Direkte Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland

Inhalt

Einleitung

1. Politikverdrossenheit definieren

2. Einfluss der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit
2.1. Generelles
2.2. Die Verfahrensregeln als Bremse
2.3. Direkte Demokratie und die plurale Gesellschaft
2.4. Direkte Demokratie und die politische Elite
2.5. Direkte Demokratie aufBundesebene

3. Direkte Demokratie in der Kritik
3.1. Kommerzialisierung
3.2. Uninformierte Bürger
3.3. Politische Effektivität

4. Schluss

Literaturverzeichnis

Einleitung

„Im ersten deutschen Volksentscheid-Ranking, einem Vergleich der direktdemokratischen Verfahren in den Ländern und Gemeinden, belegte Berlin im Jahr 2003 den letzten Platz“ (POSSELT 2005, S. 60). Seitdem hat sich nicht nur in Berlin sondern im gesamten Bundesgebiet viel getan. Der erst Anfang März dieses Jahres veröffentlichte Volksbegehrensbericht des Vereins Mehr Demokratie stellt fest, dass Berlin mittlerweile im Vergleich zu anderen Ländern stark aufgeschlossen hat, und nunmehr mit Hamburg und Bayern an der Spitze des Vergleichs steht (vgl. MEHR DEMOKRATIE 2008, S. 3). So konnte man im Jahr 2008 den Volksentscheid zum Erhalt des Flughafens Berlin-Tempelhof beobachten, der sowohl rege Unterstützung als auch Ablehnung aus der Berliner Parteienlandschaft erfuhr. Obgleich es letztendlich am landesspezifischen

Zustimmungsquorum von 25% scheiterte, ist an der öffentlichen Diskussion, die sich über Monate im Vorfeld zum Entscheid entfaltete, ein gestiegenes Interesse an direktdemokratischen Verfahren zu verzeichnen, und eine Bereitschaft der Bürger zu erkennen, sich stärker am politischen Prozess zu beteiligen. Auch auf der Bezirksebene geschah in Berlin im Verlauf des letzten Jahres in puncto direkter Demokratie eine Menge. Bester Beweis hierfür ist das Aufbegehren mittels Bürgerbegehren und -entscheid der Initiative Mediaspree Versenken!. So war der erfolgreich durchgeführte Bürgerentscheid ein deutliches Indiz für die stattfindende inhaltliche Auseinandersetzung der Bewohner des Bezirks Friedrichshain-Kreuzberg mit der zugrunde liegenden Thematik. Dass ein derart deutliches Votum, mit einer Mehrheit von 87% der Stimmen gegen den bestehenden Bebauungsplan des Spreeufers, unverbindlich für die Entscheidung des Berliner Senats ist, kann als ein Indikator für die teilweise Unausgereiftheit des Verfahrens gesehen werden.

Diese Aufwertung der bürgerlichen Meinung auf Landesebene ist in Berlin auch im Jahr 2009 weiterhin spürbar. So konnte der Verein Pro Reli ein Volksbegehren im Januar 2009 in die Wege leiten, das zur Frage, ob es eine freie Wahl zwischen Religions- und Ethikunterricht an Berliner Schulen geben soll, und im April dieses Jahres in einem Volksentscheid gipfeln wird. Das Interesse der Bürger an direktdemokratischen Verfahren wird anhand dieser Beispiele deutlich, und wird voraussichtlich auch im Jahr 2009 ungebrochen anhalten (vgl. BERTH 2009).

Dieser jüngsten Entwicklung nachgehend, drängt sich die Frage auf, ob und wie direktdemokratische Verfahren die Bürger animieren können, über ihren eigenen Schatten zu springen, und sich mit Wort und Tat am politischen Prozess zu beteiligen, und somit die Politikverdrossenheit im Land zu senken. Die Entwicklung der Politikverdrossenheit und der direkten Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland sind dabei erst im letzten Jahrzehnt ins Zentrum der politikwissenschaftlichen Forschung gerückt. Bisher ist wenig erforscht worden, in welchem Maß Elemente der direkten Demokratie, hier vor allem in Form des Volksentscheids und mit ihm einhergehende Verfahren, mindernde Auswirkungen auf die gestiegene Politikverdrossenheit, die eine Gefahr für die Demokratie in Deutschland darstellt, haben (vgl. FREITAG 2007, S. 189). Anders formuliert steht somit die Frage im Raum, wie innovative und volksnahe demokratische Verfahren die Demokratie selbst retten können, und inwiefern sie ihr zu mehr Akzeptanz in der Gesellschaft verhelfen können. Die Demokratie muss daher aus eigener Kraft wieder in der Gesellschaft Fuß fassen, und sich durch die Fähigkeit, sich selbst zu hinterfragen und zu erneuern, überzeugen.

