Leistungen und Defizite politischer Parteien zwischen Verfassungsnormen und Verfassungswirklichkeit

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Leistungen und Defizite politischer Parteien zwischen Verfassungsnormen und Verfassungswirklichkeit
1. Die Vorgeschichte des modernen Parteienstaates
2. Zur Vorgeschichte der Parteienkonzeption des Grundgesetzes
3. Der Artikel 21 Grundgesetz
3.1. Absatz I
3.2. Absatz 2
4. Kritische Würdigung von Artikel 21 Grundgesetz
4.1. Von der Parteiendemokratie zum Parteienstaat?
4.2. Die historische Entwicklung von der Parteiendemokratie zum Parteienstaat
5. Die Diskussion um das Phänomen der Parteienverdrossenheit
5.1. Die Symptome der Parteienkrise
5.2. Mögliche Ursachen – Das Verhältnis der Parteien zum Parlament und zur Regierung
5.3. Mögliche Ursachen – Das Verhältnis der Parteien zur Justiz und zur Verwaltung
5.4. Mögliche Ursachen – Das Verhältnis der Parteien zu Körperschaften des öffentlichen Rechts
5.5. Mögliche Ursachen – Die Parteienfinanzierung
5.6. Diskussion: Mögliche Wege aus der Krise
6. Neue Entwicklungen im System politischer Willensbildung
6.1. Von der Industrie- und Dienstleistungsgesellschaft zur Informations- und Kommunikationsgesellschaft
6.2. Das Internet und die politische Kommunikation der Parteien
6.3. Internet, Demokratie und Parteien

III. Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis

Literaturverzeichnis

Monographien und Aufsätze

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Rechtsprechung

BVerfGE 2, 1.

Zeitungs- und Zeitschriftenartikel

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Deutschland surft auf dem dritten Platz. Darmstädter Echo, 4.5.2000.

I. Einleitung

Die Kritik an den politischen Parteien ist so alt wie sie selbst und erlebt immer wieder neue Konjunkturen.^[2] Zuletzt stand das System der Parteienfinanzierung im Zusammenhang mit der sogenannten CDU-Spendenaffäre zur Diskussion. Dabei wurde deutlich, dass die gesetzlichen Regelungen der Rechtsverhältnisse der Parteien – also vor allem der Artikel 21 Grundgesetz und das Parteiengesetz – eine strafrechtliche Würdigung des Finanzgebarens der CDU nicht unbedingt zulassen, auch wenn Einigkeit darüber bestehen sollte, dass diese erfolgen müsste. Im Fokus dieser Hausarbeit soll jedoch nicht die CDU-Spendenaffäre und auch nicht die Parteienfinanzierung stehen. Beide Phänomene sind symptomatisch und weisen darauf hin, dass es im deutschen Parteiensystem einen Konflikt zwischen Verfassungsnormen und Verfassungswirklichkeit geben könnte. In diesem Konflikt könnte die Ursache für Parteienkritik und Politikverdrossenheit – im Sinne von Parteienverdrossenheit – liegen, die im politischen System Deutschlands aus unterschiedlichen Anlässen immer wieder aufflammt. Zur Klärung der zentralen Frage des Verhältnisses von Verfassungsnorm und Verfassungswirklichkeit bezüglich der Parteien werden folgende Punkte beleuchtet: die Vorgeschichte des modernen Parteienstaates, der Artikel 21 Grundgesetz und das Parteiengesetz als beherrschende Verfassungsnormen, die Verfassungswirklichkeit im deutschen Parteiensystem und die Parteienkritik. Am Schluss der Arbeit wird ein Ausblick stehen, der sich mit den Herausforderungen beschäftigt, mit denen sich politische Parteien heute und in Zukunft konfrontiert sehen. Das Kommunikationszeitalter revolutioniert nicht nur Wirtschaft und Gesellschaft, sondern auch die politische Willensbildung. In der Literatur wird bereits von elektronischer Demokratie gesprochen und das Ende der Parteien zwar nicht prophezeit, aber diskutiert. Werden die Parteien wirklich obsolet, weil die direkte Internetdemokratie die repräsentative Demokratie ablöst? Oder werden die Parteien nur neue Funktionen ausfüllen müssen, um weiter Bestand zu haben?^[1]

