Talk versus Action? Ein Vergleich systemtheoretischer und neo-institutionalistischer Ansätze am Beispiel der US-Politik in Pakistan

Inhaltsverzeichnis

Abstract

1. Einleitung

2. Systemtheorie nach Niklas Luhmann
2.1 Vorbemerkung
2.2 Das politische System
2.2.1 Code
2.2.2 Programme
2.2.3 Interne Differenzierung
2.2.4 Machtkreislauf
2.3 Strukturelle Kopplungen
2.4 Organisationssysteme

3. Neo-Institutionalismus
3.1 Vorbemerkung
3.2 Theoretische Grundlagen und Begrifflichkeiten
3.3 Organisationen nach Nils Brunsson

4. Theorie in Anwendung: US-Politik in Pakistan seit dem 11. 9. 2001
4.1 Politische Situation
4.2 Systemtheoretische Perspektive
4.3 Neo-Institutionalistische Perspektive

5. Theorie-Vergleich

6. Fazit und Ausblick

7. Quellenverzeichnis

Abstract

Diese Arbeit stellt einen Vergleich an zwischen der Konzeption von Niklas Luhmanns Systemtheorie einerseits und neo-instutionalistischen Ansätzen andererseits, wobei ein besonderes Augenmerk gerichtet wird auf den „Hypocrisy“-Ansatz Nils Brunssons. Anhand des empirischen Beispieles der ambivalenten amerikanischen Politik gegenüber Pakistan seit dem 11. September 2001 werden relevante Gemeinsamkeiten und Unterschiede sowie Qualitäten und Defizite beider Theorien herausgearbeitet.

1. Einleitung

Sowohl die Systemtheorie Niklas Luhmanns als auch der Neo-Institutionalismus haben in den Sozialwissenschaften in den vergangenen drei Jahrzehnten einen überaus prägenden Einfluss entfaltet.

Die Systemtheorie nach Luhmann beeindruckt durch ihre umfassende Beschreibung der Gesellschaft, will heißen aller erreichbaren Kommunikationen. Nahezu jedes gesellschaftliche Element, das sozialwissenschaftlicher Betrachtung unterliegt, wurde von Luhmann in zahlreichen Publikationen im systemtheoretischen Rahmen erklärt und im Kontext der Konzeption einer funktionalen Differenzierung beschrieben. Die Systemtheorie ist soziologisch allumfassend.

Auch der soziologische Neo-Institutionalismus hat mit den Jahren, kontinuierlich weiter ausgearbeitet insbesondere durch John Meyer, Paul DiMaggio, Walter Powell, Nils Brunsson, Lynne Zucker und andere, verschiedenste sozialwissenschaftliche Disziplinen erheblich beeinflusst. Ursprünglich als organisationssoziologischer Ansatz gestartet, hat er sich mittlerweile als World-Polity-Ansatz auch der Internationalen Beziehungen (IB) und der Diskussionen der Global Governance angenommen.

Trotz teilweise auch schärfer formulierter Abgrenzungsversuche seitens Vertretern beider Theorien gegenüber der jeweils anderen Seite (vgl. Willke 2006: 32; Hasse / Krücken 2005 a: 94 f.) werden, bei genauerer Betrachtung, bei allen Unterschieden auch nicht wenige Parallelen sichtbar, die beide Richtungen miteinander verbinden, gerade auch in Hinblick auf das politische System und seine interne Differenzierung sowie auf politische Organisationen. Als Resultat dieser Beobachtung wurden auch bereits mehrere Versuche unternommen, Vergleiche beider Theorien durchzuführen, die sich unterschiedlichen Bestandteilen der Ansätze widmeten. Ausgehend von diesen Prämissen stelle ich in dieser Arbeit die These auf, dass insbesondere in Hinblick auf politikwissenschaftliche Fragestellungen bzw. Fragen, die die Politik und politische Organisationen berühren, beide Theorien an entscheidenden Punkten vereinbar sind und eine kombinierte Anwendung von hohem politologischen Wert ist.

