Innerparteiliche Demokratie in der CDU von 1973 bis 1998

Inhalt

1. Einleitung
1.1. Thema und Fragestellung
1.2. Aufbau der Darstellung, Einordnung der Materialien

2. Demokratietheoretische Modelle
2.1. Das Konkurrenz, Transmissions- und Integrationsparadigma
2.2. Das Organisationsprinzip der deutschen Parteien
2.3. Zusammenfassung

3. Organisationsmodelle
3.1. Parteien als homogene Gebilde mit zentraler Steuerung
3.2. Parteien als heterogene Gebilde mit dezentraler Steuerung
3.3. Parteienorganisationstypen
3.4. Zusammenfassung

4. Die Bundesparteitage
4.1. Repräsentationsfunktionen der Bundesparteitage
4.2. Willensbildungs- und Werbefunktionen der Bundesparteitage
4.2.1. Änderungsanträge der Parteigliederungen
4.2.2. Die Grundsatzprogramme der CDU
4.2.3. Wortmeldungen und Redezeit der Delegierten
4.2.4. Diskussionskultur auf Parteitagen
4.3. Zusammenfassung

5. Die Parteiführungsgremien (Bundesvorstand und Präsidium)
5.1. Sitzungshäufigkeit der Parteiführungsgremien
5.2. Aufgaben der Parteiführungsgremien
5.3. Der Sitzungsablauf des Präsidiums
5.4. Die personelle Zusammensetzung des Präsidiums
5.5. Zusammenfassung

6. Die Bundesgeschäftstelle
6.1. Die Reorganisation der Bundesgeschäftsstelle
6.2. Die Folgen der Modernisierung für die Organisationsform der CDU
6.3. Die Bundesgeschäftsstelle als Initiator der Programmdiskussion
6.4. Die Generalsekretäre der CDU
6.5. Zusammenfassung

7. Das „System Kohl“
7.1. Die Ämtervergabe im „System Kohl“
7.2. Willensbildung und Entscheidungsfindung im „System Kohl“
7.3. Das Verhältnis Kohls zur Basis
7.4. Zusammenfassung

8. Schluss

Anhang
1. Abkürzungen
2. Tabellenverzeichnis
3. Veröffentlichungen der CDU
4. Zeitungen und Zeitschriften
5. Gesetzestexte
6. Monographien und Aufsätze
7. Internetquellen

1. Einleitung

1.1. Thema und Fragestellung

Die CDU-Spendenaffäre nahm am vierten November 1999 mit dem Haftbefehl gegen den früheren CDU-Schatzmeister Walther Leisler Kiep ihren Anfang und erreichte am sechzehnten Dezember 1999 ihren vorläufigen Höhepunkt. In der ZDF-Sendung >Was nun, Herr Kohl?< räumte der Ex-Bundeskanzler ein, im Zeitraum von 1993 bis 1998 bis zu zwei Millionen Mark an Spenden in bar angenommen zu haben. Diese Gelder sind außerhalb der Buchführung verwendet worden. Kohl weigert sich bis zum heutigen Zeitpunkt, die Namen der Geldergeber zu nennen, da diese ihn darum gebeten hätten, nicht in einer Spenderliste aufzutauchen.

Die Affäre führte die CDU in eine neue Krise und deckte gleichzeitig eine alte, seit Jahren schwelende auf. Die neue Krise war die Finanzkrise, in welche die Partei durch die Spendenaffäre gestürzt wurde. Die alte Krise basiert auf der strukturellen Veränderung der innerparteilichen Organisationskultur. Für Pflüger geht es dabei um

„...das Herrschaftssystem Helmut Kohls, den Verlust an innerparteilicher Demokratie, in dessen Folge die Union Kompetenzen und Kreativität verlor und schließlich zur Oppositionspartei wurde. Das in 25 Jahren als Parteivorsitzender und 16 Jahren als Kanzler aufgebaute Netzwerk von persönlichen Loyalitäten in der Wirtschaft, den Medien, den Bundesländern und vor allem in der Partei – das >System Kohl< - hielt dem Kanzler den Rücken frei, schuf Spielräume für seine Europa- und außenpolitischen Erfolge.“^[1]

In bezug auf die vorliegende Arbeit ist besonders der erste Teil des Zitats von Interesse. Gegenstand der Untersuchung ist die Analyse der innerparteilichen Demokratie in der CDU im Zeitraum von 1973 bis 1998. In Art. 21, Abs. 1 des Grundgesetzes wird festgelegt, dass die innere Ordnung der Parteien demokratischen Grundsätzen entsprechen muss. Diese Forderung wird mit der verfassungsmäßigen Aufgabe der Parteien, der Mitwirkung bei der politischen Willensbildung des Volkes, begründet (Art. 21, Abs. 1). Schon Art. 20 des Grundgesetzes impliziert die demokratische Verfassung der politischen Parteien. Dort wird die Bundesrepublik Deutschland als ein demokratischer und sozialer Bundesstaat ausgewiesen, in dem alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Die demokratisch bestimmte Willensbildung des Volkes würde an einem Widerspruch leiden, wenn sie im Innern der Partei keine Entsprechung fände. Die genauere Reglementierung der innerparteilichen Ordnung obliegt nach Art. 21, Abs. 3 des Grundgesetzes dem einfachen Bundesgesetzgeber. Er hat von dieser Kompetenz im Rahmen des Parteiengesetzes Gebrauch gemacht. Die für die zugrundeliegende Untersuchung relevanten Absätze sind die Paragraphen 6 bis 16 des Parteiengesetzes, welche die innere Ordnung der Parteien regeln. Zudem finden sich in den Satzungen der Parteien^[2] Angaben über die Mitwirkung der Mitglieder an der Willensbildung der Partei.

Die gelebte Verfassung bzw. die Verfassungswirklichkeit geben Auskunft über die Realisierung der gesetzlichen Bestimmungen. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, in welchem Umfang die innerparteiliche Demokratie in der CDU von 1973 bis 1998 verwirklicht wurde. Im Rahmen dieser Analyse müssen Selektionsmaßnahmen hinsichtlich der zu untersuchenden Objekte vorgenommen werden. Von daher kann die Fragestellung nicht auf alle Parteigliederungen der CDU angewandt werden. Die Untersuchung bezieht sich in erster Linie auf die Bundesebene der Partei. Es wird untersucht, ob die Bundesparteitage (BPT) und die Parteiführungsgremien ihren statutarischen Aufgaben im angegebenen Zeitraum nachkommen konnten. Das daraus gewonnene Ergebnis lässt Rückschlüsse auf den Grad der wahrgenommenen Handlungsautonomie zu. Ist der Grad hoch, kann davon ausgegangen werden, dass die Parteiorgane intensiv am innerparteilichen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beteiligt sind. Dies spricht für eine stark ausgeprägte innerparteiliche Demokratie. Ist der Grad niedrig, kann vom Gegenteil ausgegangen werden. Eine entsprechende Untersuchung wird am Beispiel der Bundesgeschäftsstelle (BGST) durchgeführt. Der Grad der wahrgenommenen Handlungsautonomie wird aufgrund ihrer Beteiligung bei der Erarbeitung von programmatischen Konzepten ermittelt. Der Untersuchungszeitraum der Arbeit deckt sich mit der Amtszeit Helmut Kohls als Parteivorsitzender der CDU. Kohl wurde auf dem 21. Bundesparteitag in Bonn (12. Juni 1973) zum Vorsitzenden gewählt und legte sein Amt auf dem 11. Bundesparteitag^[3] in Bonn (7. November 1998) nieder. Der Arbeit folgt einer zeitlichen 3-Phasen-Einleitung.

Die erste Phase misst den Zeitraum von 1973 bis 1982 und beschreibt somit die Oppositionszeit der CDU unter Helmut Kohl. Am 1. Oktober 1982 endete die dreizehnjährige Ära der sozialliberalen Regierungskoalition mit einem konstruktiven Misstrauensvotum gegen Bundeskanzler Helmut Schmidt. Helmut Kohl wurde zu seinem Nachfolger gewählt.

Die zweite Phase umfasst die Zeitspanne von 1982 bis 1989. Der 37. Bundesparteitag in Bremen (11.-13.09.1989) steht für die gescheiterte Revolte gegen Kohl. Der Parteivorsitzende hatte der Öffentlichkeit im Spätsommer desselben Jahres mitgeteilt, dass er Generalsekretär Heiner Geißler dem Bremer Parteitag nicht mehr zur Wiederwahl vorschlagen wolle. Daraufhin schlossen sich einige Präsidiumsmitglieder, darunter Lothar Späth und Rita Süssmuth, um Heiner Geißler zusammen, die zu den Reformern der CDU gezählt wurden. Sie beabsichtigten dem Parteitag einen Gegenkandidaten zum amtierenden Parteivorsitzenden Helmut Kohl zu präsentieren. Dieses Vorhaben scheiterte jedoch bereits im Vorfeld, da niemand die Rolle des Herausforderers übernehmen wollte. Auf dem Parteitag erhielt Kohl zwar das bis dahin schlechteste Wahlergebnis seiner Karriere als Parteivorsitzender, die eigentlichen Verlierer waren aber die Putschisten. Späth wurde nicht mehr ins Präsidium gewählt. Geißler und Süssmuth mussten erhebliche Stimmenverluste hinnehmen.

