Der EuGH als Akteur

INHALT

1 Einleitung

2 Theoretischer Hintergrund
2.1 Akteurszentrierter Institutionalismus
2.2 Integration durch Recht

3 EuGH als Akteur?
3.1 Besonderheiten des EuGH
3.2 Meilensteine „kreativer“ Rechtsprechung
3.3 Gründe für die Machtentfaltung: Der institutionelle Rahmen
3.3.1 Selbstverständnis und Komposition der Institution EuGH
3.3.2 Der EuGH im institutionellen Gefüge der EU

4 Quo vadis, EuGH?
4.1 Politisches Umfeld der EuGH-Entscheidungen
4.2 Einordnung aktueller Rechtsprechung und Entwicklungen
4.2.1 Fortführung der Ermächtigung der Bürger
4.2.2 Versuche des Machterhalts bzw. –ausbaus des EuGH auch bei GASP und Strafrecht

5 Zusammenfassung und Fazit

6 Literatur

1 Einleitung

Wenn Politiker ein längerfristiges Anliegen haben, dann gründen sie eine Institution bzw. Organisation als ihr Instrument und betrauen sie mit dessen Durchführung. Soweit die Theorie. Tatsächlich entwickeln Institutionen eine erstaunliche Eigendynamik, indem sie ihre Spielregeln interpretieren, ausweiten, sich neue Arenen verschaffen etc. Das gilt in dieser Form auch für den Europäischen Gerichtshof, der so der „klassischen“ Vorstellung eines Gerichts – und noch dazu eines internationalen – schnell entwachsen ist. Innerhalb des europäischen Governance-Prozesses agiert er als selbstbewusster und selbstständiger Akteur und entwickelt mit seinem integrationsfreundlichen Kurs die Europäische Gemeinschaft und mittlerweile die Europäische Union weiter. Für die teilweise „kreative“ Rechtsprechung wurde er oft kritisiert, Kompetenzüberschreitung und Legitimitätsfrage waren die entscheidenden Anknüpfungspunkte.

In dieser Arbeit sollen anhand aktueller Urteile und Entwicklungen Hinweise gefunden werden, inwiefern der Europäische Gerichtshof weiterhin seinen Sonderweg institutioneller Politik betreibt und seine Machtposition erhält oder ausbaut. Im Ergebnis wird festgestellt, dass der EuGH trotz eines prognostizierten bedächtigeren Vorgehens angesichts sensibler neuer Politikfelder nach Maastricht zumindest aktuell zu seiner alten Linie zurückgefunden hat: Er sichert seine Machtbasis, indem er seinen wichtigsten Partner, den europäischen Bürger im weiteren Sinne, mit Klagemöglichkeiten und Rechten versieht. Es gibt deutliche Hinweise, dass der EuGH versucht, das, was früher nur für die erste Säule der EU (also EG) galt, auf die anderen beiden Säulen zu übertragen (hier untersucht insb. GASP).

Die Arbeit gliedert sich in fünf Teile: Die vorliegende thematische Einführung, einen theoretischen Teil, die Einordnung des EuGH als Akteur im Scharpfschen Sinne, die Würdigung der aktuellen Urteile sowie ein Fazit. Im Theorieteil werden insbesondere zwei Komplexe behandelt, nämlich die Theorie des akteurszentrierten Institutionalismus nach Mayntz und Scharpf sowie die rechtswissenschaftliche Schule „Integration durch Recht“, die noch keine ausgereifte Theorie bildet, aber wichtige Hinweise speziell zum EuGH liefert. Im dritten Teil „EuGH als Akteur?“ wird geklärt, was den EuGH als aktives – auch Recht setzendes – Element auszeichnet und welche Rolle dabei seine Komposition und das institutionelle Umfeld spielen. Auch die Meilenstein-Entscheidungen werden hier vorgestellt. Der vierte Teil liefert eingangs einen groben Umriss der politischen Rahmenbedingungen zur Zeit der Meilenstein-Entscheidungen, nach Maastricht und aktuell. In der Folge werden aktuelle Urteile und Entwicklungen den zwei Tendenzen „fortschreitende Ermächtigung des Bürgers“ sowie „Machterhalt auch in neuen Politikbereichen“ zugeordnet. Im Fazit werden noch einmal die theoretischen und empirischen Erkenntnisse zusammengeführt und die Arbeitsergebnisse zusammengefasst.