Ich werde mich in meiner Arbeit maßgeblich auf den politikwissenschaftlichen Forschungsgegenstand, die Politik und ihre Organisationen, konzentrieren und hierzu einerseits Luhmanns Systemtheorie, andererseits den Neo-Institutionalismus heranziehen. Ihre Konzeptionen von Politik und (politischen) Organisationen werde ich im ersten und im zweiten Teil der Arbeit behandeln.

Der dritte Teil der Arbeit wird sich der Darstellung des empirischen Beispiels widmen, welches ich zur Illustrierung des beabsichtigten Vergleichs heranziehe: Die Politik der USA in und gegenüber Pakistan seit dem 11. September 2001 zeichnet sich durch eine besondere Ambivalenz aus, die, über die vorhandene Entkopplung zwischen amerikanischer Außendarstellung einerseits und konkretem politischem Vorgehen in Pakistan selbst andererseits, eine Möglichkeit bietet zu zeigen, an welchen Punkten ihrer Konzeptionen von Politik sich Systemtheorie und Neo-Institutionalismus treffen.

Die vierte Teil wird sich somit mit der Anwendung beider Theorien auf das besagte Beispiel befassen, wodurch letztlich die methodische Basis gelegt wird für den fünften Teil, in welchem sodann Rückschlüsse gezogen werden können auf Unterschiede und Gemeinsamkeiten beider Richtungen und in welchem der Vergleich erfolgen kann.

Im sechsten und letzten Teil folgt ein Fazit, welches resümiert, welche Perspektiven und Möglichkeiten sich aus den Ergebnissen des Vergleichs ergeben und welches zudem eine zusammenfassende Bewertung vornimmt über Qualitäten und Defizite beider Theorien.

2. Systemtheorie nach Niklas Luhmann

2.1 Vorbemerkung

Es würde den Rahmen der vorliegenden Arbeit sprengen, die Systemtheorie in ihrer vollständigen Beschreibung der Gesellschaft darstellen zu wollen; eine Aufgabe, die Luhmann in zahlreichen Büchern und Aufsätzen hat bewältigen müssen. Ich werde mich daher auf die für den Vergleich relevanten Elemente der Theorie beschränken: Zunächst erfolgt eine Darstellung der zentralen Eigenschaften des politischen Systems, im Anschluss eine Erörterung des Verhältnisses von System und Umwelt (strukturelle Kopplungen) und zuletzt wird schließlich auf die Charakteristika von Organisationssystemen eingegangen werden.

2.2 Das politische System

2.2.1 Code

Die Codierung des Systems dient der Fokussierung der Kommunikation auf das Politische und damit auch der Abgrenzung zur Umwelt. Der Code eines sozialen Systems ist grundsätzlich binär, also in ein Gegensatzpaar geteilt, welches die Funktion hat, „das System (...) von Tautologien und Paradoxien zu erlösen (...) Dann kann das System seine Operationen an dieser Differenz orientieren, kann innerhalb dieser Differenz oszillieren, kann Programme entwickeln, die die Zuordnung des Codes regeln, ohne die Frage nach der Einheit des Codes zu stellen“ (Luhmann 1986: 76 f.; Hervorhebungen vom Autor entfernt). Die binäre Natur des Codes gibt dem System also die Möglichkeit herauszufinden und festzusetzen, was in einer wie auch immer gearteten Situation präferiert und was dispräferiert wird. Die Möglichkeit zur Bildung einer Differenz, die durch die Bildung eines Gegenwertes entsteht, ermöglicht damit die Bewertung einer Information, denn „durch Codierung der Kommunikation über Realität erreicht man, daß alles, was aufgegriffen wird, als kontingent behandelt und an einem Gegenwert reflektiert werden kann“ (ebd.: 77). Das Bewerten einer Situation (bzw. einer Information) ist Grundvoraussetzung für funktionierende Operationen eines Systems; es muss beständig jede Option als richtig oder falsch bewertet werden, um die eigenen Operationen fortsetzen zu können. Da es jedoch ohne „das Falsche“ nichts „Richtiges“ geben kann, ohne „Gutes“ nichts „Böses“ etc., ist hierfür immer eine Abgrenzung vom Gegenwert vonnöten. Der Code stellt diesen Gegenwert auf und kreiert dadurch ein Schema zur Anschlussfähigkeit der systemeigenen Kommunikation.

