Zur ökonomischen Theorie der Demokratie von Anthony Downs

Inhalt

1. Einleitung und Konzeption

2. Das theoretische Grundgerüst

3. Der Rationalitätbegriff bei Downs

4. Das Modell des rationalen Wählers

5. Die Rolle der politischen Parteien im Modell

6. Kritik und Würdigung der ökonomischen Theorie der Politik

7. Zusammenfassung des Modells und der Ergebnisse

Literatur

1. Einleitung und Konzeption

Die Empörung war groß, als der deutsche Bundespräsident 1992 den Parteien und Politkern vorwarf, sie seinen "machtversessen auf den Wahlsieg und machtvergessen bei der Wahrnehmung der inhaltlichen und konzeptionellen politischen Führungsaufgabe."^[1] Soviel Aufregung und das, obwohl die These nicht neu ist. Vor über 40 Jahren stellte der amerikanische Wirtschafts- und Politikwissenschaftler Anthony Downs ein Modell ein Modell auf, das den ersten Teil der Aussage Richard von Weizsäckers direkt trifft. Downs Werk - die "Ökonomische Theorie der Demokratie" - wurde bereits 1968 ins Deutsche übersetzt und doch scheinen die dahin enthaltenen Grundüberlegungen aktueller denn je. Ihr Wesenszug besteht darin, dass sie die Modellvorstellungen der Volkswirtschaftslehre auf die Politik überträgt. Ausgehend vom Bild des privatwirtschaftlichen Unternehmers, der versucht, den Gewinn seines Unternehmens zu maximieren, unterstellt Downs bei allen politischen Entscheidungsträgern - bei Wählern, Parteien, der Regierung und Politikern - das Vorherrschen von Eigeninteressen. Alle sind sie getrieben und motiviert vom Wunsch nach Macht, Einkommen und Prestige. So radikal diese Betrachtungen in den 60er und 70er Jahren wirken mussten, um so erstaunlicher ist es, dass Downs Thesen immer noch die Kraft haben, eine öffentliche Debatte um Macht und Interessen von Politikern zu entzünden. Und das sie das können, zeigen nicht zuletzt die heftigen öffentlichen Reaktionen auf aktuelle Bücher wie Hans Herbert von Arnims "Fetter Bauch regiert nicht gern"^[2], in dem versucht wird, die primäre These der ökonomischen Theorie an Beispielen aus Deutschland zu belegen.

Und an Beispielen mangelt es nicht. Spätestens seit der CDU-Spendenaffäre ist deutlich geworden, dass Downs-Theorie keine anachronistische These aus den Anfängen moderner Politikwissenschaft ist. Überholt scheint dagegen vielmehr die staatsrechtliche Auffassung: "Die durch das Amt definierte und disziplinierte Staatsgewalt richtet sich ausschließlich aus auf das Wohl des staatlich verfaßten Volkes... Sie ist resistent gegen den Eigennutz der Amtsinhaber wie gegen Gruppeninteressen ..."^[3]

Gerade vor diesem aktuellen Hintergrund lohnt die neue kritische Lektüre von Anthony Downs ökonomischer Theorie der Demokratie. In der vorliegenden Arbeit will ich versuchen, das Modell näher darzustellen und zu beleuchten. Um den Rahmen einer Grundkurs-Hausarbeit nicht zu sprengen und eine gewissen Stringenz zu wahren, werde ich mich auf die wesentlichen Punkte der ökonomischen Theorie beschränken, dabei aber gleichsam versuchen, einen möglichst umfassenden Überblick zu vermitteln.