Bevor der Frage nachgegangen werden kann, wie direktdemokratische Verfahren Abhilfe gegen die Politikverdrossenheit leisten können, muss zunächst der Begriff Politikverdrossenheit genauer definiert werden, da dieser in der wissenschaftlichen Literatur nicht durchgehend einheitlich benutzt wird. Zu diesem Zwecke wird auf die Definitionsmerkmale des Begriffs eingegangen, zu denen ein Konsens besteht, um im Anschluss daran etwaige Unstimmigkeiten auszuräumen, und dabei fehlende, für diese Arbeit entscheidende Begriffsmerkmale zu ergänzen. So sind nicht nur die Wahlbeteiligung bei Parlamentswahlen und Volksentscheiden, oder Mitgliederzahlen von Parteien von Bedeutung sondern auch die Bürgeraktivität im Allgemeinen, wobei es sich schwieriger gestaltet diese zu messen, als die Wahlbeteiligungen bei den letzten Bundestagswahlen. Trotzdem soll versucht werden, auch diese abstrakte Größe des bürgerschaftlichen Engagements mit in die Analyse einzubeziehen, da sie mindestens genauso stark wie die Wahlbeteiligungen ein Messfaktor der Politikverdrossenheit ist.

Nachdem die Begriffsdefinition der Politikverdrossenheit herausgearbeitet wurde, wird das Augenmerk auf die vielen verschiedenen Wechselwirkungen zwischen direkter Demokratie und Politikverdrossenheit gerichtet werden. So wird in den darauf folgenden Kapiteln auf die positiven Auswirkungen der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit eingegangen, sowie die zu beachtenden Faktoren, die diese Auswirkungen einerseits bremsen und dämpfen, andererseits fördern und verstärken. Der Vollständigkeit halber, und der Wissenschaftlichkeit Tribut zollend, wird ebenfalls auf die Stimmen der Kritiker, sprich die negativen Auswirkungen der direktdemokratischen Verfahren, Bezug genommen.

Verschiedene Forschungsfragen können demzufolge herausgearbeitet werden, und stehen in dieser Arbeit zur Diskussion: Können direktdemokratische Verfahren wie Volksinitiativen, -begehren, und -entscheide die Politikverdrossenheit in der Gesellschaft drosseln und verringern? Falls ja: Wie äußert sich die Abnahme der Politikverdrossenheit konkret? Welche Faktoren und Umstände begünstigen, welche hemmen den Einfluss der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit? Der Klärung dieser Fragen wird in den nächsten Kapiteln nachgegangen, nachdem der Begriff Politikverdrossenheit eingehend definiert worden ist.

1. Politikverdrossenheit definieren

Politikverdrossenheit kann anhand unterschiedlicher Kriterien definiert werden. So sind die rückläufigen Mitgliederzahlen der beiden Volksparteien CDU und SPD ein Indiz für die zunehmende Politikverdrossenheit, wobei angemerkt sei, dass der Begriff Volkspartei nach derzeitigem Stand der Umfragen als strittig gelten kann. Meyer hält den Parteien den Spiegel vor, und setzt schwindende Mitgliederzahlen direkt mit der steigenden Politikverdrossenheit in Zusammenhang:

Möglicherweise spielt auch eine Rolle, dass sich die Parteien angesichts der schwindenden Parteibindung und des für deutsche Verhältnisse dramatischen Rückganges der Wahlbeteiligung auf allen Ebenen nicht mehr so sicher wie früher sind, ob Politik ohne Legitimationsverlust nur über sie vermittelt werden kann (MEYER 2002, S. 77).

Die Problematik der schwindenden Mitglieder wird auch durch den Umstand begünstigt, dass der politisch interessierte und aktive Nachwuchs in der Gesellschaft fehlt. So ergab eine Studie aus dem Jahr 2009, dass die Zahl der an Politik interessierten Studenten seit 1983 von 54% auf aktuell 37% zurückgegangen ist (vgl. ZEIT ONLINE 2009). Da sich das politische Führungspersonal der Parteien in der Regel aus dem Absolventenkreis ehemaliger Studenten rekrutiert, ist hier also eher von einer Verschlechterung als einer Verbesserung der Lage auszugehen.

Mit Blick auf die Wirkung der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit sind hier jedoch primär die politische Aktivität und das Engagement der Bundesbürger von Interesse. Dieses Engagement ist in Gestalt der Wahlbeteiligung bei Parlamentswahlen (als Element der repräsentativen Demokratie) und Volksentscheiden (als Element der direkten Demokratie) messbar. Ein Rückgang bei der Wahlbeteiligung beider Elemente ist also mit steigender Politikverdrossenheit gleichzusetzen.