Codes legen die Funktion des Systems fest: Das Rechtssystem etwa unterscheidet in der Codierung Recht / Unrecht, das Wirtschaftssystem in Profit / Nicht-Profit, das Wissenschaftssystem in Wahrheit / Unwahrheit und das politische System in Macht / Nicht-Macht. Das politische System kann durch seinen binären Code jede Information in Bezug darauf messen, ob sie dem Machterhalt bzw. dem Machtgewinn dient oder zum Machtverlust führt. Zugleich grenzt es die Kommunikation des politischen Systems aber auch von der anderer Systeme ab: Die Politik ignoriert bzw. ist blind gegenüber Bewertungen, die beispielsweise zwischen Recht und Unrecht oder zwischen Wahrheit und Unwahrheit entscheiden wollen: „Ein Code schafft und dirigiert zugleich die Entscheidungsfreiheiten eines Systems“ (Luhmann 2000: 88). Jede Information, von der es sich irritieren lässt, wird vom politischen System ausschließlich daraufhin beobachtet, ob es dem Machterhalt bzw. dem Machtgewinn dient oder ob es zum Machtverlust führt. Dabei wird jeweils ersteres präferiert, letzteres – als schemabildender Gegenwert – dispräferiert. Frei nach Luhmann, der dies ähnlich plastisch für das Rechtssystem ausdrückte (vgl. Luhmann 1995: 185), gilt also für die Wahrnehmung des politischen Systems: Alles, was ist, ist entweder machtdienlich oder machtgefährdend.

Mit der Aufgabe der Funktionsfestlegung des Systems erfüllt der Code für dieses jedoch auch noch eine andere Aufgabe: Durch die Abgrenzung nach außen und die Festlegung dessen, was das System nicht ist und worüber es nicht kommuniziert oder kommunizieren kann, also die Abgrenzung zu dem, was in der Systemtheorie als Umwelt bezeichnet wird, schafft er zugleich auch die Identität des Systems (vgl. Luhmann 1984: 242 ff.). Identität entsteht durch Abgrenzung nach außen, durch Selbstreferenz und das Bewusstsein darüber, was man nicht ist, und erst dadurch weiß das System, weiß die Politik sich selbst als solche zu erkennen (vgl. Luhmann 1989: 23).

Mit der fortschreitenden Implementierung demokratischer Strukturen und damit funktionaler Differenzierung hat sich das politische System weiter ausdifferenziert, was zu einer Art Institutionalisierung des Codes Macht / Nicht-Macht geführt hat, welcher sich dadurch nun für die Spitze des Systems als Code Regierung / Opposition darstellt (vgl. Luhmann 2000: 97 ff.). Diese Unterscheidung führt die Bedeutung der Codierung quasi tagespolitisch vor Augen: Parteien halten die Rolle als Regierung für erstrebenswert, die Rolle als Opposition soll tunlichst vermieden und verhindert werden.