Um zu verstehen auf welchem ideengeschichtlichen Fundament das Modell fußt, wird dabei zuerst auf die theoretischen Grundlagen eingegangen, die von anderen politischen und wirtschaftlichen Denkern geschaffen wurden. Insbesondere spielt in diesem Zusammenhang die Veränderung der Vorstellungen über Rationalität bzw. Vernunft eine Rolle. Welchen Rationalitätsbegriff Downs seiner Theorie zugrunde legt, wird anschließend gezeigt. Nach diesen wichtigen Vorbetrachtungen werde ich die logischen Konsequenzen der Rationalität im Modell von Downs beschreiben und dabei analysieren, wie sich rationale Wähler, Politiker und Parteien verhalten (müssen). Wichtig erscheinen mir auch die Bedeutung des Faktors Ungewissheit für die Herausbildung von Ideologien und die Rolle der Informationskosten. Um das Modell überhaupt einordnen und würdigen zu können, werde ich mich mit den jeweiligen Kernhypothesen direkt kritisch auseinandersetzen. Eine generellere Kritik und Würdigung schließt sich jedoch zusätzlich an und verweist auf mögliche zukünftige Forschungsansätze im Zusammenhang mit rationalem Wahlverhalten. Um den Überblick zu wahren, werde ich am Ende der Arbeit das Modell und meine Ergebnisse kurz zusammenfassend erläutern.

2. Das theoretische Grundgerüst

Kern der ökonomischen Theorie der Politik ist die Annahme der Rationalität. Rationalität spielt aber nicht erst seit Downs eine Rolle in der politischen Theorie. Die grundlegenden Ansätze rationalen Verhaltens wurden bereits von Niccolò Machiavelli (1469-1527) und vor allem von Thomas Hobbes (1588-1679) formuliert. Sie lehnten das bis dahin vorherrschende aristotelische und scholastische Menschenbild ab. Der Mensch wurde nicht mehr als ein von Natur aus soziales Wesen gesehen, das nur der richtigen politischen Ordnung bedarf, um seine Fähigkeiten zu entwickeln und "Glückseligkeit" zu erreichen. Für Machiavelli waren "die Menschen viel geneigter zum Bösen als zum Guten", wie er in seinem Principe schreibt^[4]. Hobbes betrachtete den Menschen als Wolf, der jederzeit bereit ist, andere zu schädigen, um seinen Vorteil zu wahren^[5]. Die Grundfrage, die sich aus diesem pessimistischem Menschenbild ableitet, beschäftigte nicht nur die Theoretiker des 15. und 16. Jahrhunderts - sie ist auch Leitfrage von Downs ökonomischer Theorie der Demokratie: Wie kommt es zu politischer Ordnung und kollektiver Wohlfahrt, obwohl der einzelne nur an seinem eigenen Wohlergehen interessiert ist?

Doch was heißt eigentlich Rationalität? In Wörterbüchern wird "Ratio" meist mit "Vernunft" umschrieben. Ein Begriff mit langer Tradition in der politischen Theorie. Platon und Aristoteles verstanden darunter im weitesten Sinne ein am Gemeinwohl oder am göttlichen Willen orientiertes Handeln der Menschen. Mit der radikalen Umdeutung des Menschenbildes - u.a. bei Hobbes - vollzog sich gleichsam auch ein Wandel der Vorstellungen über Rationaliät. Ethische und moralische Verhaltensregeln, gehen mehr und mehr zurück. Vernunft wird nicht länger als Prinzip, das sich aus Handlungen ableitet die darauf gerichtet sind, das Allgemeinwohl zu steigern, verstanden, sondern als rein subjektiv bestimmtes Prinzip. Rational ist das, was hilft, die eigenen Ziele zu realisieren. Der Mensch ist in erster Linie ein Bedürfniswesen, er strebt nach der Befriedigung dieser Bedürfnisse. Da dies jedoch zu einem Krieg jeder gegen jeden führen muss, in dem die Menschen beständig in Furcht leben, erscheint es vernünftig, einen Vertrag miteinander zu schließen, in dem eine neutrale und übergeordnete Instanz, der "Leviathan", bzw. der Staat, den Auftrag erhält, den Frieden unter den Menschen zu sichern. Rational ist die Abgabe von Macht an ein politisches System also nur, weil es individuelle Vorteile für den Einzelnen bringt.