Die dritte Phase dauert schließlich bis zur verlorenen Bundestagswahl von 1998 und dem damit verbundenen Ausscheiden Kohls aus dem Amt des Parteivorsitzenden. In diesen Zeitabschnitt fällt der Mauerfall von 1989 und die Wiedervereinigung von 1990. Kohl wurde zum Kanzler der deutschen Einheit.

Der Arbeit liegen folgende Thesen zugrunde:

- Mit der Übernahme des Parteivorsitzes durch Helmut Kohl steigt der Grad der wahrgenommenen Handlungsautonomie der Parteigliederungen zunächst an. Seit der Regierungsübernahme durch die liberal-konservative Regierung 1982 ist diese Tendenz rückläufig, wobei die Entwicklung nicht als linear bezeichnet werden kann. Nach dem Bremer Parteitag fällt der Grad der wahrgenommenen Handlungsautonomie steil ab. Entsprechend verringert sich das Ausmaß an realisierter innerparteilicher Demokratie.
- Nach 1989 korreliert diese Entwicklung mit einer Abnahme der inhaltlichen Aussagen der CDU sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht. Nach der Wiedervereinigung beschreiben die programmatischen Aussagen der CDU eher die Politik der Regierungskoalition als dass sie neue Themenfelder für die CDU entdecken.
- Die nach 1989 einsetzende graduelle Rückentwicklung der wahrgenommenen Handlungsautonomie sowohl der Parteiführungsgremien als auch der Bundesgeschäftsstelle hängt u.a. mit der personellen Besetzung der Ämter in diesen Organen zusammen.
- Mit Hilfe eines Netzwerkes von persönlichen Beziehungen und subtiler Disziplinarmaßnahmen konnte Kohl sowohl Personal- als auch Sachentscheidungen innerhalb der Partei beeinflussen.

Diese Thesen erheben lediglich den Anspruch, die großen Entwicklungslinien in bezug auf die innerparteiliche Demokratie im angegebenen Zeitraum nachzuzeichnen. Sie bedürfen jedoch der Nuancierung.

1.2. Aufbau der Darstellung, Einordnung der Materialien

Die Arbeit ist in sechs Hauptkapitel unterteilt. Die ersten beiden Kapitel bilden die theoretische Grundlage der Arbeit. Im ersten Kapitel werden in Anlehnung an Niedermayer mit dem Konkurrenz-, dem Transmissions- und dem Integrationsparadigma drei Modelle zur normativen Beurteilung der innerparteilichen Demokratie vorgestellt. Eine angepasste Form des Integrationsparadigmas dient der vorliegenden Arbeit als normativer Hintergrund.

Ausgehend vom Parteiengesetz und dem Statut der CDU wird der Aufbau der Partei beschrieben. In ihrer Struktur folgt die CDU dem Repräsentationsprinzip und steht somit in Einklang mit dem Organisationsprinzip der Bundesrepublik Deutschland. In Orientierung an Oberreuter wird diese Analogie als notwendig bezeichnet.

Im zweiten Kapitel werden verschiedenen Organisationsmodelle von Parteien dargestellt. Dabei wird das Modell der Partei als homogenes Gebilde mit zentraler Steuerung dem Modell der Partei als pluralistisches Gebilde mit dezentraler Steuerung gegenübergestellt. Als Grundlage des ersten Modells dient die vom Michels im Jahre 1911 veröffentliche Studie über die Organisationskultur der SPD. Die dort aufgestellte Oligarchisierungsthese, die Herrschaft weniger über die Parteibasis und die zentrale Steuerung der Partei von oben, hat über Jahre hinweg die Forschung über die Organisationsdemokratie geprägt. Der vorliegenden Arbeit liegt die zweite Auflage der Michel’schen Studie von 1970 zugrunde. Am Ende des ersten Teilkapitels werden die parteiinterne Gruppenbildung und die innerparteiliche Opposition als Mittel diskutiert, die den Oligarchisierungstendenzen entgegenwirken können. Dabei wurde sich auf das Werk „Innerparteiliche Demokratie“ von Bodo Zeuner bezogen. Die Schrift ist 1969 erschienen und bietet für die allgemeine Problemstellung der innerparteilichen Demokratie immer noch einen sehr guten, detaillierten Überblick.

Das Teilkapitel „Parteien als heterogene Gebilde mit dezentraler Steuerung“ basiert in erster Linie auf der von Schmid 1990 herausgegebenen Arbeit „Die CDU – Organisationsstrukturen, Politiken und Funktionsweisen einer Partei“. Dort werden Theorien aus der neueren Organisationsforschung vorgestellt. Danach existieren in einer Partei viele Subsysteme mit unterschiedlichen Interessen und die Willensbildung und Entscheidungsfindung ist dezentral. Laut Schmid gilt dieses Organisationsmodell auch für die CDU, jedenfalls von 1973 bis 1990. In dem Aufsatz „Die CDU in den 90er Jahren. Von Kohl zum Chaos“, den Schmid zusammen mit Jox 2000 veröffentlicht hat, wird diese These relativiert.

Auf der Basis der neueren Ansätzen der Organisationsforschung charakterisiert auch Lösche die Organisationskultur moderner Massenparteien. Lösche hat sich in erster Linie mit der Organisationsform der SPD beschäftigt. Er betont jedoch in seinem 1993 publizierten Aufsatz „>Lose verkoppelte Anarchie< - Zur aktuellen Situation von Volksparteien am Beispiel der SPD“, dass die dort gewonnenen Ergebnisse auch auf die CDU übertragen werden können. In seinem Beitrag „Kanzlerwahlverein? Zur Organisationskultur der CDU“ von 1998 kommt er zu der Schlussfolgerung, dass die CDU auch am Ende der 90er Jahre ein pluralistisches Gebilde mit dezentralen Steuerungsmechanismen war. Im Gegensatz zu Schmid und Jox relativiert Lösche demnach seine These für die Endphase der Ära Kohl nicht.

Im letzten Teilkapitel werden verschiedene Organisationstypen analysiert. Dabei konkurriert die Regierungs- bzw. die Fraktionspartei mit der „Parteipartei“. Diese Termini sind der Arbeit Langes „Responsivität und Organisation. Eine Studie über die Modernisierung der CDU 1973-1989“ entlehnt.

Die nachfolgenden empirischen Untersuchungen nehmen immer wieder Bezug auf den in Kapitel drei beschriebene wissenschaftlich Diskurs. Es wird der Frage nachgegangen, ob die CDU unter Kohl eher ein homogenes oder ein pluralistisches Gebilde war, ob zentrale oder dezentrale Steuerungsmechanismen dominierten. Darüber hinaus wird die CDU einem Parteientyp zugeordnet. Dabei findet eine Differenzierung entsprechend der 3-Phasen-Enteilung statt.

Das dritte Kapitel untersucht die wahrgenommene Handlungsautonomie der Bundesparteitage. Zur Bestimmung dieser Größe muss untersucht werden, ob die Bundesparteitage die ihnen obliegenden Aufgaben in ausreichenden Maße erfüllen konnten. In Anlehnung an Dittberner wurde zwischen Repräsentations-, Willensbildungs- und Werbefunktionen unterschieden. In der Arbeit Dittberners „Die Bundesparteitage der Christlich Demokratischen Union und der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands von 1946 bis 1968 – Eine Untersuchung der Funktion von Parteitagen“ wird die Werbefunktion von Bundesparteitagen stark in den Vordergrund gestellt. In der vorliegenden Arbeit tritt die Analyse der Werbefunktion in den Hintergrund. Die von Dittberner gezogenen Schlussfolgerung, dass Parteitage in hohem Maße eine Werbefunktion erfüllen, kann bestätigt werden. Diese Tendenz hat sich in den letzten dreißig Jahren ohne Zweifel durch die moderne Medienwelt verstärkt. In den Mittelpunkt der vorliegenden Untersuchung tritt die Willensbildungsfunktion. Diese wird u.a. aufgrund der eingegangenen Änderungsanträge auf den Parteitagen untersucht. Dem Beispiel Schönbohms folgenden wurden die von 1973 bis einschließlich 1997 eingegangenen Änderungsanträge erfasst und der prozentuale Anteil der Parteigliederungen an der Gesamtsumme ermittelt. Die Angaben stammen aus den Antragsbroschüren zu den jeweiligen Parteitagen. Auf der Basis dieser empirischen Daten wird das Antragsverhalten der Parteigliederungen analysiert, wobei das der Kreisverbände von besonderem Interesse ist. Darüber hinaus werden die beiden Grundsatzprogramme (GP)„Freiheit, Solidarität, Gerechtigkeit“ von 1978 (GP 78) und „Freiheit in Verantwortung“ von 1994 (GP 94) hinsichtlich ihrem Entstehungsprozess miteinander verglichen. Als Quellen dienen dabei hauptsächlich die Arbeiten von Schönbohm „Die CDU wird moderne Volkspartei. Selbstverständnis, Mitglieder, Organisation und Apparat 1950-1980“ und Reichart-Dreyer „Macht und Demokratie in der CDU. Dargestellt am Prozess und Ergebnis der Meinungsbildung zum Grundsatzprogramm 1994“. Das Kapitel „Wortmeldungen und Redezeit der Delegierten“ wird sehr kurz gehalten, da im Rahmen der Arbeit auf eine quantitative Untersuchung der Wortmeldungen auf den Parteitagen verzichtet wurde. Bei der Darstellung wird zum Großteil auf die Publikation von Grewe „Parteienkrise CDU am Scheideweg“ zurückgegriffen.