2.2.2 Programme

Programme prägen nicht die Identität des Systems, stellen jedoch eine Voraussetzung für sein Überleben dar, indem sie systemfremde Elemente („Drittwerte“) in die Kommunikation des Systems einführen und ihm dadurch erlauben, die eigenen Operationen zu beobachten und so zu reflektieren, also die Selbstreferenz zu sichern. So würde etwa eine Partei im Wahlkampf niemals verkünden, sie wolle gewählt werden, weil sie „nach Macht“ strebt – stattdessen wird sie (dem System ja eigentlich fremde) Werte wie beispielsweise Wirtschaftswachstum, Gesundheitsversorgung, Bildung oder Gerechtigkeit heranziehen, um für sich zu werben. Programme sind es, die die Autarkie eines Systems verhindern und gewährleisten, dass es nicht blind und taub wird – wo der Code für Abgrenzung und Schließung sorgt, sorgen also Programme für Offenheit, Flexibilität und Erneuerungsfähigkeit sowie für die Grundlage der notwendigen Autopoiesis und damit des Überlebens des Systems an sich: „Auf der Ebene der Programme kann ein System, ohne seine durch den Code festgelegte Identität zu verlieren, Strukturen auswechseln. Auf der Ebene der Programme kann daher in gewissem Umfange Lernfähigkeit organisiert werden“ (Luhmann 1986: 91). Damit ein Unternehmen weiterhin der Codierung der Wirtschaft, also Gewinn zu machen, nachkommen kann, muss es bei der Produktion auf dem neuesten Stand bleiben – also etwa DVDs verkaufen statt VHS-Kassetten, CDs statt Schallplatten etc., kurz: ihre Programme ändern. Programme dienen in gewisser Weise also der Spezifizierung von Codierung und dadurch der Befolgung ihrer allgemeinen Maßgabe.

2.2.3 Interne Differenzierung

Das politische System ist intern differenziert in Zentrum und Peripherie. Dabei nimmt das Zentrum die Kernaufgabe des politischen Systems wahr, das Herstellen kollektiv bindender Entscheidungen, während die Aufgabe der Peripherie in der Vorbereitung und Diskussion dieser Entscheidungen liegt. Der Grund für diese Differenzierung liegt in einem grundlegenden Problem des Systems, nämlich der Frage, „wie man die Komplexität des Systems steigern kann, ohne die Entscheidungsfähigkeit, also ohne die Funktion des kollektiv bindenden Entscheidens zu beeinträchtigen. Das läßt sich erreichen, indem man eine Zentralorganisation, eben den „Staat“, einrichtet, für die alle anderen politischen Organisationen dann Zulieferungsdienste erbringen“ (Luhmann 2000: 245). Der Staat macht also das Zentrum des politischen Systems aus, während die „Zulieferungsdienste“ diejenigen politischen Akteure sind, welche die Entscheidungen, die vom Staat letztlich kollektiv verbindlich getroffen werden, in politischen Debatten und Auseinandersetzungen thematisieren, diskutieren, problematisieren und aufwerfen, also beispielsweise Parteien, deren parlamentarische Fraktionen, Verbände oder Initiativen.

Wichtig zu betonen ist hierbei zunächst, dass es bei beiden Teilen des politischen Systems keine Abstufung nach Relevanz gibt: Das Zentrum ist nicht „wichtiger“ als die Peripherie (vgl. ebd.: 251); letztere bildet eine unumgängliche Voraussetzung zur Reduktion von Komplexität, welche dazu dient, das Zentrum nicht zu überlasten und damit funktionsfähig zu halten. Die Peripherie ist somit vergleichbar mit einer Art Schmelztiegel, in dem politische Ideen – und seien sie noch so unrealistisch – erst einmal fast vollkommen frei, kreativ und ohne die Frage nach der Realisierungsmöglichkeit diskutiert werden können, was die Möglichkeit bietet für „Wunschvorstellungen und klientelorientierte Dramatisierungen“ (ebd.: 246). Zugleich müssen sie sich im Laufe der Diskussion jedoch entwickeln und „auf mögliche Entscheidungen zugespitzt werden. Mit bloßem Jammern wäre nicht viel zu erreichen“ (ebd.: 245). Auf diese Weise werden Konsenschancen geprüft und Entscheidungen vorbereitet, die dann später im Zentrum kollektiv bindend getroffen werden können (vgl. ebd.: 246).

Das Zentrum des politischen Systems oder das, was gemeinhin als Staat bezeichnet wird, muss hierarchisch strukturiert sein, um kollektiv bindende Entscheidungen zu fällen und damit die Kommunikation in Hinblick auf diese Kernaufgabe zu fokussieren. Auch dadurch unterscheidet es sich maßgeblich von der Peripherie, welche nicht hierarchisch, sondern segmentär differenziert aufgebaut ist (vgl. ebd.: 250 f.), und dies aus gutem Grunde: Durch die gleichberechtigte Stellung der Parteien und Verbände wird gewährleistet, dass jede Idee, jedes Konzept, jeder Vorschlag in etwa gleiche Chancen bekommt, Gehör zu finden. Dies erhöht die Legitimationskraft der Parteien und Verbände und ist letztlich ein Bestandteil dessen, was man als „demokratisch“ bezeichnet (eine Hierarchie in der Peripherie vorzufinden könnte z. B. heißen, dass eine Staatspartei existiert, die entscheidende Vorrechte gegenüber allen anderen besitzt).