Der nächste Schritt bestand in der ökonomischen Vereinnahmung der Rationalität. In seinem Werk "The Wealth of Nations" (1776) zeigt Adam Smith (1723-1790), dass die Individuen, gerade weil sie danach streben, ihre Bedürfnisse zu befriedigen, schließlich zur besten Entfaltung des Wohlstandes beitragen^[6]. Durch die "unsichtbare Hand" des Marktes wird Allgemeinwohl erzeugt, ohne dass auch nur einer der Akteure danach bewusst zu streben braucht - auf diesen Ansatz wird Downs später direkt aufbauen. Die Erklärung hierfür ist die Arbeitsteilung und der Tausch. Dabei betont Smith, dass es die Eigenliebe beim Tausch ist, die die Vorteile der Arbeitsteilung erst zur Geltung bringt.^[7] Wenn nun ein jeder danach trachtet, so viel wie möglich zu produzieren, wird damit automatisch das Volkseinkommen gesteigert. Diese Steigerung kommt also allein unter der Bedingung zustande, dass jeder versucht, seinen eigenen Vorteil oder Nutzen bzw. Gewinn zu vergrößern, ohne dabei ein Interesse am Allgemeinwohl verfolgen zu müssen. "Und er wird in diesem wie in vielen anderen Fällen von einer unsichtbaren Hand geleitet, um einen Zweck zu fördern, den zu erfüllen er in keiner Weise beabsichtigt hat."^[8] Die Verfolgung eigener Interessen und die gleichzeitige Förderung des Allgemeinwohls schließen sich demnach also keinesfalls aus.

Die neoklassische Wirtschaftswissenschaft griff die grundlegenden Gedanken der Wirtschaftstheorie von Smith auf und wandte sie auf das Individuum als Wirtschaftssubjekt an. Die Akteure verfolgen hier Ziele, die sie rein subjektiv bestimmen. Richtschnur ist dabei die Steigerung des eigenen Wohlbefindens, die sich aus der Bedürfnisbefriedigung ergibt. Güter werden dabei als konsumierbare "Bedürfnisbefriedigungsmittel" verstanden. Güter sind aber nicht nur rein materielle Dinge, sondern auch ideelle Ziele - etwa Friedenssicherung oder Umweltschutz. Güter erhalten von den einzelnen Individuen einen bestimmten Nutzen zugeschrieben, der sich danach bestimmt, wie geeignet ein Gut ist, um ein Bedürfnis zu befriedigen. Bedürfnisbefriedigung erzeugt darüber hinaus aber immer auch Nutzeneinbußen (Kosten) in Form des Verzichts. Unter der Voraussetzung der Knappheit von Gütern ist jeder Konsument gezwungen, sich für einige Konsummöglichkeiten unter vielen zu entscheiden. Die so genannten Opportunitätskosten bestehen darin, sich durch das Entscheiden für eine Möglichkeit gleichzeitig gegen eine andere Möglichkeit entscheiden zu müssen^[9]. Der "Netto-Nutzen" eines Guts errechnet sich also aus der Differenz des Grades der Bedürfnisbefriedigung und der Kosten, die für die Erlangung des Guts aufgebracht werden müssen. Rationale Wirtschaftssubjekte versuchen unter diesen Bedingungen ihre Grenzkosten zu minimieren und ihren Grenznutzen zu maximieren.

Für entsprechende Verhaltensweisen hat der Sozialwissenschaftler Max Weber (1864-1920) eine Beschreibung gefunden: zweckrationales Handeln (bzw. teilweise auch wertrationales Handeln). Gleichwohl sind bei Weber nicht alle Handlungen rational - der Unterschied zu affektiven und traditionalen Handlungstypen liegt in der Ergebnisorientierung des Akteurs. Rational handelt demnach, wer ergebnisorientiert handelt. Zweckrationalität nehme jedoch immer an, dass die Akteure ihre Ziele und Werte selbst definieren.^[10]