Es wird eine interdisziplinäre Herangehensweise gewählt, die sich aus Erkenntnissen der Politikwissenschaft, Rechtswissenschaft und Soziologie speist, um die Vorgänge möglichst vielseitig und realistisch zu erfassen. Was an dieser Stelle jedoch nicht geleistet werden kann, ist eine umfassende Darstellung der ganzen relevanten bisherigen Forschung auf den Gebieten. Insbesondere die Legitimitätsfrage, die die Wissenschaft ausgiebig beschäftigt hat, tritt hier eher in den Hintergrund. Es soll keine normative Bewertung des aktuellen oder vergangenen Verhaltens des EuGH entwickelt werden; angesichts des Umfangs dieser Arbeit ist der Anspruch lediglich, das aktuelle Verhalten zu beschreiben und einzuordnen. Doch selbst das kann hier nur hinweishaft geschehen und harrt einer eingehenden empirischen Untersuchung.

Als Literaturgrundlage haben besondere Verwendung gefunden: Zur theoretischen Fundierung ein Aufsatz von Renate Mayntz und Fritz Scharpf aus dem Jahr 1995 („Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus“) und zur Sonderrolle des EuGH „The European Court of Justice. The Politics of Judicial Integration“ von Renaud Dehousse aus dem Jahre 1998 sowie „Judicial Governance in der europäischen Rechtsgemeinschaft. Integration durch Recht jenseits des Staates“ von Sabine Frerichs aus dem Jahr 2008. Der empirische Teil stützt sich größtenteils auf (Online-)Veröffentlichungen des Europäischen Gerichtshofs selbst. Es werden Volltext-Urteile und Pressemitteilungen verwendet. Zur Einordnung trägt maßgeblich der Artikel „Rechtsschutz in der dritten Säule“ von Ulrich Haltern aus dem Jahr 2007 bei.

2 Theoretischer Hintergrund

Zur Beschreibung einer „aktiven“ Institution wie dem EuGH eignet sich am besten die Theorie des akteurszentrierten Institutionalismus nach Renate Mayntz und Fritz Scharpf. Wichtige Hinweise liefert außerdem die rechtswissenschaftliche Schule „Integration durch Recht“. Beide Ansätze existieren in einer genuin auf die Europäische Union ausgerichteten Ausprägung (so wird der akteurszentrierte Institutionalismus eine der Theorien der Europäischen Integration genannt (Bieling/Lerch 2005)), was die Übertragbarkeit deutlich vereinfacht. Sie sollen als theoretische Grundlage der vorliegenden Arbeit in diesem Teil kurz vorgestellt werden.

2.1 Akteurszentrierter Institutionalismus

Mayntz und Scharpf entwerfen in ihrem Aufsatz „Der Ansatz des akteurszentrierten Institutionalismus“ aus dem Jahr 1995 eine Interpretationsmöglichkeit für das Verhalten von politischen Institutionen (=Organisationen). Ihr Bezugspunkt ist der politikwissenschaftliche Neo-Institutionalismus, wobei sie ihrer Theorie einen etwas engeren Institutionenbegriff zu Grunde legen. Nicht Institutionen als symbolische bzw. vorstrukturierte Handlungen im soziologischen Sinne bilden die Basis, sondern eher die Organisationsstrukturen des politischen Systems, also politische Institutionen wie das Parlament, die Regierung etc. Sie wollen sich aber andererseits nicht auf politische Institutionen beschränken lassen, diese sowohl als abhängige als auch als unabhängige Variable betrachten und den Begriff nicht deterministisch verwenden.; „instutionelle Faktoren bilden vielmehr einen – stimulierenden, ermöglichenden oder auch restringierenden Handlungskontext“ (Mayntz/Scharpf 1995: 42f.).

Daher wird vor allem die Interaktion zwischen korporativen Akteuren betrachtet, teilweise wird aber auch ein Blick auf die Mikroebene nötig – d.h. die Individuen und Funktionsträger innerhalb des korporativen Akteurs –, um dessen Handeln erklären zu können (Mayntz/Scharpf 1995: 44ff., 50). Es ist deshalb besonders wichtig, individuelle und korporative Akteure nicht gleichzusetzen, weil es nie ein einheitliches Handlungsmandat gibt, woraus für die Individuen innerhalb der Institution Handlungsspielräume und wechselnde Strategien erwachsen. (Mayntz/Scharpf 1995: 50f.). Sind die Individuen innerhalb der korporativen Akteure einmal als wichtige Handlungsträger identifiziert, folgt schnell die Frage nach dem Ursprung ihrer Handlungsspielräume. Diese sind einerseits durch die Institution geprägt, andererseits bringt jedes Individuum auch kontextunabhängige Eigenschaften, also Vorprägungen mit. Die Autoren der Theorie unterscheiden kognitive (Wahrnehmung), motivationale (Antriebsfeder) und relationale Aspekte (Bewertung der Interaktionssituation von feindlich bis kooperativ) und verwahren sich gegen eine Gleichsetzung mit dem Rational Choice, da die Akteure in ihren Handlungsspielräumen keine reinen Nutzenmaximierer sind (Mayntz/Scharpf 1995: 52-57).