Die hier dargelegte Unterscheidung könnte den gedanklichen Versuch aufkommen lassen, die Unterscheidung von Zentrum und Peripherie im politischen System mit der staatsrechtlichen Differenzierung der Gewalten Exekutive und Legislative gleichzusetzen. Dies hieße, falsche Kriterien anzuwenden. Es ist wohl wahr, dass ein plakativer Streit der Bundestagsfraktionen der Parteien im Parlament bzw. der Legislative, etwa zur Haushaltsdebatte, in dem fleißig polemisiert und nicht über Lösungen geredet wird, der Peripherie des Systems zuzuordnen wäre, wohingegen das Ausführen von Gesetzen über Verordnungen durch Bundesregierung und Verwaltung als exekutiver Akt eine Operation des Zentrums wäre. Dennoch ist es genauso möglich, dass ein legislativer Akt – z.B. die konkrete Verabschiedung eines Gesetzes im Bundestag oder Bundesrat – eine Operation des Zentrums darstellt, da es sich hier um eine tatsächlich erfolgende kollektiv bindende Entscheidung handelt. Zugleich kommt es ebenfalls nicht selten vor, dass sich exekutive Organe an Operationen der politischen Peripherie beteiligen, wenn beispielsweise ein Bundesminister auf einem Parteitag seiner Partei eine Rede hält oder seine Ideen in einer abendlichen Polit-Talkshow artikuliert. Aus alldem folgt also die wichtige Feststellung, dass die staatsrechtliche Vorstellung der politischen Gewaltenteilung nicht vergleichbar ist mit der Zentrum-Peripherie-Differenzierung der Politik nach Luhmann, da letztere im Gegensatz zu dem nach verfassungsmäßig niedergeschriebenen Normen kategoriesierenden Gewaltenteilungsmodell einzig und allein die stattfindende Kommunikation als Kriterium hat. Wo vorbereitend, diskutierend und unverbindlich kommuniziert wird, ist Peripherie; wo final, endgültig und verbindlich kommuniziert wird, das Zentrum – egal, um welches Organ oder Gremium es sich dabei gerade handelt.

2.2.4 Machtkreislauf

Eine noch präzisere Beschreibung der Prozesse politischer Kommunikation liefert Luhmanns Konzeption vom Machtkreislauf des politischen Systems, welcher zwischen drei Teilbereichen differenziert: Publikum, Politik und Verwaltung.

Zum Publikum zählt die politisch kommunizierende Bevölkerung – seine zentrale Operation ist also die Stimmabgabe bei Wahlen. Es bildet zugleich das einzige der drei Elemente des politischen Systems, welches nicht aus politischen Organisationen besteht, was zugleich die Grundlage für die sogenannte demokratische Legitimation bildet: „Gerade weil die hier erfolgende Kommunikation nicht durch Organisation bestimmt wird (...) kann die politische Wahl als „Repräsentation“ der im System nicht bestimmbaren Einheit des Systems angesehen werden“ (ebd.: 253 f.). Da durch das Publikum logischerweise keine kollektiv bindenden Entscheidungen hergestellt, sondern lediglich die Grundlagen geschaffen werden, ist es im Sinne der internen Differenzierung des politischen Systems zu dessen Peripherie zu zählen.