Das sich anschließende Teilkapitel „Diskussionskultur auf Parteitagen“ basiert auf einer umfangreichen Presserecherche. Dabei wurden in erster Linie die Berichte der Tageszeitungen „Frankfurter Allgemeine Zeitung“ und „Süddeutsche Zeitung“ ausgewertet.

Das vierte Kapitel misst die wahrgenommene Handlungsautonomie der Parteiführungsgremien. Anhand einer quantitativen Analyse der Sitzungshäufigkeit der Parteiführungsgremien soll die innerparteiliche Konsultationsintensität bestimmt werden. Die Angaben stammen aus den Berichten der CDU-Bundesgeschäftsstelle für die Parteitage von 1973 bis 1998.

Die Parteiakten der CDU unterliegen einer Sperre von dreißig Jahren. Von daher konnten die Sitzungsprotokolle der Parteiführungsgremien für den Zeitraum von 1973 bis 1998 nicht eingesehen werden. Somit kann kein definitives Urteil darüber gefällt werden, ob der Bundesvorstand und das Präsidium ihren statutarischen Aufgaben nachkommen konnten. Die Frage, ob sie eher Entscheidungs- oder Koordinationsorgane waren, bleibt ebenfalls offen. Die Beantwortung dieser Fragen ist jedoch in bezug auf die wahrgenommene Handlungsautonomie der Gremien nicht unerheblich. Eine Gegenüberstellung bisheriger Forschungsergebnisse soll diese Ungewissheit teilweise beheben. Dabei werden die Werke von Schönbohm (oben angegeben), von Groß „Politikgestaltung im Machtdreieck Partei, Fraktion, Regierung. Zum Verhältnis von CDU-Parteiführungsgremien, Unionsfraktion und Bundesregierung 1982-19889 an den Beispielen der Finanz-, Deutschland- und Umweltpolitik“ und die beiden Aufsätze von Haungs „Die CDU in den 80er Jahren. Anmerkungen zur Organisation und Strategie“ und „Parteipräsidien als Entscheidungszentren der Regierungspolitik – das Beispiel der CDU“ verwendet.

Mit Hilfe einer Darstellung des Sitzungsablaufs und der personellen Zusammensetzung des Präsidiums sollen ebenfalls Angaben über die Handlungsautonomie des Gremiums und seiner innerparteilichen Bedeutung gemacht werden. Im Teilkapitel „Der Sitzungsablauf des Präsidiums“ wird neben den bereits genannten Arbeiten von Groß und Haungs die Kohl-Biographie von Filmer und Schwan herangezogen. Die personelle Zusammensetzung des Präsidiums wurde aus den jeweiligen CDU-Parteitagsprotokollen ermittelt. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit wurden keine Interviews mit Parteimitgliedern der CDU geführt. Hinsichtlich der biographischen Angaben der einzelnen Präsiden musste auf das Urteil Dritter vertraut werden. Im wesentlichen wurde die Biographie „Helmut Kohl. Leben mit Macht“ von Dreher benutzt.

Untersuchungsgegenstand des fünften Kapitels ist die Bundesgeschäftsstelle der CDU. In einem ersten Unterkapitel wird zunächst der Um- und Ausbau des Konrad-Adenauer-Hauses (KAH) Anfang der 70er Jahre kurz skizziert. Welche Folgen diese Modernisierung für die Organisationsform der CDU hatte, wird im zweiten Unterkapitel behandelt. Dabei konkurrieren drei Thesen miteinander. Grafe vertritt in seinem Aufsatz „Die Modernisierung der CDU“ die Ansicht, dass die Bundesgeschäftsstelle im Zuge der Parteireform zu einem wichtigen Machtzentrum geworden sei. Die Parteizentrale bestimme die politische Richtung der Partei. Dieser Zentralisierungsthese widersetzen sich Schönbohm und Schmid. Schönbohm misst dem Konrad-Adenauer-Haus eine erhebliche Rolle bei der Parteireform bei und erhebt es in den Rang einer Koordinationszentrale. Er negiert jedoch die zentralistische Führung der Partei durch die Bundesgeschäftsstelle. Für Schmid unterscheidet sich schließlich die Parteizentrale in ihrer Bedeutung und Gewichtung nicht von den anderen Subsystemen der Partei. In den sich anschließenden empirischen Untersuchungen soll der Frage nachgegangen werden, welcher der drei Thesen zuzustimmen ist.

In dem Teilkapitel „Die Bundesgeschäftsstelle als Initiator der Programmdiskussion“ wird der Beitrag der Parteizentrale bei der Erstellung der programmatischen Konzepte sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht untersucht. Neben Zeitungsartikeln wird bis 1989 vor allem das Werk von Yeomans „Das Amt des Generalsekretärs in der Christlich Demokratischen Union (CDU) auf Bundesebnen 1967 – 1989“ verwendet. Ab 1990 werden Publikationen der CDU herangezogen und die von Hintze herausgegebene Sammlung „Die CDU-Parteiprogramme“. Kapitel fünf wird mit dem Unterkapitel „Die Generalsekretäre“ abgeschlossen. Hier wird besonders das Verhältnis zwischen Kohl und seinen vier Generalsekretären untersucht. Die wechselseitige Beziehung hat Auswirkungen auf die Art und Weise, wie der Generalsekretär sein Amt ausführen kann.

In Kapitel sechs findet ein Perspektivwechsel der Betrachtung statt. Der vorliegenden Arbeit liegt die These zugrunde, dass das Ausmaß an realisierter Demokratie in der CDU unter Kohl abgenommen hat. In den Kapiteln drei bis fünf wurde dieser Prozess nachgezeichnet. Das Kapitel sechs beschäftigt sich nun mit der Frage, wie diese Entwicklung eintreten konnte. Als Erklärungsansatz gilt allgemein das „System Kohl“. Von daher soll dieses Phänomen näher beleuchtet werden. Die Arbeit des Bundestagsabgeordneten Pflüger „Ehrenwort. Das System Kohl und der Neubeginn“ verschafft dem Außenstehenden einen umfangreichen Einblick in die Funktionsweise dieses Systems. Da die Thematik jedoch innerhalb der Politikwissenschaft bisher kaum aufgearbeitet wurde, stützt sich die Darstellung hauptsächlich auf Presseerzeugnisse.

2. Demokratietheoretische Modelle

Die vorliegende Arbeit hat empirisch-deskriptiven Charakter. Sie geht der Frage nach, wie und in welchem Maße die innerparteiliche Demokratie in der CDU von 1973 bis 1998 realisiert wurde. Sie beschränkt sich jedoch nicht auf die bloße Darstellung der vorgefundenen Wirklichkeit, sondern interpretiert und bewertet diese aufgrund einer ihr zugrundeliegenden Norm. Dabei greift sie auf ein bestimmtes demokratietheoretisches Modell zurück.

Im folgenden werden drei Modelle vorgestellt, die sich mit den innerparteilichen Strukturen und Prozesse auseinandersetzen. Darüber hinaus wird anhand des Grundgesetzes und des Parteiengesetzen ermittelt, nach welchem Prinzip die deutschen Parteien organisiert sind.

2.1. Das Konkurrenz-, Transmissions- und Integrationsparadigma

Die unterschiedlichen Demokratiemodelle lassen sich im wesentlichen auf drei Hauptrichtungen konzentrieren, wobei im folgenden die von Niedermayer verwendete Terminologie des Konkurrenz-, des Integrations- und des Transmissionsparadigmas verwendet wird.^[4]

Das Konkurrenzparadigma stellt den Wettbewerb der Parteien in den Vordergrund. Es basiert auf der Theorie der demokratischen Elitenherrschaft und insbesondere auf der ökonomischen Theorie der Demokratie, die als eine Weiterentwicklung der Schumpeter’schen Konkurrenztheorie gilt. Die ökonomische Theorie der Demokratie vergleicht die Wahlen und das Parteiensystem mit dem wirtschaftlichen Marktmechanismus. Folglich konkurrieren die unterschiedlichen Parteiprogramme auf dem politischen Markt um Wählerstimmen. Die optimale Nutzung der Wahlchancen wird durch einen effizienten Mitteleinsatz erreicht, sprich durch die Zentralisierung der Macht und der Entscheidungsbefugnis in den Händen der Parteiführung sowie einer innerparteiliche Willensbildung, die von oben nach unten verläuft. Eine umfassende Mitgliederpartizipation wird als dysfunktional bezeichnet, denn eine breite Partizipation würde die Effizienz und Flexibilität der Parteiführung behindern. Das bekannteste Beispiel für diesen Theorieansatz liefert die Demokratietheorie von Anthony Downs. Demokratie spielt sich nach dieser Theorie also zwischen und nicht innerhalb der Parteien ab.^[5]

Das Transmissionsparadigma basiert hingegen auf einem strikt basisorientierten Demokratieverständnis. In Anlehnung an Rousseau fordert dieses Modell die Identität von Regierten und Regierenden und wird daher auch mit dem Terminus „Identitätstheorie“ bezeichnet. Im Gegensatz zum Konkurrenzparadigma postuliert das Transmissionsparadigma eine parteiinterne Willensbildung von unten nach oben. Alle politischen Entscheidungen werden der Mitgliedschaft zur Urabstimmung vorgelegt.^[6] Dieses basisdemokratische Modell bildet auch den normativen Hintergrund der Michel’schen Untersuchung. Jäger bezeichnet das von Michels aufgestellte „eherne Gesetz der Oligarchie“ als eine Tautologie, da vor dem Hintergrund der radikaldemokratischen Norm muss Organisation partiell gleichbedeutend sein mit Oligarchie. Möchte Michels diesen Schluss vermeiden, müsste er seine radikaldemokratische Norm reduzieren^[7].