Im Zentrum steht immer das unmittelbare Akteurshandeln, danach folgt erst der institutionelle Rahmen Der institutionelle Rahmen ist dabei durch drei Merkmale geprägt: Erstens Regelungen, die Erwartungssicherheit schaffen; zweitens die Konstituierung korporativer Akteure durch die institutionellen Regeln; drittens das Entstehen von Interaktionsanlässen und –arenen (Mayntz/Scharpf 1995: 47f.).

Bei den Handlungssituationen geht es nun immer um konkrete Situationen. Dabei wird zwischen der handlungsprägenden Situation, also der vom Akteur wahrgenommenen, und der „realen“ Situation unterschieden, also einer solchen, die ein hypothetischer allwissender Beobachter sieht. Erstere entscheidet über das tatsächliche Handeln des Akteurs, die zweite über Erfolg oder Misserfolg. Die Akteursinterdependenz ist dabei am sinnvollsten über Modelle der Netzwerkanalyse oder der Spieltheorie darstellbar (Mayntz/Scharpf 1995: 58ff.).

2.2 Integration durch Recht

Integration durch Recht ist vor allem ein Erklärungsmodell für die europäische Integration, das aber auch Ausläufer in den allgemeinen Theorien der Internationalen Beziehungen hat. Einer der wichtigsten Wissenschaftler auf dem Gebiet ist Joseph Weiler, der sich schon in den 1980ern mit der Thematik auseinandergesetzt hat. Zentral sind der supranationale Charakter des Gemeinschaftsrechts sowie die Arbeit des EuGH, was dieser Schule besonderen Reiz für diese Arbeit verleiht. Im Grunde erarbeitet „Integration durch Recht“ bzw. „Integration Through Law“ (ITL) genau die entscheidenden Aspekte, die auch für die Qualifikation des EuGH als Akteur relevant werden.

Dazu gehört insbesondere die Tatsache, dass der EuGH dafür verantwortlich ist, dass das Europarecht im internationalen Recht eine Sonderstellung im positiven Sinne innehat (Haltern 2005b: 401). Im Speziellen beschäftigt sich ITL mit der Tragweite und Entstehung der einzelnen Sonderelemente wie unmittelbarer Geltung und Vorrang des Europarechts und sieht eine Entwicklung weg vom klassischen Völkerrecht hin zum Konstitutionalismus. Die Konstitutionalisierung des Europarechts – also dessen Fortentwicklung hin zu einer Quasi-Verfassung – ist deshalb besonders interessant, weil sie vollkommen ohne Zwangsmittel oder Placet der Mitgliedstaaten zu Stande kam. Sie basiert allein auf juristischer Argumentationskultur – so ITL. Daher sucht ITL nach einer Antwort auf die Frage, warum überhaupt jemand auf den EuGH hören sollte (Haltern 2005b: 403f.). Hier ist der Anknüpfungspunkt für andere theoretische Ansätze, insbesondere aber den Institutionalismus zu sehen. Natürlich kann man – von Rational Choice ausgehend – argumentieren, es habe im Interesse der Mitgliedstaaten gelegen. Ein Argument, dass sicher nicht von der Hand zu weisen ist. Es besteht aber auch die Möglichkeit, dass das Ausmaß der Konsequenzen gar nicht erkannt wurde oder Sub-Interessen von individuellen Akteuren eine Rolle spielen. An dieser Stelle kommt der akteurszentrierte Institutionalismus als Erklärungsmodell in Frage.

Ausgiebig auseinandergesetzt hat man sich mit dem so genannten Verfassungsdialog mit den nationalen Gerichten, mit denen der EuGH eng zusammen arbeitet. Die gesammelten Gründe für die gute Zusammenarbeit (Haltern 2005b: 405) lesen sich weitgehend als institutionalistische Argumente (Machtzugewinn, transnationale Trends, aber auch: inhaltliche Überzeugung). Auch die Tatsache, dass die wichtigsten dogmatischen Konstruktionen des EuGH in einer Zeit der politischen Starre entstanden sind, wird von ITL thematisiert.