Auf dieses theoretische Grundgerüst stützte sich auch der Wirtschafts- und Politikwissenschaftler Joseph Schumpeter, der auf das Werk von Anthony Downs den wohl entscheidendsten Einfluss hatte. Rationalität bedeutet für Schumpeter, Entschlüsse klar, rasch und unabhängig aufgrund eines eindeutigen Willens umzusetzen.^[11] Wie bei Max Weber gibt es aber auch bei Schumpeter keine universal gültige Rationalität. Gerade im politischen versage die Annahme rein rationalitätsorientierten Handelns, zumal diese Annahme gefährdet sei durch psychologische Momente in Gruppen und durch unterbewusste Kräfte. Zudem sei die Möglichkeit, rational zu denken und zu handeln, abhängig vom Grad der Nähe der Probleme zum Individuum und Politik sei ein weit entfernter Problembereich. Weniger als an den Rationalitätsbegriff knüpfte Downs jedoch an Schumpeters grundlegendes Modell an - den Kerngedanken einer ökonomischen Theorie der Politik. Die Annahme klassischer Demokratietheorien, dass der Wille des Volkes eine eigenständige und unabhängige Größe ist, verwirft Schumpeter. Ähnlich wie Max Weber stellt er die politischen Führungsstäbe in den Mittelpunkt und schlägt eine alternative Demokratiedefinition vor, die den politischen Wettbewerb betont: "Die demokratische Methode ist diejenige Ordnung der Institutionen zur Erzielung politischer Entscheidungen, bei welcher einzelne die Entscheidungsbefugnis vermittels eines Konkurrenzkampfs um die Stimmen des Volkes erwerben."^[12] In den Mittelpunkt rückt er die konkrete Führungsbesetzung als die Zuweisung von Macht in einem Konkurrenzsystem. Die Motivation von Parteien und Politikern beruhe nicht auf politischen Prinzipien, sondern auf Machterhalt.

Weber und Schumpeter sind die Köpfe einer Schule, die das wirtschaftliche Bild des Marktes in die Demokratietheorie eingeführt haben. "Weber zufolge fördert die Konkurrenz die Auswahl und Schulung kompetenter politischer Führer, und nach Schumpeter gewährleistet der Konkurrenzkampf um die Wählerstimmen das funktional Erforderliche, nämlich die Aus- bzw. Abwahl von Amtsinhabern, welche die Macht zum Entscheiden über gesamtgesellschaftliche Belange ausüben."^[13] Anthony Downs knüpft mit seiner Theorie der Demokratie explizit bei Schumpeter an.

3. Der Rationalitätbegriff bei Downs

In Downs Modell wird Rationalität zur absoluten Entscheidungsregel aller politischen Akteure (politische Parteien, Politiker, Regierung, Interessengruppen und Wähler). "Ein rationaler Mensch handelt dann rational, wenn sich wie folgt verhält:

1. wenn er vor eine Reihe von Alternativen gestellt wird, ist er stets imstande, eine Entscheidung zu treffen;
2. er ordnet alle Alternativen, denen er gegenübersteht, nach seinen Präferenzen so, daß jede im Hinblick auf jede andere entweder vorgezogen wird oder indifferent oder weniger wünschenswert ist;
3. seine Präverenzordnung ist transitiv;
4. er wählt aus den möglichen Alternativen stets jene aus, die in seiner Präferenzordnung den höchsten Rang einnimmt;
5. er trifft, wenn er vor den gleichen Alternativen steht, immer die gleiche Entscheidung."^[14]

Wenn Downs von rationalem Verhalten spricht, ist stets rationales Verhalten gemeint, dem primär eigennützige Absichten zugrunde liegen. Handeln zum größtmöglichen eigenen Nutzen. In den Wirtschaftswissenschaften ist dieses "egoistische" Verhalten als Eigennutz-Axiom bekannt^[15]. Ökonomisch rational sind in diesem Sinne Tätigkeiten, die darauf gerichtet sind, die Kosten einer Handlung oder eines Guts zu reduzieren und den Nutzen zu maximieren.^[16] Doch dieser ökonomische Rationalitätsbegriff ist für Downs Zwecke zu weit gefasst. Unter rationalem Handeln versteht er deshalb "eine Handlungsweise, die so angelegt ist, daß durch sie auf ökonomisch sinnvolle Weise die bewußt gewählten politischen und wirtschaftlichen Ziele des Handelnden erreicht werden."^[17] Um überhaupt in der Lage zu sein, zu Aussagen über die rationalen Politik-Akteure zu kommen, schränkt Downs den Zielbereich allerdings drastisch ein. Die Attribute "wirtschaftlich" und "politisch" umreißen die Grenzzone. Rational sind demnach nur diejenigen Erwägungen, die im direkten Zusammenhang mit der politischen Funktion von Wahlen, nämlich der Auswahl einer Regierung stehen. Ein Wähler etwa, der bei seiner Entscheidung andere Gesichtspunkte gelten lässt - Downs erwähnt hier das Vermeiden eines Ehekrachs - muss als irrational betrachtet werden, obwohl aus der Logik des Einzelnen heraus die Abwägung zwischen der Wahl der präferierten Partei und dem Vermeiden eines Ehekrachs durchaus unter Kosten-Nutzen-Gesichtspunkten erfolgen kann. Downs ist sich demnach der Tatsache bewusst, dass er einen abstrakten homo politicus konstruiert, dessen Persönlichkeit auf einen sehr engen Motivationsbereich reduziert wird. Um aber in der Lage zu sein, zu Prognosen über das Verhalten der politischen Entscheidungsträger zu kommen, bzw. deren Verhalten zu erklären, bedarf es einer solch künstlichen Einschränkung.