Das Integrationsparadigma basiert auf der Idee der Demokratie im Sinne John Lockes oder der Federalists, für die das Prinzip der Repräsentation grundlegend ist.^[8] Das ihm angemessene Organisationsmodell ist daher eine repräsentative, zugangsoffene, verantwortliche, durch Wahlen legitimierte, pluralistische innerparteiliche Elitenherrschaft. Im Mittelpunkt des Modells steht nicht die Beteiligung der einfachen Mitglieder an der Politikformulierung, sondern an der Personalrekrutierung. Eine strikte Willensbildung von unten nach oben ist nicht vorgesehen, sondern entscheidend ist die Wahl, Kontrolle, Abberuf- und Austauschbarkeit der innerparteilichen Repräsentanten.^[9]

Sowohl das Konkurrenz- als auch das Transmissionsparadigma stellen extreme Positionen zur äußeren Begrenzung der innerparteilichen Demokratie dar. Die meisten empirischen Arbeiten orientieren sich an dem Integrationsparadigma.^[10]

2.2. Das Organisationsprinzip der deutschen Parteien

In Deutschland sind die Parteien in der Regel repräsentativ strukturiert und werden durch das Delegiertenprinzip organisiert. Das Parteiengesetz schreibt die Gliederung der Parteien in Gebietsverbände vor.^[11] Das Statut der CDU nennt fünf verschiedenen Organisationsstufen: die Bundespartei, die Landesverbände^[12], die Kreisverbände, die Stadt-/Gemeindeverbände bzw. Stadtbezirksverbände und die Ortsverbände.^[13] Der vertikale Aufbau von Parteien soll den Mitgliedern eine angemessene Mitwirkung an der Willensbildung der Partei ermöglichen^[14] Er wird durch eine horizontale Gliederung innerhalb der einzelnen Organisationsebenen ergänzt. Auf jeder Ebene gibt es einen Parteivorstand und eine Mitgliederversammlung, wobei letztere ab der Kreisebene in der Regel durch eine Delegiertenversammlung ersetzt wird. Ab der Kreisebene kommt außerdem ein Parteiausschuss und eine Schiedskommission hinzu.

In der Realität besitzen die Parteien nur mit den Ortsverbänden eine Basisorganisation, die eine unmittelbare Teilnahme der Bürger am Parteileben vorsieht. Bereits auf der nächst höheren Ebene, d.h. der Kreisebene, kann das einfache Parteimitglied seinen Einfluss nur indirekt über die von ihm gewählten Delegierten geltend machen.

Die innere Ordnung der Parteien sollte dem Organisationsprinzip des gesamten politischen Systems nicht grundlegend widersprechen. Diese Auffassung lässt sich mit den Funktionen der Parteien begründen, welche diese im politischen System ausüben sollen. Die Entscheidung darüber setzt Akzente in der gewünschten Struktur der innerparteilichen Willensbildung^[15]. In Artikel 21 des Grundgesetzes heißt es:

„Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.“^[16]

Den Parteien kommt die Rolle zu, zwischen Politik und Gesellschaft zu vermitteln. Die Bürger können über die Parteien auch zwischen den Wahlen die staatlichen Entscheidungen mitsteuern. Die Parteien nehmen innerhalb des politischen Systems eine doppelte Transmissionsaufgabe wahr. Zum einen dienen sie als Sprachrohr,

„dessen sich das mündig gewordenen Volk bedient, um sich artikuliert äußern und politische Entscheidungen fällen zu können“^[17].

Parteien dienen ferner als Kanäle für den Informationsfluss von den Staatsorganen zum Volk, denn die politischen Entscheidungen sind an die Gesellschaft zu vermitteln und vor ihr zu begründen. Demokratietheoretisch ist diese zweite Aufgabe unabdingbar gefordert. Vertreter der Identitätstheorie sehen mit der ersten Transmissionsaufgabe die wesentliche Funktion der Parteien bereits definiert. Parteien sollen sich auf die Interessenvermittlung beschränken und jeder Eigenbeitrag der Parteiorganisation, vor allem der Parteiführung, wird abgelehnt. Daraus resultiert die Forderung nach einem imperativen Mandat der Delegierten. Bei schnell zu fällenden Entscheidungen im politischen Tagesgeschäft ist die selbständige Rolle der politischen Führung innerhalb der Parteien jedoch ebenso unvermeidlich wie in modernen Verfassungsstaaten. Entscheidend ist aber in beiden Fällen die Art und der Umfang der Rückkoppelung zu den Parteimitgliedern bzw. zu den Wählern.^[18]

Trotz der Forderung nach relativer Angleichung der innerparteilichen Ordnung an das Regierungssystem, sprich an die repräsentative Demokratie, wäre es unzureichend, den Prozess der innerparteilichen Willensbildung als bloßes Abbild der staatlichen Willensbildung zu betrachten. Das Referendum wird in diesem Zusammenhang als ein Mittel diskutiert um ein möglichst großes Maß dieser Rückkoppelung zu gewährleisten, wobei dieses vornehmlich bei Personal- und weniger bei Sachfragen eingesetzt werden soll.^[19]

2.3. Zusammenfassung

Sowohl das Konkurrenz- als auch das Transmissionsparadigma sind für die Bewertung der innerparteilichen Demokratie unzureichend. Die Konkurrenztheorie stellt den Wettbewerb zwischen den Parteien in den Vordergrund und vernachlässigt die innerparteiliche Demokratie vollkommen. Die radikaldemokratische Norm wird abgelehnt, da diese mit der Erfordernis, große Assoziationen, sprich Parteien, durch Organisieren aktionsfähig zu machen, kollidiert.

In der vorliegenden Arbeit wird das Integrationsparadigma als Maßstab zur Beurteilung der innerparteilichen Strukturen und Prozesse verwendet. Im Mittelpunkt steht jedoch nicht die Personalrekrutierung, sondern die Politikformulierung in ihrer repräsentativen Ausrichtung.

3. Organisationsmodelle

Michels kommt in seiner 1911 veröffentlichten Studie über die Organisationsstruktur der SPD zu dem Ergebnis, dass die Oligarchie der Führer dominiert und die Macht der Basis vernachlässigt wird. Daraus leitet er das „eherne Gesetz der Oligarchie“ ab. Demnach bedarf

„Eine Klasse, die an die Gesellschaft bestimmte Forderungen stellt...sowohl auf wirtschaftlichem als [auch] auf politischem Gebiet der Organisation, als des einzigen Mittels zur Erzeugung eines Gesamtwillens... Wer Organisation sagt, sagt Tendenz zur Oligarchie...Die Organisation vollendet entscheidend die Zweiteilung jeder Partei bzw. Gewerkschaft in eine anführende Minorität und eine geführte Majorität.“^[20]

Obwohl der radikaldemokratische Ausgangspunkt, die Identität von Regierenden und Regierten der Michel’schen Untersuchung, die logische Struktur der Argumentation und die Validität der empirischen Befunde oft angezweifelt wurden, bestimmte die Oligarchisierungsthese, über Jahre hinweg die Forschung über Organisationsdemokratie.^[21]

In jüngerer Zeit verhärtet sich in der Politikwissenschaft immer mehr der Standpunkt, dass die innerparteilichen Organisationsstrukturen moderner Großparteien mit der von Michels behaupteten Tendenz zur Oligarchie nicht zutreffend beschrieben sind. Danach sind Parteien in ihrer Binnenstruktur komplexe und heterogene Organisationen, in denen es keine zentrale Steuerung von oben nach unten gibt. Die neuere Organisationsforschung betont die Vielgestaltigkeit und Unübersichtlichkeit des Objekts, der Partei, und bietet einen umfangreichen Bestand an Hypothesen, Methoden und Theorien, die sich in die Parteienforschung aufnehmen lassen. Vor allem hat die Verbandsforschung organisationstheoretische Ansätze übernommen und entwickelt.^[22]

Mit der jeweiligen Organisationsform korrespondiert ein bestimmter Parteientyp. Zu unterscheiden ist dabei zwischen der Regierungs- bzw. der Fraktionspartei und der „Parteipartei“.

3.1 Parteien als homogene Gebilde mit zentraler Steuerung

Die Ursachen der Oligarchisierung sieht Michels in den Organisationsstrukturen, in den Fähigkeiten der Führer und in der Massenpsychologie der Geführten.