Ebenfalls zur Peripherie zu zählen ist die Politik, in welcher wir die zentrale Aufgabe der politischen Peripherie wiederfinden können: „Als Politik kann man jede Kommunikation bezeichnen, die dazu dient, kollektiv bindende Entscheidungen durch Testen und Verdichten ihrer Konsenschancen vorzubereiten“ (ebd.: 254). Das, was im ständigen tagespolitischen Streit zwischen Parteien und / oder Verbänden beobachtet werden kann, ist in der Politik zu verorten. Hier können relativ frei Ideen entwickelt werden, es kann sondiert werden, welche davon Chancen auf Realisierung haben, hier kann politisch kommuniziert werden, ohne dabei verbindlich werden zu müssen. Organisationen sind in diesem Kontext unverzichtbar, da nur durch sie eine Zurechnung politischer „Fronten“ und erst dadurch wiederum eine Herstellung von politischem Konsens möglich wird (vgl. ebd.: 254).

Der dritte Teilbereich innerhalb des Machtkreislaufs ist die Verwaltung. Sie wäre im Sinne des vorherigen Abschnittes dieser Arbeit dem Zentrum des politischen Systems zuzuordnen, da hier kollektiv bindende Entscheidungen gefällt werden. Sie kommuniziert verbindlich, offiziell und – im Gegensatz zur Politik – meist schriftlich, was die Verbindlichkeit erhöht. Zugleich ist sie nicht der Wechselhaftigkeit und der Unberechenbarkeit der Politik ausgesetzt: „Das Postulat der „Unabhängigkeit des Berufsbeamtentums“ unterstreicht diesen Grundsatz“ (ebd.: 255). Es versteht sich von selbst, dass für Operationen der Verwaltung die entscheidungsbasierte Kommunikation von Organisationen die wichtigste Grundlage darstellt.

Bevor nun aber zur Beschreibung des Ablaufs des Machtkreislaufs übergegangen wird, sei noch eine kurze Bemerkung voran gestellt: Auch bei der machtkreislaufbasierten Differenzierung des politischen Systems sollte nicht der Fehler geschehen, staatsrechtliche Kriterien anzuwenden und etwa die Verwaltung nach Luhmann mit der Exekutive gleichzusetzen. Die im Parlament, also der Legislative, final erfolgende Gesetzgebung ist eine kollektiv bindende Entscheidung und daher im Sinne des Machtkreislaufs nicht eine Operation der Politik, sondern der Verwaltung. Auch bei der Einordnung des Machtkreislaufs bildet also einzig und allein die Form der Kommunikation das gültige Kriterium, bzw., noch genauer, die Interaktion (vgl. ebd.: 255). Mit der Beobachtung und Unterscheidung dieser – mit den zugrundeliegenden Fragen: Ist sie wechselhaft oder stringent? Herrscht Verbindlichkeit vor? Wird über Sprache oder über Schrift kommuniziert? – lässt sich erkennen, mit welchem der drei Teilbereiche wir es zu tun haben.

Der Machtkreislauf fließt in beide Richtungen, weswegen sowohl ein formeller als auch ein informeller Machtkreislauf identifiziert werden kann. Der formelle Machtkreislauf beschreibt das politische Prozedere, welches verfassungsmäßig festgeschrieben ist und gewissermaßen das staatsrechtliche Ideal bildet. In einer Demokratie geht „alle Macht vom Volke aus“. In der systemtheoretischen Konzeption finden wir dieses Element zwischen Publikum und Politik wieder: Mit der Stimmabgabe bei der Wahl bestimmt das Volk seine politischen Repräsentanten, die sich zumeist in Parteien organisiert haben. Über die Legislative werden die leitenden Teile der Exekutive bestimmt, und zugleich finden von der Politik ausdiskutierte und eingebrachte Gesetze ihren Weg in die Verwaltung, die diese ausführen muss. Mit dieser Ausführung wiederum greifen die Gesetze und werden von der Verwaltung auf das Publikum angewendet, welches dadurch letztlich nicht nur Souverän, sondern eben auch „sein eigener Untertan ist“ (ebd.: 257). Wie jedoch im Folgenden zu sehen sein wird, ist dieser formelle Machtkreislauf lediglich im Konfliktfalle greifend, in welchem die verfassungsmäßig aufgestellte Staatsordnung, die wir in ihm wiederfinden, klare Vorgaben gibt bezüglich hoheitlicher Gewalt. Dies ist zwar ein notwendiges Element des politischen Systems, jedoch wird allen drei Teilbereichen daran gelegen sein, sich der Unterstützung der jeweils anderen so sicher wie möglich zu sein: „Der „Machthaber“ [je nach Lage Publikum, Politik oder Verwaltung; Anm. d. Autors] muß sich bedroht fühlen durch die Möglichkeit einer unsachgemäßen Vorbereitung seiner Entscheidungen“ (ebd.: 257 f.). An diesem Punkt tritt nun die Bedeutung des informellen Machtkreislaufs hervor, welcher in der täglichen politischen Praxis die bedeutendere Stellung einnimmt.