II. Leistungen und Defizite politischer Parteien zwischen Verfassungsnormen und Verfassungswirklichkeit

1.Die Vorgeschichte des modernen Parteienstaates

Parteien sind in aller Regel Ausdruck von politischem Pluralismus und dem Recht, diesen zum Ausdruck bringen zu dürfen. Im Gegensatz dazu wurde Herrschaft in absolut verfassten Staaten nicht durch die Gesellschaft legitimiert, sondern durch den Staat – meist die Krone – zum Beispiel unter Berufung auf das Gottesgnadentum ausgeübt. Staat und Gesellschaft waren hier strikt getrennt. Politische Herrschaft gehörte in den Bereich des über der Gesellschaft stehenden Staates. Parteien wurden als Bedrohung für die Willenseinheit des Staates betrachtet. Sie besaßen noch nicht die Funktion der Vermittlung zwischen Staat und Gesellschaft. Erst als die Staatsgewalt dem Volk zugestanden wurde, konnten Parteien Einfluss auf staatliche Entscheidungen nehmen.^[3]

Parteien sind in freiheitlichen Demokratien Merkmale des gesellschaftlichen Pluralismus’. Der Volkswille kann im Zeitalter des modernen neuzeitlichen Flächenstaates, dessen Gesellschaft sich sukzessiv ausdifferenziert, nur repräsentativ, also durch politische Parteien, gebildet werden. Plebiszitäre Entscheidungsinstrumente bleiben die Ausnahme.^[4]

2. Zur Vorgeschichte der Parteienkonzeption des Grundgesetzes

Im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung (WRV) - die Parteien nur kurz und negativ erwähnt - beinhaltet das Grundgesetz einen eigenen Artikel zu den Parteien, direkt im Anschluss an die Staatszielbestimmungen. Artikel 21 erkennt an, dass Parteien für die politische Willensbildung einer Demokratie unerlässlich sind. Diese Unverzichtbarkeit hatte das Scheitern der Weimarer Republik verdeutlicht. Den Parteien war es nicht gelungen, das Volk zu mediatisieren und auf die Machtzentren der Weimarer Republik – darunter Militär, Bürokratie und Agrarier – im Sinne der Aufrechterhaltung der Demokratie einzuwirken. Anstatt der in der Weimarer Republik noch üblichen Klassenparteien bildeten sich nach dem Zweiten Weltkrieg in den verschiedenen Besatzungszonen Parteien heraus, die sich als Volksparteien verstanden und dadurch einen eher integrierenden anstatt konfligierenden Charakter annahmen. Parteien wurden als wesentlichen Elemente der von den Besatzungsmächten gewünschten Demokratie verstanden und zudem als Institutionen begriffen, die die Zeit des Nationalsozialismus relativ unbelastet überstanden hatten, da Hitler sie in einer seiner ersten Amtshandlungen eliminiert hatte.^[5]

Die Besatzungsmächte rekrutierten für Verwaltung und lokale politische Ämter vorzugsweise Personen, die unter Hitler aufgrund ihrer Mitgliedschaft in verbotenen Parteien ausgeschaltet worden waren. In der Folge besetzten Parteipolitiker die meisten der Schlüsselpositionen, welche die Alliierten zu vergeben bereit waren. Damit war der Grundstein für die Parteiendemokratie in Deutschland gelegt.^[6]

Die Parteien waren treibende Kraft bei der Wiedergewinnung eines Minimums an staatlicher Einheit, indem sie in einem ersten Schritt die Grenzen der Besatzungszonen überwinden halfen und sich für die Teilnahme an Wahlen zur Verfügung stellten. Den Besatzungsmächten konnte es mangels Alternativen nicht gelingen, die wichtigsten öffentlichen Räume parteipolitisch unabhängig zu gestalten, zum Beispiel eine neutrale Verwaltung nach englischem Vorbild zu etablieren. Es gab in den Jahren bis zur Verabschiedung des Grundgesetzes keine ernsthafte Konkurrenz oder Alternative zu den Parteien, die folgerichtig auch die Verfassungsgebung beherrschten.^[7]

Nach dem Grundgesetz geht alle Staatsgewalt vom Volk aus. Diese wird allerdings nicht direkt, sondern indirekt in Form der Repräsentation durch politische Parteien von ihm ausgeübt. Die Parteien beschicken staatliche Organe und legitimieren aufgrund der Tatsache, dass ihre Vertreter demokratisch gewählt wurden deren Entscheidungen. Das Bundesverfassungsgericht sieht die Parteien als verfassungsrechtliche Institutionen oder Verfassungsorgane an und spricht von Deutschland als einem Parteienstaat. Parteien sind jedoch keine Staatsorgane, sondern wirken als Vermittler zwischen Staat und Gesellschaft.^[8]