Mit zunehmender Organisationsgröße werden die Aufgaben komplexer. Es müssen entsprechende Methoden für deren Bewältigung gefunden werden, die jedoch gleichzeitig eine Oligarchisierung begünstigen. Zum einen entsteht das Bedürfnis nach Delegierten, die sich um die laufenden Geschäfte kümmern. Zum anderen etabliert sich eine streng abgegrenzte Bürokratie mit vielen Instanzen, welche die Verwaltungsarbeit koordiniert und bewältigt. Sie steht an der Spitze der hierarchisch strukturierten Partei. Ihr obliegt die straffe, von oben zentral gesteuerte Führung, d.h. sie ist sowohl für die programmatischen Formulierungen als auch für die Umsetzung der Politik zuständig. Dieser oligarchisch-bürokratische Zug der Parteiorganisation entspricht sowohl aus verwaltungstechnischen als auch aus taktischen Gründen einer praktischen Notwendigkeit.

Der Prozess der Differenzierung der Geschäfte läuft parallel mit dem der Karriere des Führers, das heißt seiner Loslösung von der Masse durch die Entstehung des berufsmäßigen Führertums.

„Die Führer, die zunächst nur die Vollziehungsorgane des Willens der Masse sind, werden selbständig, indem sie sich von der Masse emanzipieren“.^[23]

Mit der Einrichtung des Führertums dankt die Masse als Souverän ab. Die Verselbständigung der politischen Führer wird mit der Hauptaufgabe der Partei, dem Erringen von Mehrheiten und der Einflussnahme im Parlament, begründet. Michels bezeichnet die Partei als Kampforganisation, ähnlich einer militärischen Einheit, die eine hierarchische Gliederung benötigt. Als Kampforganisation hat sich die Partei

„...den Gesetzen der Taktik zu fügen. Das Grundgesetz dieser Wissenschaft aber lautet Schlagfertigkeit.“^[24]

Somit werden Stellungnahmen des Parteiführers zu aktuellen Tagesfragen ohne eine vorher stattgefundene Absprache mit den übrigen Mitgliedern der Führungsgruppe legitimiert.

Das Phänomen der Oligarchie wird darüber hinaus mit „psychologischen Entstehungsursachen“ begründet. Hierzu gehört das Gewohnheitsrecht der Führer auf Delegation:

„Aus der Delegation entwickelt sich das moralische Recht auf Delegation... Der Führer, der eine Zeitlang regelmäßig delegiert wird, beansprucht schließlich die Delegation als sein Eigentum.“^[25]

In diesem Kontext müssen ebenfalls Führungsbedürfnis, Dankbarkeit und Verehrungsbedürfnis der Massen genannt werden. Bereits Michels spricht von einem großen Desinteresse derer, die sich für das Gemeinwohl des Staates interessieren, denn:

„An den Entscheidungen der Partei nimmt nur eine Minderheit, mitunter eine verschwindende Minderheit teil.“^[26] und „Die Mehrzahl der Organisierten bringt der Organisation dieselbe Gleichgültigkeit entgegen wie die Mehrheit der Wählerschaft dem Parlament.“^[27]

Michels stellt die These auf, dass sich Parteimitglieder ebenso irrational verhalten wie die große Mehrheit der Bevölkerung. In der Mehrheit politisch gleichgültig, sind sie geneigt, die Politik zu personalisieren. Sie identifizieren die Partei mit hervorragenden Führern, um die häufig ein pseudo-religiöser Heroenkult entsteht. Aus Dankbarkeit verlängert die Masse das Mandat des Mannes, dem sie Dank schuldet, auf unbegrenzte Zeit.

Als „intellektuelle Entstehungsursachen“ gelten die von Michels hervorgehobenen, speziellen Fähigkeiten der politischen Führer, wie Rednergabe, Körperschönheit, Energie, Berühmtheit, Alter und Intelligenz.

Neben diesen allgemeinen, auf die Herrschaft der Führer hinzielenden Bedingungen beschreibt Michels spezielle Machtinstrumente, mit denen die Führer ihre Position absichern. Solche sind unter anderem die Parteifinanzen und die Parteipresse. Darüber hinaus festigen Parteiführer ihre Stellung mit Hilfe der Manipulation von Parteitagen und Parteiversammlungen, in denen sie den Vorsitz führen. Dort besitzen sie meistens ein Vorschlagsmonopol, können Abstimmungen verhindern und eine mögliche Konkurrenz im Vorfeld ausschalten, indem sie Posten durch Vereinbarungen über Proporz und Tauschgeschäfte verteilen. Durch Disziplinarmaßnahmen gegen Rebellen, mit Hilfe der Korrumpierung einzelner oppositioneller Führer durch persönliche Vorteile oder aber durch die Überwachung der Nachwuchsschulung können neue, gefährliche Konkurrenten von der Führung ausgeschlossen werden.^[28]

Einige der von Michels aufgestellten Thesen besitzen noch heute Gültigkeit und können durch weitere ergänzt werden. Die Partizipation der Parteimitglieder an der innerparteilichen Willensbildung ist weiterhin gering, was nicht zuletzt auf deren Apathie zurückzuführen ist. Auch das von Michels beschriebene Gewohnheitsrecht der Führer auf Delegation besteht nach wie vor. Geringer Wechsel in der Ämterbesetzung gehört zur parteipolitischen Realität.

Häufig wird in Zusammenhang mit den Volksparteien von einer Entideologisierung gesprochen. Da Volksparteien das Ziel verfolgen, möglichst viele gesellschaftliche Strömungen und Gruppen zu integrieren, sind ihre Parteiprogramme inhaltlich entsprechend breitgefächert. Derartige Parteiprogramme, die von Zeuner als nichtssagend bezeichnet werden, eröffnen den Führungsgruppen einen weiten Spielraum, da sich auf deren Grundlage fast jede beliebige Handlung rechtfertigen lässt.^[29]

Parteiinterne Gruppenbildung oder innerparteiliche Opposition können auf Oligarchisierungstendenzen hemmend wirken.^[30] Die von Lipset, Trow und Coleman in den 50er Jahren durchgeführte Untersuchung zum Willensbildungsprozess innerhalb der amerikanischen Druckergewerkschaft ITU bestätigt diese Annahme.^[31] Diese Organisation war im Gegensatz zur Michel’schen Auffassung nicht oligarchisch strukturiert. Ursache dafür war das dort herrschende interne Zweiparteiensystem, denn innerhalb der ITU wechselten sich zwei Parteien mit jeweils unterschiedlichen programmatischen Vorstellungen bei der Besetzung der Vorstandspositionen ab. Somit wurde Mitgliedern und Delegierten die Möglichkeit geboten, zwischen Alternativen zu wählen, was eine relativ hohe Mitgliederbeteiligung zur Folge hatte. Der Verdienst der ITU-Studie besteht in dem Nachweis, dass ein Zweiparteiensystem nicht nur innerhalb des Staates, sondern auch innerhalb großer Organisationen mit kämpferischem Charakter existieren kann. Ein innerparteiliches Mehrparteiensystem und damit eine ständige Mitbestimmungschance von unten ist aber nur dann effektiv und langfristig, wenn sich die innerparteilichen Gruppierung durch programmatische Richtungen unterscheiden. Interessenunterschiede hinsichtlich aktuellen Tagesfragen reichen dabei nicht aus.^[32] Nach Lipset fördert

„Politischer Zwiespalt, der ein Ergebnis von Unterschieden in der Ideologie ist, ... eher eine ständige demokratische Opposition als Konflikte, die Interessenunterschiede widerspiegeln“^[33].

Eine derartige programmatisch orientierte Gruppenbildung gibt es innerhalb der deutschen Parteien nur selten. Sicherlich gibt es in allen Parteien Gesinnungsunterschiede, aber daraus bilden sich selten fest organisierte innerparteiliche Gruppen, die in der Partei nach Absprache eine gemeinsame Taktik verfolgen.

Bei der CDU treten ideologische Differenzen in Verbindung mit den Gegensätzen der Vereinigungen auf. Die Sozialausschüsse stehen z.B. gesellschaftspolitisch eher links als die Mittelständler. Aber der in der Partei herrschende Unionsgedanke, das Prinzip des Ausgleichs und des Kompromisses zwischen den gesellschaftlichen Interessen, verbietet oft die offene Austragung des Rechts-Links-Konfliktes und die Entscheidung solcher Konflikte durch Mehrheitsvoten, bei denen eine Seite eindeutig der Verlierer wäre.^[34]

Innerparteiliche Auseinandersetzungen werden von der öffentlichen Meinung häufig als Zeichen der Schwäche gewertet und von daher werden kontroverse Diskussionen z.B. auf Parteitagen möglichst vermieden. Aus diesem Harmonisierungszwang zieht die Führung erheblichen Nutzen, indem sie sowohl Personal- als auch Sachdiskussionen unterbindet und ihre eigenen Vorstellungen und Ziele durchsetzt. Bei Regierungsparteien wird das Ausmaß an innerparteilicher Kritik noch zusätzlich dadurch eingeschränkt, dass die Partei sich verpflichtet fühlt, die Maßnahmen der Regierung zu decken.

3.2. Parteien als pluralistische Gebilde mit dezentraler Steuerung

Schmid liefert in seiner Arbeit über die CDU^[35], die sich in erster Linie auf das Bund-Länder-Verhältnis konzentriert und die „beachtliche Autonomie der Landesverbände“^[36] herausarbeitet, einen detaillierten Überblick hinsichtlich der Anwendung von Theorien aus der Organisationsforschung auf die Politikwissenschaft.

