 2006, S. 91). Laut Budäus ergebe sich daraus eine Reduktion von Komplexität, Schaffung von Transparenz, Zurechenbarkeit von Leistungen und Kosten und eine Grundlage globaler Budgetierungen (Budäus, 1995, S. 56). De­zentralisierung ist somit die notwendige strukturelle Bedingung aller weiteren Maß­nahmen des New Public Management.

2.2.2. Kunden- und Qualitätsorientierung

Besonderes Augenmerk legt das NPM auf die Kundenorientierung. Um die Effizienz nicht auf Kosten der Leistungsqualität zu steigern, wird vor allem auf zwei Konzepte Bezug genommen: Total Quality Management und Management by Competition.

Total Quality Management (TQM) zeichnet sich durch die Ausrichtung an den Bedürfnissen der Kunden bzw. Bürger, die permanente Verbesserung von Pro­dukt-, Service- und Informationsqualitäten und die Optimierung von Arbeitsabläu­fen aus (vgl. Naschold, 2000, S. 89). Der Prozess des TQM umfasst die Schritte „Entwicklung von Qualitätszielen, [...] Ableitung von Qualitätsstandards und -indika­toren sowie [...] Qualitätskontrolle“ (ebd. S. 90). Auch die Beteiligung von externen Experten oder Betroffenen, so genannten „Qualitätszirkeln“, kann Teil des TQM sein.

Durch das Management by Competition (MbC) sollen marktwirtschaftliche Wettbewerbsmechanismen in die Bürokratie eingeführt werden. Der Wettbewerb kann hierbei zwischen privaten Unternehmen und Organisationen des öffentlichen Sektors bestehen (intersektoriell) oder zwischen Organisationen des öffentlichen Sektors (interorganisationell) oder zwischen den Organisationseinheiten des öf­fentlichen Sektors (intraorganisationell) (vgl. ebd.).

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^[1] http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0.1518.74252.00.html aufgerufen am 3. März 2009