Unter anderem erfüllen sie folgende Funktionen: Elitenrekrutierungs- und Regierungsbildungsfunktion, Zielfindungsfunktion, Integrationsfunktion (Artikulation und Aggregation von Bürgerinteressen, aber auch Vermittlung staatlicher Entscheidungen), Sozialisationsfunktion (Mobilisierung der Bürger für eine Mitwirkung bei der politischen Bildung).^[9] Aus dem gesellschaftlich-politischen kommend, wirken Parteien in den staatlichen Bereich hinein. Sie identifizieren Probleme, bringen sie zur Entscheidung und rechtfertigen die Lösung. Dieses Modell trägt der Tatsache Rechnung, dass in einer Massendemokratie politische Willensbildung nicht in unmittelbarer Kommunikation stattfinden kann. Parteien sind modellhaft gesprochen Kommunikationskanäle und Transmissionsriemen.^[10]

Mit den geschilderten Schritten vollzog sich eine Entwicklung, die Heinrich Triepel bereits 1928 prognostiziert hatte. Politische Parteien durchlaufen vier Stadien im Verhältnis zu Staat und Gesellschaft - die Bekämpfung, die Ignorierung, die Anerkennung und Legalisierung und zu guter Letzt die verfassungsmäßige Inkorporation.^[11]

3. Der Artikel 21 Grundgesetz

Der Artikel 21 GG ist wie bereits erwähnt ein Novum in der deutschen Verfassungsgeschichte, da er sich dem Thema der Parteien vergleichsweise ausführlich widmet und sie nicht nur negativ sieht, wie das bei Artikel 130 Absatz 1 WRV^[12] der Fall war. Im folgenden soll der Artikel 21 GG als Grundlage des Parteienwesens in Deutschland gründlich untersucht werden. Er lautet wie folgt:

(1) Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit. Ihre Gründung ist frei. Ihre innere Ordnung muss demokratischen Grundsätzen entsprechen. Sie müssen über die Herkunft und Verwendung ihrer Mittel sowie über ihr Vermögen öffentlich Rechenschaft geben.
(2) Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitlich demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen oder den Bestand der Bundesrepublik Deutschland zu gefährden, sind verfassungswidrig. Über die Frage der Verfassungswidrigkeit entscheidet das Bundesverfassungsgericht.
(3) Das Nähere regeln Bundesgesetze.

3.1. Absatz I

Parteien sind zwar begrifflich Vereine im Sinne von Artikel 9 GG, der Artikel 21 ist aber lex specialis. Parteien unterscheiden sich von herkömmlichen Vereinigungen dadurch, dass sie an der Vertretung des Volkes in Parlamenten mitwirken und dort ihre politischen Ziele verwirklichen. Voraussetzung dafür ist die Teilnahme an Wahlen. Die Parteien vermitteln also den Willen des Volkes aus der Gesellschaft in die staatliche Entscheidungsfindung hinein. Eine Legaldefinition des Parteienbegriffs liefert § 2 Absatz I Parteiengesetz: Parteien sind Vereinigungen von Bürgern, die dauernd oder für längere Zeit für den Bereich des Bundes oder eines Landes auf die politische Willensbildung Einfluss nehmen und an der Vertretung des Volkes im Deutschen Bundestag oder einem Landtag mitwirken wollen, wenn sie nach dem Gesamtbild der tatsächlichen Verhältnisse, insbesondere nach Umfang und Festigkeit ihrer Organisation, nach der Zahl ihrer Mitglieder und nach ihrem Hervortreten in der Öffentlichkeit eine ausreichende Gewähr für die Ernsthaftigkeit dieser Zielsetzung bieten. Mitglieder einer Partei können nur natürliche Personen sein.