Bevor der Wähler in der Wahlkabine seine Stimme für eine politische Partei oder Person abgibt, findet mehrere Monate lang ein politisches Zuspitzen und Polarisieren statt, das gemeinhin als Wahlkampf bekannt ist. Hier erkennen wir im informellen Machtkreislauf die Schnittstelle zwischen Publikum und Politik: Zwar auch schon vorher, aber eben insbesondere im Wahlkampf kommuniziert die Politik gegenüber dem Publikum bestimmte politische Inhalte, welche als Argumente dafür dienen sollen, sie zu wählen. Dies geschieht über Reden, Parteitage, Plakate oder Kampagnen. Ein Ritual, ohne das keine Demokratie mehr auskommt.

Die zweite Schnittstelle, zwischen Politik und Verwaltung liegend, unterliegt häufig starker Kritik, da sie in der Verfassung so nicht vorgesehen ist. Zwar transportiert die Politik ihre Inhalte über die Gesetzgebung in die Verwaltung, jedoch wird es ihr in den meisten Fällen äußerst schwer fallen, diese ohne die bürokratische Expertise der Verwaltung zu erarbeiten. Deutlich wird dies anhand der Tatsache, dass Gesetzentwürfe in den meisten Fällen von Instanzen der Regierung, von Ministerien, erarbeitet werden, weil diese als einzige den juristischen Apparat besitzen, der für eine sachgemäße Vorbereitung von Gesetzen vonnöten ist. Die logische Konsequenz, dass die Politik versucht, eigene Leute mit passendem Parteibuch in der Verwaltung unterzubringen, und gleichzeitig auch Beamte für die eigene Partei anzuwerben versucht (vgl. ebd.: 259), ist der Beleg dafür, wie wichtig der Input der Verwaltung für die unverbindlich-diskutierende Kommunikation der Politik geworden ist.

Die dritte Schnittstelle, zwischen Verwaltung und Publikum, bezeichnet die Möglichkeiten des Publikums, auf die auf es angewendeten Verwaltungsakte zu reagieren. Die heutige Verwaltung kann schon lange nicht mehr davon ausgehen, dass all ihre Operationen widerspruchs- und problemlos hingenommen werden: Bürger können Rechtsschutz in Amspruch nehmen (vgl. ebd.: 260), sie können sich in Ämtern vor Ort beschweren, sie können Bürgerinitiativen gründen gegen zumeist spezifisches Verwaltungshandeln, sie können nicht hinnehmbare Zustände über die Massenmedien öffentlich machen und dadurch Druck ausüben, der oftmals seine Wirkung nicht verfehlt. Die Verwaltung ist dann ihrerseits gezwungen, ihre Operationen so „bürgernah“ wie möglich zu vollziehen: Sprechstunden werden verlängert, Formulare verständlicher gestaltet, „Service-Hotlines“ eingerichtet, transparentere Strukturen eingeführt.

Der „demokratische Nutzen“, der in diesem Modell von formellem und informellem Machtkreislauf deutlich wird, liegt darin, dass keiner der drei Teilbereiche operieren kann, ohne auf die Kooperation der anderen angewiesen zu sein. Dies ist nicht nur der Grund, wieso trotz staatsrechtlicher Festschreibung des formellen Machtkreislaufs zumeist der informelle an der Tagesordnung ist (s.o.), sondern zugleich eben auch die Grundlage dafür, dass jeder der drei Bereiche kontrolliert und dadurch legitimiert ist: „Die Kontrolle der Kontrollen – das ist das System“ (ebd.: 265).