ITL ist keine einheitliche Theorie sondern eher eine Bewegung und kann und will daher keine endgültigen Erklärungen liefern (Haltern 2005b: 399). Die Leistung der Bewegung besteht vorrangig darin, Fakten und Fragen um den lange Zeit stiefmütterlich behandelten Themenkomplex zu gruppieren und zu thematisieren. Die Erklärungsansätze der zumeist rechtswissenschaftlichen Forscher sind dabei häufig einleuchtend, bedürfen aber einer politikwissenschaftlichen und soziologischen Fundierung. Gerade bezüglich der Subthemen Demokratiedefizit oder Identität besteht noch Erklärungsbedarf.

Die wichtigsten Fragestellungen rund um EuGH und Rechtsentwicklung werden also von ITL thematisiert und fanden wohl nicht zuletzt wegen dieser Pionierarbeit Eingang auch in die differenzierte politikwissenschaftliche und interdisziplinäre Forschung, für die rechtswissenschaftliche Themen sonst häufig als Mikrokosmos ausgeklammert werden. Dabei wurde von den Rechtswissenschaftlern häufig schon ein hilfreicher Bezug v.a. zur Politikwissenschaft hergestellt.

So gliedert beispielsweise Rasmussen schon 1986 zum in einem Aufsatz zum Judicial Policy-Making die Urteile des EuGH in drei Kategorien (nach Frerichs 2008: 74):

- expansive Interpretation von Rechtsbestimmungen, also inhaltliche Politik (policy)
- Erzeugung politischen Handlungsdrucks/Beschleunigung des Gesetzgebungsprozesses (politics)
- Veränderung der institutionellen Spielregeln, d.h. Eröffnung des Rechtswegs und Ausbau von Klagemöglichkeiten für bestimmte Akteure und Personengruppen (polity)

ITL und akteurszentrierter Institutionalismus ergänzen sich also hervorragend; ITL liefert den Fakten-Input für die Analyse. An dieser Stelle sollen daher die Erkenntnisse nicht im Detail behandelt werden; sie finden vielmehr Eingang in das folgende Kapitel „EuGH als Akteur?“, nachdem sie durch ein institutionalistisches Raster gesiebt wurden.

3 EuGH als Akteur?

Im Folgenden wird versucht, Merkmale herauszuarbeiten, die den Europäischen Gerichtshof als Akteur auf der politischen Bühne kennzeichnen. Ausgehend vom Input der Schule „Integration durch Recht“ und Einordnung dieser Erkenntnisse aus der Perspektive des akteurszentrierten Institutionalismus werden die grundlegenden Verhaltensweisen und die Machtentfaltung des Europäischen Gerichtshofs hergeleitet.

3.1 Besonderheiten des EuGH

Der wohl augenscheinlichste Unterschied zwischen dem Europäischen Gerichtshof und einem „normalen“ Gericht ist der seiner Supranationalität. Um diesen Aspekt herum und durch ihn bedingt ergeben sich deutliche Unterschiede zu nationalen und internationalen Gerichten. Nationale Gerichte gelten hier als „Normalfall“. Im Anschluss erfolgt eine kurze Abgrenzung zu anderen internationalen Gerichten, zu denen eine Vergleichbarkeit zu erwarten wäre. Gleich vorweg sei gesagt, dass die oft kritisierte „Einmischung“ des EuGH in die Rechtsetzung durch seine Urteile im Grunde den Normalfall bei nationalen Gerichten darstellt und dies nicht der entscheidende Unterschied zu diesen ist. Lediglich hinsichtlich der Legitimierbarkeit dieses Vorgehens bestehen Unterschiede.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie aus der Grafik ersichtlich, lassen sich viele der Besonderheiten des EuGH aus seiner supranationalen Anlage erklären. So sind beispielsweise viele Normen des europäischen Primärrechts gerade wegen der Supranationalität der Arena sehr offen angelegt, weil man sich nicht festlegen wollte. Im internationalen Recht dominieren unpräzise formulierte Absichtserklärungen. Aber gerade dadurch erhält der EuGH einen weiten Entscheidungs- und Ermessensspielraum, den er als starker Akteur auszunutzen weiß.

Ebenso durch die Supranationalität bedingt ist der Zwang, die verschiedenen Rechtstraditionen der Mitgliedstaaten zu vereinen und eine einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Das erfordert technisch und methodisch vorrangig eine Auslegung nach Sinn und Zweck und nicht nach Wortlaut (Brown/Kennedy 2000: 321ff.), was im Endeffekt auch wieder die Unabhängigkeit des EuGH fördert.

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