Das Hauptziel politischer Parteien ist nach dieser Definition die Teilnahme an Wahlen und die Vertretung des Volkes in den Parlamenten von Bund und Ländern. Dazu gehört die eigenständige Einflussnahme auf die politische Willensbildung aus der organisatorischen Selbständigkeit heraus. Parteien müssen an der Vorbereitung von Wahlen teilnehmen und eigene Kandidaten aufstellen. Organisation, Parteiprogramm und Satzung dokumentieren die Ernsthaftigkeit der Zielsetzung.^[13]

Artikel 21 GG gewährleistet die Existenz und Tätigkeit der Parteien in einem Mehrparteiensystem, das Chancen- bzw. Wettbewerbsgleichheit unter den Parteien voraussetzt, zeigt aber auch eine Grenze auf. Gewährleistet ist jede Form der legalen Einflussnahme auf die politische Willensbildung, ausgeschlossen ist dabei ein Monopol.^[14]

In erster Linie ist demnach die politische Willensbildung durch Wahlen geschützt, aber auch zwischen den einzelnen Wahlen beteiligen Parteien sich am politischen Prozess.^[15] Die Aufgaben der Parteien sind in § 1 des Parteiengesetz genannt, unter anderem „Einflussnahme auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung“, „Mitwirkung an der politischen Bildung“, „Förderung der politischen Beteiligung der Bürger“, „Heranbildung von politischem Führungspersonal“, „Rekrutierung von Kandidaten“, „Einflussnahme auf Parlament und Regierung“, „Eingabe politischer Zielvorstelllungen in die staatliche Willensbildung“, „Verbindung zwischen Volk und Staatsorganen“.^[16]

[...]

^[1] Diese Hausarbeit ist abgefasst nach den neuen Rechtschreibregeln vom 1. August 1998.

^[2] Vgl.: Reichart-Dreyer, Ingrid: Parteireform. In: Gabriel, Oscar W. / Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard: Parteiendemokratie in Deutschland. Bonn 1997. S. 338.

^[3] Vgl.: Oberreuter, Heinrich: Politische Parteien: Stellung und Funktion im Verfassungssystem der Bundesrepublik. In: Mintzel, Alf / Oberreuter, Heinrich (Hrsg.): Parteien in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1992. S. 15f und Stern, Klaus: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Band I. München 21984. S. 432f.

^[4] Vgl.: von Münch, Ingo: Politische Parteien. In: von Münch, Ingo / Kunig, Philip (Hrsg.): Grundgesetzkommentar. Band 2. Artikel 21 – Artikel 69 Grundgesetz. München 31995. S. 2.

^[5] Vgl.: Hennis, Wilhelm: Die missverstandene Demokratie. Freiburg 1973. S. 78f.

^[6] Vgl.: ebenda, S. 82f.

^[7] Vgl.: ebenda, S. 84.

^[8] Vgl.: Seifert; Karl-Heinz / Hönig, Dieter: Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Baden-Baden 61999. S. 240.

^[9] Vgl.: Niclauß, Karlheinz: Das Parteiensystem der Bundesrepublik Deutschland. Paderborn, München, Wien, Zürich 1995. S. 11 und von Beyme, Klaus: Funktionenwandel der Parteien in der Entwicklung der Massenmitgliederpartei zur Partei der Berufspolitiker. In: Gabriel, Oscar W. / Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard: Parteiendemokratie in Deutschland. Bonn 1997. S. 361.

^[10] Vgl.: von Münch, Ingo: a. a. O., S. 13.

^[11] Vgl.: Tsatsos, Dimitris: Die politischen Parteien in der Grundgesetzordnung. In: Gabriel, Oscar W. / Niedermayer, Oskar / Stöss, Richard: Parteiendemokratie in Deutschland. S. 135.

^[12] Artikel 130 Absatz 1 WRV lautete: Die Beamten sind Diener der Gesamtheit, nicht einer Partei.

^[13] Vgl.: von Münch, Ingo: a. a. O., S. 5-10.

^[14] Vgl.: ebenda, S. 23.

^[15] Vgl.: Seifert; Karl-Heinz / Hönig, Dieter: a. a. O., S. 242.

^[16] Vgl.: Oberreuter, Heinrich: a. a. O., S. 30. Hier der Paragraph 1 Absatz 2 PartG im Wortlaut: Die Parteien wirken an der Bildung des politischen Willens des Volkes auf allen Gebieten des öffentlichen Lebens mit, indem sie insbesondere auf die Gestaltung der öffentlichen Meinung Einfluss nehmen, die politische Bildung anregen und vertiefen, die aktive Teilnahme der Bürger am politischen Leben fördern, zur Übernahme öffentlicher Verantwortung befähigte Bürger heranbilden, sich durch Aufstellung von Bewerbern an den Wahlen in Bund, Ländern und Gemeinden beteiligen, auf die politische Entwicklung in Parlament und Regierung Einfluss nehmen, die von ihnen erarbeiteten politischen Ziele in den Prozess der staatlichen Willensbildung einführen und für eine ständige lebendige Verbindung zwischen dem Volk und den Staatsorganen sorgen.