Er charakterisiert die Organisation der CDU als „organisierte Anarchie“. Dieser Ansatz verneint die Existenz einer straffen Führung innerhalb der Organisationen, lehnt die These einer inhärenten Zentralisierung ab und sieht stattdessen in einer losen Verkoppelung der einzelnen Subsysteme deren Strukturmerkmal. Neben der Lokal-, Kreis-, Landes- und Bundesorganisation gibt es andere Subsysteme, die auf den innerparteilichen Willensbildungsprozess von Volksparteien Einfluss nehmen. So muss die Parteizentrale bei der Analyse der innerparteilichen Willensbildung Berücksichtigung finden. Besondere Bedeutung haben v.a. bei der CDU die Vereinigungen, die im vorpolitischen Raum Mitglieder werben und ihre programmatischen bzw. ideologischen Vorstellungen in die Willensbildung einbringen. Hinzu kommt der Einfluss nichtorganisierter Interessengruppen, in Gestalt von unterschiedlichen Parteiflügeln und rudimentär vorhandenen traditionale Formen des Honoratiorentums, die Bedeutung von Bundestagsfraktion und Bundesregierung.^[37]

Lösche kommt in seiner empirischen Studie über die SPD^[38], die Anfang der 90er Jahre erschienen ist, zu ähnlichen organisationstheoretischen Befunden. Seiner Ansicht nach lassen sich die Vorstellungen vom ehernen Gesetz der Oligarchie und der Allmacht der Parteibürokratie auf die heutige SPD nicht anwenden. Die SPD entspreche aufgrund ihres Innenlebens eher dem Typ der „lose[n] verkoppelten Anarchie“.^[39]

Politikformulierungs- und somit auch Willensbildungsprozesse sind in diesem Modell gekennzeichnet durch Dezentralität, Variation, Evolution und geringe Planbarkeit.

Weick, einer der wichtigsten Exponenten dieser Richtung, hat den Entscheidungsprozess in solchen Organisationen mit einem Fußballspiel verglichen, bei dem das Spielfeld rund und abschüssig ist, Leute nach Belieben mitspielen oder aufhören und Bälle ins Tor werfen dürfen und jeder jederzeit sagen kann:

„>Das ist mein Tor< – und jeder so tut, als habe das ganze einen Sinn.“^[40]

Cohen bezeichnet derartige komplexe Organisationen als „garbage cans“, die im wesentlichen durch drei Merkmale bestimmt werden: Die Präferenzen gelten als problematisch; die Technologie, d.h. die Art und Weise, in der die Organisation ihr „Produkt“ herstellt, ist unklar, und es herrscht eine starke Fluktuation der beteiligten Akteure. Das „garbage can“ Theorem geht somit davon aus, dass sich Probleme, Lösungen und Entscheidungen relativ unabhängig voneinander entwickeln, d.h. stark dezentralisiert sind.^[41]

Mintzberg und McHugh nennen solche unkonventionellen Organisationsformen „adhocracies“. Diese müssen sich aufgrund ihrer komplexen und dynamischen Umwelt ständig um Innovationsleistungen bemühen, d.h. sie sind in hohem Maße professionalisiert und ausdifferenziert. Mintzberg und McHugh vertreten die These der dezentralen Entscheidungsfindung:

„…power over different decision is diffused in uneven ways, subject to the availability of information and expertise needed to deal with the issue at hand“.^[42]

Organisationsstrategien basieren demnach nicht nur auf ursprünglichen Plänen der Führung, denn ein Teil dieser Pläne wird überhaupt nicht realisiert, und ein anderer Teil taucht von unten und anderswo her auf, ohne beabsichtigt zu sein. Dies führt zur Akkumulation einer Vielzahl von konvergierenden und divergierenden Strategien innerhalb der Organisationen. Die Aufgabe der Organisationsleitung besteht nicht darin, die Richtungen von Strategien zu diktieren, sondern darin, eine Vielzahl von Mustern entstehen zu lassen und eher indirekt die eine oder andere Richtung zu stützen oder auszunützen.^[43]

Den Modellen ist gemeinsam, dass sie von einer Heterogenität der Struktur und Interessen ausgehen, d.h. es existiert eine Vielzahl von Subsystemen mit unterschiedlichen Interessen, und die Willensbildung und Entscheidungsfindung ist dezentral. Diese Merkmale widersprechen demnach dem Oligarchiemodell.

Bereits 1956/57 kommt Eldersveld in seiner Untersuchung über die amerikanischen Parteien im Wayne County in der Nähe Detroits zu dem Ergebnis, dass dort keine interne Oligarchie im Sinne Michels’ existiert, sondern vielmehr eine „stratarchy“, d.h. eine „reciprocal deference structure“ zwischen Führungsgruppen und Mitgliedschaft. Die Parteiführungen üben demnach keine umfassende Kontrolle aus, sondern innerhalb der Parteien existieren vielmehr „multiple Parteieliten“, deren Zusammensetzung heterogen ist. Zwischen den einzelnen Organisationsebenen existiert eine Machtaufteilung. Eldersveld sieht jedoch mit seinem Stratarchiemodell die Oligarchiesierungsthese nicht widerlegt. Die Parteien haben zwar keine autoritäre Befehlsstruktur, sondern sind als „Beziehungssysteme“ (support systems) zu bezeichnen, aber die Herrschaftsausübung bleibt trotzdem nur wenigen vorbehalten.^[44]

Entscheidend ist demnach der Grad der wahrgenommenen Handlungsautonomie der innerparteilichen Subverbände. Ist der Grad hoch, entspricht die Parteiorganisation eher einer „lose[n] verkoppelten Anarchie“. In diesem Fall kann davon ausgegangen werden, dass die innerparteiliche Demokratie stark ausgeprägt ist. Die strategische Beweglichkeit der Parteiführer wird geschwächt, weil interne Interessengruppen erfolgreich um Gehör und Einfluss konkurrieren.^[45]

Dieser Interpretation folgt Schmid. Er sieht in dem Parteichef eine Art Moderator, der keine präzisen Zielvorgaben gibt, eine gewisse Distanz zu den diskutierten Fragen einhält und in wichtige Konflikte nur selten involviert ist. Die Macht der Parteiführung erwächst aus deren privilegierter Stellung im innerparteilichen Netzwerk als einer kommunikativen Schnittstelle. Somit besitzt die Führung zwar einen Informationsvorsprung hinsichtlich der laufenden Entwicklungen, doch sie nutzt diesen Vorsprung lediglich in der Funktion eines Katalysators, indem sie bestimmte Entwicklungen beschleunigt oder abbremst. Sie ist aber nicht in der Lage, ein bestimmtes Verhalten anderer Akteure zu erzwingen. Schmid ist der Ansicht, dass der Parteichef symbolisch die Einheit der Partei repräsentiert, ohne dabei die inhaltlichen Richtlinien zu bestimmen.^[46]

Ist die wahrgenommene Handlungsautonomie hingegen gering, d.h. können die innerparteilichen Subverbände weniger Handlungsselbständigkeit gegenüber der Parteiführung reklamieren, dann ist die Parteiformation eher oligarchisch. Grabow ist der Ansicht, dass die Parteiführer in einer weniger heterogenen Organisation eine stärkere strategische Autonomie genießen.^[47]

Die neueren Organisationsmodelle und das Oligarchiemodell Michel’scher Provenienz müssen sich nicht vollkommen widersprechen, wie dies auf den ersten Blick anzunehmen scheint, denn eine heterogene Struktur der Partei impliziert nicht automatisch eine hohe Handlungsautonomie der einzelnen Subsysteme. Außerdem besteht durchaus die Möglichkeit, dass bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung sowohl zentrale als auch dezentrale Prinzipien angewandt werden, ohne dass die Offenheit in der Diskussion dadurch eingeschränkt wird.

3.3. Parteiorganisationstypen

Der jeweilige Parteiorganisationstyp gibt Auskunft über das Ausmaß an innerparteilicher Demokratie. Zu unterscheiden ist dabei zwischen der Regierungs- bzw. der Fraktions- oder der „Parteipartei“.^[48] Die Perspektive der Betrachtung beschränkt sich hierbei auf die Bundesebene. Wie bereits den Begrifflichkeiten zu entnehmen ist, handelt es sich dabei um die Frage, welche innerparteiliche Ebene die jeweilige Organisation dominiert. Oder anders formuliert: Sind die Parteiorgane, die Fraktion oder die Regierung Zentrum der Willensbildung und Entscheidungsfindung? Die Parteiorgane werden im wesentlichen durch die Parteitage und die Führungsgremien repräsentiert. Ferner wird die Parteizentrale zu dieser Ebene gerechnet.