[...]

^[1] zitiert nach: von Arnim, Hans Herbert: Fetter Bauch regiert nicht gern, Die politische Klasse - selbstbezogen und abgehoben, München 1997, S. 17.

^[2] von Arnim, Hans Herbert: Fetter Bauch regiert nicht gern, Die politische Klasse - selbstbezogen und abgehoben, München 1997.

^[3] Isensee, Josef, zitiert nach: Arnim, Hans Herbert: Fetter Bauch regiert nicht gern, Die politische Klasse - selbstbezogen und abgehoben, München 1997, S. 59.

^[4] Machiavelli, Nicolò zitiert nach: Münkler Herfried, Nicolò Machiavelli, in: Maier / Denzer (Hrsg.): Klassiker des politischen Denkens, Erster Band, Von Plato bis Thomas Hobbes, München 2001, S. 133.

^[5] vgl. Chwaszcza, Christine: Thomas Hobbes, in: Maier / Denzer (Hrsg.): Klassiker des politischen Denkens, Erster Band, Von Plato bis Thomas Hobbes, München 2001, S. 209-225.

^[6] vgl. Ziegler, Bernd: Geschichte des ökonomischen Denkens: Paradigmenwechsel in der Volkswirtschaft, München 1998, S. 97f.

^[7] ebd. S. 102-103 wird Smith wie folgt zitiert: " Alle, die jemals vorgaben, ihre Geschäfte dienten dem Wohl der Allgemeinheit, haben meines Wissens niemals etwas Gutes getan. [...] Nicht vom Wohlwollen des Metzgers, Bauers und Bäckers erwarten wir das, was wir zum Essen brauchen, sondern davon, dass sie ihre eigenen Interessen wahrnehmen."

^[8] ebd. S. 97.

^[9] vgl. Altmann, Jörn: Volkswirtschaftslehre: Einführende Theorie mit praktischen Bezügen, 5. Auflage, Stuttgart 1997, S. 27.

^[10] vgl. Zöller, Michael: Max Weber, in: Maier / Denzer (Hrsg.): Klassiker des politischen Denkens, Zweiter Band, Von Locke bis Max Weber, München 2001, S. 205-221.

^[11] Schumpeter, Joseph A.: Kapitalismus, Sozialismus und Demokratie, Bern 1942, S. 401f.

^[12] ebd. S. 428.

^[13] Schmidt, Manfred G.: Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen 1995, S. 138.

^[14] Downs, Anthony: Ökonomische Theorie der Demokratie, Tübingen 1968, S. 6.

^[15] Gruber / Kleber: Grundlagen der Volkswirtschaftslehre, 3. Auflage, München 1997, S. 5.

^[16] "Wir nehmen an, daß [der rationale Wähler] an jede Situation herangeht, indem er ein Auge auf die erreichbaren Gewinne richtet und das andere auf die Kosten, daß er eine hochentwickelte Fähigkeit hat, diese beiden Faktoren gegeneinander abzuwägen, und daß er ein Verlangen verspürt, stets der Richtung zu folgen, in die ihn seine Rationalität lenkt" (Downs, S. 7-8] vgl. dazu auch das Adam-Smith-Zitat in der Fußnote auf S. 2 dieser Hausarbeit.

^[17] Downs, Ökonomische Theorie der Demokratie, S. 20.