2.3 Strukturelle Kopplungen

Wie im Abschnitt 2.2.2 bereits erkannt, sind Funktionssysteme durch ihre Codierung operativ geschlossen. Das bedeutet nicht nur, dass sie nicht imstande sind, in andere Systeme operativ einzugreifen und somit zu steuern, sondern auch, dass das durch die unterschiedlichen Codierungen bedingte fehlende Verstehen eine Kommunikation zweier Systeme miteinander unmöglich macht. Das politische System ist nicht nur unfähig, etwa die Wirtschaft in eine bestimmte Richtung zu steuern, es ist auch – und dies bedingt ersteres – nicht in der Lage, die Operationsweise der Wirtschaft nachzuvollziehen. Systeme sind also durch die identitätsbildende Differenz zur Umwelt grundsätzlich autonom.

Gleichwohl darf die Autonomie eines Systems nicht zu einer Autarkie mutieren, da dies seinen faktischen Tod bedeuten würde. Ein System kann zwar weder andere Systeme steuern noch verstehen, jedoch kann und muss es in der Lage sein, sie zu beobachten. Warum dies notwendig ist, kann ein praktisches Beispiel plastisch vor Augen führen: Würde eine Partei sich nicht tagtäglich darüber informieren, wie sie in der Öffentlichkeit wahrgenommen wird, hätte sie keinerlei Grundlagen mehr für auch nur irgendeine Form der Öffentlichkeitsarbeit und würde im Wahlkampf hoffnungslos untergehen.

Die erste Schwierigkeit, auf die das – in unserem Fall politische – System bei seinen Beobachtungen stoßen wird, ist die überhohe Komplexität seiner Umwelt. Wie bereits dargestellt, ist die Umwelt definiert als jeweils das, worüber das System nicht kommuniziert und kommunizieren kann: „Die Umwelt ist nur ein Negativ-Korrelat des Systems. (...) Die Umwelt ist einfach ‚alles andere’“ (Luhmann 1984: 249). Aus dieser Erkenntnis geht hervor, dass die Umwelt so hochkomplex wird, weil sie eine ungeheure Masse an Informationen bereit hält, die das System unmöglich allesamt beobachten und wahrnehmen kann. Gelöst wird dieses Problem nun mit dem, was Luhmann als strukturelle Kopplung bezeichnet. Um nicht von der Masse an Informationen überfordert zu werden, beschränkt das System seine Beobachtungen auf die einzelnen anderen Systeme mit jeweils spezifischen strukturellen Kopplungen. Diese Selektivität in den Beobachtungen gewährleistet indessen, dass das System sich nicht mit Komplexität überfordert: „Als strukturelle Kopplung zweier Systeme wird danach jede „Einrichtung“ bezeichnet, auf die zwei Systeme ihre Erwartungen in bezug auf das jeweils andere System beschränken“ (Brodocz 2003: 83).

Das System führt seine Beobachtungen immer auf der Grundlage bestimmter Erwartungen durch. Verändert das beobachtete System seine Operationen, tritt eine Enttäuschung dieser Erwartungen ein, was zur Irritation der beobachtenden Systems führt. Aus der Irritation heraus ergibt sich dann eine bestimmte Information, die das beobachtende System für sich nutzen kann (vgl. Luhmann 2004: 121). Beispielhaft: Die Bundesregierung beobachtet mit positiven Erwartungen das Wirtschaftswachstum, welches jedoch, wie an den entsprechenden Statistiken deutlich wird, stagniert. Die Erwartungen der Regierung werden enttäuscht, es tritt Irritation ein. Sie entnimmt daraus für sich die Reaktion, dass sie die eigene Wirtschaftspolitik verändern muss, und das politische System ändert die eigenen Operationen. Die Wirtschaftsstatistiken stellen in diesem Beispiel die strukturelle Kopplung von Politik und Wirtschaft dar.

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