In den 50er Jahren, d.h. in der „Ära Adenauer“, entsprach die CDU, so der Kanon vieler politikwissenschaftlicher Beiträge, dem Typ der Regierungspartei^[49], oder pejorativ formuliert dem Typ des Kanzlerwahlvereins^[50]. Die CDU war damals eine locker verknüpfte Honoratiorenpartei mit dem Bundeskanzleramt im Mittelpunkt. Sie hatte weder ein Programm noch existierte eine Beteiligung der Mitglieder an der politischen Entscheidungsfindung.^[51] Sie sei die Partei der Regierung gewesen, bzw. des Kanzlers, die lediglich in Wahlkampfzeiten als Stimmenmaximierer in Erscheinung getreten wäre.^[52] Peter Lösche kritisiert diese Sichtweise und behauptet, dass die CDU niemals diesem Parteientyp entsprochen habe. Er nennt drei Definitionsmerkmale, die für einen Kanzlerwahlverein charakteristisch sind. Demnach kann eine Partei als Kanzlerwahlverein bezeichnet werden, wenn der Kanzlerparteivorsitzende^[53] soviel Macht aus seinen Ämtern gewinnt, dass er selbst grundlegende Entscheidungen ohne nennenswerte Widerstände der eigenen Partei und des Koalitionspartners durchsetzten kann. Darüber hinaus ist der Kanzlerwahlverein vollkommen auf Wahlen, Wahlkampf und Wahlerfolg abgestellt und die Partei als solche hat kein Eigenleben. Schließlich ist eine simple, wenig komplexe, kaum ausdifferenzierte und leicht zu handhabende Organisationsstruktur ein Charakteristikum des Kanzlerwahlvereins. Diese Kriterien trafen, so Lösche, auf die Organisationskultur der CDU unter Adenauer nicht zu.^[54]

Lösche konstatiert jedoch auch, dass die Bundespartei vom Kanzlerparteivorsitzenden, d.h. von Adenauer, beherrscht wurde. Demnach hat die CDU auf Bundesebene kein Eigenleben geführt.^[55]

Eine Abart der Regierungspartei ist die Fraktionspartei. Mit dem Übergang in die Opposition im Jahre 1969, d.h. unter dem Fraktionsvorsitzenden Rainer Barzel, der ab 1971 auch den Parteivorsitz innehatte, wurde aus der Kanzlerpartei eine Fraktionspartei. Die Partei, bzw. die Bundespartei, wurde nun zum Anhängsel der Fraktion. Ihr Aufgabenfeld wurde jedoch nicht erweitert. Politische Konzeptionen, ob langfristige Strategieplanungen oder tagespolitische Stellungnahmen, wurden von der Fraktion erarbeitet.^[56]

In Bezug auf die Ära Kohl wird in der vorliegenden Arbeit nicht stringent zwischen Fraktions- und Regierungspartei differenziert. Die Arbeit geht vornehmlich der Frage nach, ob die Parteiorgane unter Kohl an Handlungsautonomie verloren haben. Aufgrund der in dieser Untersuchung notwendigerweise vorgenommen Selektionsmaßnahmen wird die Frage, ob die Fraktion oder die Regierung dadurch an Handlungsautonomie gewonnen hat, vernachlässigt.

Unter dem Parteityp „Parteipartei“ ist nicht die Herrschaft der Partei über die Abgeordneten zu verstehen. Entgegen den Umständen in faschistischen oder kommunistischen Parteien sind die Abgeordneten hier keine Instrumente der Parteiführung, die lediglich deren Beschlüsse umsetzen. „Parteipartei“ meint vielmehr, dass die Parteiorgane die ihnen obliegenden Aufgaben autonom und ohne Einflussnahme der Fraktion bzw. der Regierung wahrnehmen. Die Partei ist neben der Regierung eine eigenständige Größe. In diesem Parteiorganisationstyp wird nicht nur die Komplexität der Entscheidungsprozesse im Vergleich zur Regierungspartei erhöht. Das Nebeneinander von zwei oder mehreren Entscheidungszentren verstärkt auch die Rivalität um innerparteilichen Einfluss, was wie in Kapitel 2.1. beschrieben wurde, oligarchiehemmend und demokratiefördernd ist.

3.4. Zusammenfassung

In Anlehnung an Schmid und Lösche wird in der vorliegenden Arbeit die These vertreten, dass innerhalb der CDU, entsprechend ihrem Charakter als Volkspartei, unterschiedliche Subsysteme mit jeweils eigenen Interessen existieren, die auf die innerparteiliche Willensbildung und Entscheidungsfindung Einfluss nehmen. Im folgenden soll nun der Frage nachgegangen werden, wie hoch die wahrgenommene Handlungsautonomie dieser innerparteilichen Subverbände in der Ära Kohl war, ob zentrale oder dezentrale Methoden im Hinblick auf das Zustandekommen von Meinungen und Entscheidungen dominierten. Letztlich soll die Frage beantwortet werden, ob die Organisationsform der CDU unter Kohl eher durch Merkmale der Oligarchie oder der neueren Organisationsmodelle gekennzeichnet war bzw. welchem Parteiorganisationstyp die CDU in den verschiedenen Phasen der Amtszeit Kohls entsprach.

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit kann nicht auf alle Subsysteme und Gliederungen der Partei eingegangen werden, sondern das Interesse liegt v.a. bei der Bundesorganisation der Partei.

4. Die Bundesparteitage

Parteitage gelten als die obersten Organe der Partei^[57], welche die Mitgliedersouveränität repräsentieren. Sie werden als Parteiparlamente bezeichnet analog den nationalen Parlamenten in demokratisch verfassten Staaten. Die Parteiführungsgremien –Bundesvorstand und Präsidium- stellen die Exekutive der Partei dar, entsprechend den Regierungen auf staatlicher Ebene. Im folgenden gilt es, diese Analogie zu überprüfen. Dafür müssen die Aufgaben der Parteitage näher betrachtet werden.

Die Funktionen des Bundesparteitages der CDU sind in Parteiengesetz und Statut der Partei manifestiert. Dittberner bezeichnet diese als Repräsentationsfunktionen. Damit ist jener Beitrag gemeint, den die Parteitage als Organe der Parteien zur Verwirklichung des Prinzips der innerparteilichen Mitgliederrepräsentation leisten. Die Mitgliederrepräsentation bezeichnet Dittberner als den formalen Aspekt der innerparteilichen Demokratie. In Anlehnung an Joseph Schumpeter sieht Dittberner im formalen Aspekt ein System innerparteilicher Regeln, nach welchen Entscheidungen in der Partei zustande kommen und die Führer bestimmt werden.^[58]

Wie Michels in seiner Studie dargelegt hat, kann der formale Aspekt der innerparteilichen Demokratie allein den Oligarchisierungstendenzen nicht entgegenwirken. Er muss durch den inhaltlichen Aspekt der innerparteilichen Demokratie ergänzt werden, der sich mit dem Prinzip der demokratischen innerparteilichen Willensbildung deckt. Danach muss im Rahmen der organisatorischen Bedingungen die Möglichkeit zur ständigen und umfassenden Diskussion zwischen Führern und Mitgliedern der Partei vorhanden sein. Parteitage sind Orte des Dialogs zwischen der Basis und der Führung. Genauso wie Michels glaubt Dittberner, dass eine solche Diskussion nur dann zu realisieren ist, wenn Parteiführer und Mitglieder ihr Handeln auf ein demokratisches Bewusstsein begründen und sie der Tendenz nach eine Identität von Regierenden und Regierten anstreben, also eine innerparteiliche Willensbildung von unten nach oben gegeben ist.^[59] Parteitagen obliegen somit auch Willensbildungsfunktionen.

Darüber hinaus haben Parteitage eine Werbefunktion, welche die Repräsentations- und Willensbildungsfunktion einengen kann. Die Werbefunktion umfasst die geplante positive Wirkung der Parteitage auf die allgemeine Öffentlichkeit und auf die übrigen Parteimitglieder. Für deren Realisierung ist die diskrete Parteitagsregie der Parteiführung zuständig. Je mehr die Partei dem Typ der Volkspartei entspricht, desto stärker erfüllen Parteitage ihre Werbefunktion.^[60]

4.1. Repräsentationsfunktion der Bundesparteitage

Laut Statut der CDU entscheidet der Bundesparteitag (BPT)

„...über die Grundlinien der Politik der Christlich Demokratischen Union und das Parteiprogramm; sie sind als Grundlagen für die Arbeit der CDU-Fraktionen und die von der CDU geführten Regierungen in Bund und Ländern verbindlich.“^[61]

Der BPT fasst zudem Beschlüsse über die Satzung, die Beitragsordnung, die Schiedsgerichtsordnung, die Auflösung sowie über die Verschmelzung mit anderen Parteien.^[62] Außerdem obliegt ihm die Kontrolle der Parteiführung. Er nimmt

„...die Berichte des Bundesvorstandes, darunter den gesetzlichen Rechenschaftsbericht der Partei, sowie der CDU/CSU-Fraktion des Deutschen Bundestages und der CDU/CSU-Gruppe in der EVP-Fraktion des Europäischen Parlaments entgegen und fasst über sie Beschluss.“^[63]

Darüber hinaus wählt der BPT in regelmäßigen Abständen den Vorsitzenden, den Bundesschatzmeister, weitere sieben Mitglieder des Präsidiums, 26 des Vorstandes und - auf Vorschlag des Vorsitzenden - den Generalsekretär.^[64]

Es stellt sich nun die Frage, ob die Parteitage die ihnen zugewiesenen Repräsentationsfunktion in ausreichendem Maße erfüllen können. Durch die Vorlage der Rechenschaftsberichte findet zwar eine nachträgliche politische Kontrolle der Exekutiven, d.h. des Bundesvorstandes, statt. Diese Berichte sind aber vage und erhalten selten Angaben darüber, ob und wie die Resolutionen vergangener Parteitage verwirklicht wurden. Da die Parteitage in der Regel nur in jedem zweiten Kalenderjahr zusammentreten und die Sitzungsperioden sehr kurz sind, kann davon ausgegangen werden, dass eine politische Kontrolle der Parteiführung durch den BPT nur in geringem Maße stattfindet.^[65]

Da Parteitage als institutioneller Sitz der innerparteilichen Volkssouveränität fungieren, müssten, den Prinzipien der innerparteilichen Demokratie entsprechend, alle grundsätzlichen sachlichen und personellen Entscheidungen dort gefällt werden.