Soweit die wissenschaftlich von allen Seiten akzeptierte Definition von Politikverdrossenheit. Für das Verständnis dieser Arbeit ist es jedoch von Bedeutung, dass das Wechselspiel des bürgerlichen Engagements für repräsentative und direkte Demokratie genauer durchleuchtet wird. So wird hier eine Abnahme der Wahlbeteiligung bei Parlamentswahlen bei gleichzeitiger, in absoluten Zahlen ebenbürtiger Zunahme der Beteiligung bei Wahlen der direkten Demokratie im Gesamtzusammenhang als eine Verringerung der Politikverdrossenheit, und somit als positive Entwicklung gewertet. Dies ist in erster Linie durch den Umstand begründet, dass der Bürger bei der Wahlentscheidung eines Volksentscheids meist gewillt ist, sich auf eine zeitaufwendigere und intensivere Auseinandersetzung mit der Materie einzulassen, als dies bei Parlamentswahlen der Fall ist, da ihn der Ausgang von Wahlen mit regionalem und sachbezogenem Kontext vermeintlich stärker betrifft, als der von überregionalen und sachübergreifenden.

Leider ist die Diskussion über die passende Begriffsdefinition damit noch nicht beendet. Bei genauerer Betrachtung kann nämlich eine sinkende Beteiligung bei Wahlen zu Repräsentativorganen prinzipiell auch auf ein gestiegenes Engagement, und ein verstärktes Interesse auf Seiten des Bürgers für die Elemente der direkten Demokratie zurückgeführt werden. Dann nämlich, wenn es sich um eine Art Protesthaltung gegen die Verwehrung des Ausbaus direktdemokratischer Verfahren seitens des repräsentativen Systems handelt. Es ist also sehr schwierig eine Abnahme der Beteiligung an Landtags- oder Bundestagswahlen per se mit steigender Politikverdrossenheit gleichzusetzen, wenn es sich auf den zweiten Blick sogar um eine Abnahme der Politikverdrossenheit handeln kann.

Wenn es also um die Messbarkeit sinkender oder steigender Politikverdrossenheit geht, sind harte Zahlen wie Wahlbeteiligung und Mitgliederzahlen nicht unbedingt das beste Mittel, um sich ein Bild von der Lage zu verschaffen. Vielerlei Indikatoren für politische Aktivität liegen in einem Bereich, der sich von der Wissenschaft nicht ohne erheblichen Aufwand erforschen lässt. Die Rede ist hier von der bürgerlichen Auseinandersetzung mit dem jeweiligen Sachverhalt einer politischen Wahl, also das private Gespräch, Diskussionsrunden, Informationsbeschaffung, et cetera (vgl. SCHILLER 2002, S. 148). Diese Formen der politischen Beteiligung sind wichtige Bestandteile der Analyse von Politikverdrossenheit, und dürfen nicht missachtet werden.

Die Kehrseite dieser Erkenntnis ist jedoch, dass es im Rahmen dieser Arbeit leider nicht möglich ist, eine eingehende, fundierte Befragung der Bürger zu ihren Gewohnheiten der Auseinandersetzung mit politischer Materie durchzuführen. Daher wird bei diesem Aspekt notgedrungen auf einen Mikrozensus verzichtet, und die Lücke mit Erkenntnissen aus der sich mit der Materie beschäftigenden Fachliteratur zu füllen versucht.

2. Einfluss der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit

Wenn, wie zuvor angedeutet, auch die Wahlbeteiligung als ein wichtiger Gradmesser der Politikverdrossenheit in einer Gesellschaft gesehen werden kann, so soll hier mit empirischer Evidenz beginnend argumentiert werden, die eine Kausalbeziehung zwischen direktdemokratischen Elementen in der Politik und ihre positiven Auswirkungen auf die Politikverdrossenheit nahe legt. Dass bei der Einbeziehung des Volks in wichtige politische Entscheidungen ein spürbarer Anstieg der Wahlbeteiligung zu beobachten ist, wird bei Betrachtung der französischen Ablehnung der europäischen Verfassung ersichtlich: „Dass auch die Abstimmungsbeteiligung mit 69,37 % der Stimmberechtigten deutlich höher lag als die Beteiligung bei den Wahlen 2002 zur Assemblée nationale mit 64,42 % der Wahlberechtigten, wundert schon nicht mehr“ (JUNG 2006, S. 16). Dies mag zwar ein Hinweis auf die positiven Auswirkungen von Volksbegehren und -entscheid sein, jedoch läuft man Gefahr, schnell zu ermüden, wenn man versucht, allein durch Statistiken und Zahlen eine Verbindung zwischen direkter Demokratie und Politikverdrossenheit herzustellen.