„Hier, und nirgends sonst, wäre auf den jeweiligen Ebenen über Parteiprogramme und Parteivorstände zu beschließen.“^[66]

Tatsächlich konzentriert sich die programmatische Planung in Kommissionen, sogenannten Expertenzirkeln, der Bundesgeschäftsstelle, des Vorstandes oder der Fraktion.

Die tatsächlichen Kompetenzen der Parteitage sind lediglich die Satzung, Finanzordnung, Schiedsgerichtordnung, Wahlordnung und die Ordnung für die Verhängung von Parteistrafen. Schon das Parteiprogramm lässt sich selten so klar fixieren, dass aus ihm eindeutige Vorschriften für die Tätigkeit des Vorstandes ersichtlich ist. Zwar fassen die Parteitage Resolutionen zu sehr vielen Fragen der Politik und zum Teil fordern sie in diesen Resolutionen auch die Vorstände oder Parlamentsfraktionen zu bestimmten Handlungen auf, z.B. zur Einbringung eines Gesetzentwurfes, aber diese Resolutionen haben keinen rechtsverbindlichen Charakter und die Vorstände und Fraktionen behalten sich meist vor, über den richtigen Zeitpunkt ihres Handels alleine zu entscheiden.^[67]

In bezug auf die Wahlen der Mitglieder des Bundesvorstandes schreibt die Geschäftsordnung der CDU vor, dass Kandidatenvorschläge schriftlich gemacht und beim Parteitagspräsidenten eingereicht werden.^[68] Die Wahlen sind geheim und erfolgen durch Stimmzettel.^[69] Die Frage, wen die CDU als Kandidaten aufstellt, wird jedoch schon vor den Parteitagen in den Parteiführungsgremien weitgehend abgeklärt und vorentschieden. Da die Anzahl der Kandidaten nicht immer der Anzahl der in den Parteiführungsgremien vorhandenen Plätzen entspricht, kommt es teilweise zu Überraschungen. Von 1973 bis 1998 gab es in der CDU insgesamt dreizehn Bundesparteitage, auf denen die Parteiführungsgremien neu gewählt wurden. Im Rahmen der vorliegenden Arbeit konnten elf Parteitage hinsichtlich des praktizierten Wahlmodus untersucht werden. Dabei wurden aber nur die Wahlen der stellvertretenden Vorsitzenden berücksichtigt. In sechs der elf Fälle fand eine formale Mehrheitsentscheidung statt gegenüber fünf realen Mehrheitsentscheidungen. Zu Überraschungen kam es u.a. auf dem 37. BPT in Bremen und auf dem dritten BPT in Düsseldorf. In Bremen wurde Lothar Späth erstaunlicherweise nicht mehr ins Präsidium gewählt. In Düsseldorf schied Volker Rühe als stellvertretender Vorsitzender aus und wurde lediglich als ein weiteres Mitglied des Präsidiums gewählt. Auf dem selben Parteitag erzielten Angela Merkel und Heinz Eggert die besten Abstimmungsergebnisse bei der Wahl der stellvertretenden Vorsitzenden, obwohl das politische Profil Merkels den Delegierten damals eher zu schwach ausgeprägt war.^[70]

[...]

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^[1] Pflüger 2000, S. 10f.

^[2] Der Arbeit liegt eine Version des Statuts der CDU mit dem Stand vom 30.4.2000 zugrunde.

^[3] Mit dem Wiedervereinigungsparteitag der West- und Ost-CDU begann die Zählung der Bundesparteitage bei eins.

^[4] Niedermayer 1989, S. 15-25.

^[5] Vgl. Niedermayer 1989, S. 15f.; vgl. Niclauß 1995, S. 186f.

^[6] Vgl. Niedermayer 1989, S. 16f.; vgl. Niclauß 1995,S. 187f.

^[7] Vgl. Jäger 1973, S. 117.

^[8] Vgl. Jäger 1973, S. 109.

^[9] Vgl. Niedermayer 1989, S.16.

^[10] Vgl. Naschold 1972, S. 82: Naschold setzt auf eine Harmonisierungsstrategie und hält an der radikaldemokratischen Norm fest. Er bezeichnet das traditionelle Konzept direkter Demokratie als normativ sinnvoll, glaubt jedoch, dass seine theoretische Fassungskraft zu beschränkt sei, als dass es fruchtbar auf moderne Organisationen angewendet werden könnte. Diesen Engpass versucht Naschold zu überwinden, indem er den klassischen Demokratiebegriff umformuliert, d.h. system- und entscheidungstheoretische Konzepte einbaut, die für ihn eine größere theoretische Fassungskraft besitzen. Somit konzipiert er ein Modell innerorganisatorischer Willensbildung, dass sowohl Organisation wie Effektivität optimiert.

^[11] Vgl. § 7 Parteiengesetz.

^[12] In der Regel existiert in jedem Bundesland ein Landesverband, wobei die CDU in Niedersachsen mit drei Landesverbänden (Braunschweig, Hannover und Oldenburg) eine Ausnahme bildet.

^[13] Vgl. § 16 Statut der CDU.

^[14] Vgl. § 7,1 Parteiengesetz.

^[15] Vgl. Jäger 1973, S.125.

^[16] Art. 21, Abs. 1 Grundgesetz.

^[17] In Anlehnung an G. Leibholz, BVerfGE 1, 208, S. 224 (zitiert nach Oberreuter 1992, S. 28).

^[18] Vgl. Oberreuter 1992, S. 28-31.

^[19] Vgl. Becker 1998; vgl. Niclauß 1997; vgl. Seidel 1998; vgl. Pütz 1974.

^[20] Michels 1970, S. 24f.

^[21] Vgl. Schüttemeyer 1987, S. 243.

^[22] Vgl. Aleman 2000, S. 125f.

^[23] Michels 1970, S. 36.

^[24] Michels 1970, S. 39.

^[25] Michels 1970, S. 42.

^[26] Michels 1970, S. 47.

^[27] Michels 1970, S. 48.

^[28] Vgl. Zeuner 1969, S. 102f.

^[29] Vgl. Zeuner 1969, S. 104.

^[30] Vgl. Preuße 1981, S. 68-75.

^[31] Lipset/Trow/Coleman 1962.

^[32] Vgl. Zeuner 1969, S. 112.

^[33] Vgl. Lipset/Trow/Coleman 1962, S. 468 (zitiert nach Zeuner 1969, S. 112).

^[34] Vgl. Zeuner 1969, S. 113.

^[35] Schmid 1990.

^[36] Schmid 1990, S. 285.

^[37] Vgl. Schmid 1990, S. 276-284.

^[38] Lösche 1993.

^[39] Vgl. Lösche 1993, S. 35.

^[40] Schmid 1990, S. 278.

^[41] Schmid 1990, S. 279.

^[42] Mintzberg/McHugh 1985, S. 161 (zitiert nach Schmid, S. 280).

^[43] Vgl. Schmid 1990, S. 280.

^[44] Vgl. Eldersveld 1964, S. 6-10 und S. 98ff (zitiert nach Niclauß 1995, S. 190).

^[45] Vgl. Grabow 2000, S. 173-177.

^[46] Vgl. Schmid 1990, S. 282f.

^[47] Vgl. Grabow 2000, S. 175f.

^[48] Vgl. Lange 1994, S. 505-509.

^[49] Vgl. Lange 1994, S. 505.

^[50] Vgl. Walter 1996, S. 809f; vgl. Schmid/Jox 2000, S. 31.

^[51] Vgl. Dittberner 1997, S. 171.

^[52] Vgl. Konrad-Adenauer-Stiftung/ Becker 1995, S.85.

^[53] Der Kanzler ist gleichzeitig Bundesvorsitzender seiner Partei.

^[54] Vgl. Lösche 1998, S. 68f.

^[55] Vgl. Lösche 1998, S. 73.

^[56] Vgl. Lange 1994, S. 505f.

^[57] Vgl. § 9,1 Parteiengesetz.

^[58] Vgl. Dittberner 1969, S. 24-28 und S. 33-38.

^[59] Vgl. Dittberner 1969, S. 29 und S. 38-43.

^[60] Vgl. Dittberner 1969, S. 43-47.

^[61] § 29,1 Statut der CDU.

^[62] Vgl. § 9,3 Parteiengesetz; vgl. § 29 Statut der CDU.

^[63] §29,4 Statut der CDU; vgl. § 9,5 Parteiengesetz.

^[64] Vgl. § 29,2 Statut der CDU.

^[65] Vgl. Zeuner 1969, S. 55.

^[66] Thaysen 1986, S. 61.

^[67] Vgl. Zeuner 1969, S. 55.

^[68] Vgl. § 12,5 GO-CDU.

^[69] Vgl. § 43,1 Statut der CDU.

^[70] Vgl. FAZ, 28.10.1992.