Daher soll in den folgenden Abschnitten geklärt werden, wie Elemente der direkten Demokratie Politikverdrossenheit verringern können, und welche Hürden es auf dem Weg dorthin zu überwinden gilt, sprich welche Umstände positive oder negative Einflüsse auf die Auswirkungen der direkten Demokratie haben, und auf welchem Feld sich diese abspielen. Der Volksbegehrensbericht des Vereins Mehr Demokratie vom März 2009 zeichnet insgesamt ein positives Bild von der Entwicklung direktdemokratischer Elemente auf der Länderebene. Daran gemessen, kann auch von einer sich verstärkt entfaltenden Wirkung der direkten Demokratie auf die Politikverdrossenheit geschlossen werden.

Zunächst werden die generellen Zusammenhänge und das Zusammenspiel zwischen direkter Demokratie und Politikverdrossenheit durchleuchtet, bevor gezielt auf einzelne, spezifische Aspekte in deren Beziehung eingegangen wird.

2.1. Generelles

Man muss noch nicht einmal auf die Erfolgsquote von Volksbegehren schauen, um der direkten Demokratie etwas Positives abgewinnen zu können. Was oft außer Acht gelassen wird, ist die öffentliche Debatte, die im Vorfeld zum eigentlichen Volksentscheid stattfindet, und bereits für ein gestiegenes Interesse in der Bevölkerung spricht. Das Volk setzt sich also aktiv mit der Materie des Volksentscheids auseinander, bevor es zur Wahlurne schreitet. Zwar vermag das Scheitern eines Volksentscheids, für den eine Stimme abgegeben wurde, zu Frustrationen unter den beteiligten Bürgern führen (diese Thematik wird im Kapitel Verfahrensregeln behandelt werden), jedoch mindert dies nicht den Effekt des Informierungsprozesses und Auseinandersetzens. Die differenzierten, bei Volksentscheiden zur Wahl stehenden Sachverhalte, fördern also die Bürgeraktivität und mindern die Politikverdrossenheit in der Gesellschaft. Freitag beschreibt die positive, fördernde Wirkung der direkten Demokratie in folgender Weise:

In dieser Sichtweise fördern Vorhandensein und der Gebrauch der direkten Demokratie die Deliberation und Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgern, entwickeln bei diesen gleichermaßen politische Kompetenz wie Wirksamkeit und stimulieren im Ergebnis das politische Interesse der Urnengänger. In direktdemokratischen Gemeinwesen - so die Annahme weiter - entwickelt sich durch die regelmäßige Teilnahme am demokratischen Prozess eine Form von Partizipationskultur, in der sich die Informationskosten anstehender Urnengänge reduzieren und der Wahlakt als Wert an sich gilt (FREITAG 2007, S. 196).

Das vorhandene Interesse der Bürger an direktdemokratischen Verfahren mag auch dadurch begünstigt werden, dass Volksentscheide zu ganz speziellen Themen und Sachverhalten abgehalten werden. Dies vereinfacht die Identifizierung des Bürgers und seiner persönlichen Lage mit dem Volksbegehren, so dass im Allgemeinen die an der Wahl teilnehmenden Bürger sich ein fundiertes Hintergrundwissen im Vorfeld angeeignet haben, welches in aller Regel zu vernünftigen Entscheidungen führt. Schiller verknüpft beide Argumente - Partizipationswillen und Interessendiversifizierung:

Angesichts sinkender Wahlbeteiligungen kommen die Bürgerentscheide offenbar durchaus einem beträchtlichen Partizipationsbedürfnis der Bürger entgegen. Insgesamt liegen die Beteiligungswerte bei Bürgerentscheiden und bei Volksentscheiden nicht allzu weit auseinander. Die themenzentrierten Verfahren der direkten Demokratie erlauben in jedem Fall örtlich und thematisch eine breitere Differenzierung nach Interesse und Motivation (SCHILLER 2007, S. 139).

2.2. Die Verfahrensregeln als Bremse

Im Gesetz über Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid des Landes Berlin heißt es: „Volksbegehren zum Landeshaushaltsgesetz, zu Dienst- und Versorgungsbezügen, Abgaben, Tarifen der öffentlichen Unternehmen sowie Personalentscheidungen sind unzulässig...“ (AbstG B 2008). Diese Beschränkungen des Themenspektrums von Volksbegehren können

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