Die Herausbildung der europäischen Umweltpolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Historische Entwicklungen der Europäischen Umweltpolitik
2.1 1971 – 1987: Die programmatische Entwicklung der europäischen Umweltpolitik
2.2 1987 – 1992: Die rechtlich- institutionelle Konsolidierung der Europäischen Umweltpolitik
2.3 Seit 1992: Erleichterungen und Vereinheitlichungen im Bereich der Europäischen Umweltpolitik
2.4 Zusammenfassung und Perspektiven für die weitere Entwicklung

3 Historische Entwicklungen der Europäischen Gewässerpolitik
3.1 1975 – 1980: Erste gewässerpolitische Gesetzsgebungswelle
3.2 1980 - 1991: Zögerliche qualitative Erneuerungen in der europäischen Gewässerpolitik
3.3 Seit 1992: Grundlegende Revision der europäischen Gewässerpolitik

4 Schlussbetrachtung

5 Literaturverzeichnis

6 Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 Stuttmann, Klaus: EU-Umweltpolitik, 20.02.2007

Abbildung 2 Artikel 100 EGV

Abbildung 3 Artikel 235 EGV

Abbildung 4 Präambel EGV

Abbildung 5 Artikel 2 EGV

Abbildung 6 Artikel 100a EGV

Abbildung 7 Artikel 130 r-t EGV

Abbildung 8 Artikel 2 EGV (konsolidierte Fassung 1992)

Abbildung 9 Artikel 3 EGV (konsolidierte Fassung 1992)

Abbildung 10 Artikel 130 r – t Vertrag über die Europäische Union

Abbildung 11 Artikel 100a Vertrag über die Europäische Union

Abbildung 12 Artikel 189b Vertrag über die Europäische Union

Abbildung 13 Präambel Vertrag von Amsterdam

Abbildung 14 Das Verfahren der Mitentscheidung

Abbildung 15 Artikel 1 Wasserrahmenrichtlinie

Abbildung 16 Artikel 4 Wasserrahmenrichtlinie

Abbildung 17 Flussgebietseinheit Rhein

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 Stuttmann, Klaus: EU-Umweltpolitik, 20.02.2007. Aus: http://www.stuttmann-karikaturen.de/archiv3.php?id=2112.

Diese Karikatur aus dem Februar 2007 drückt die Kritik vieler an der Umweltpolitik der Europäischen Union aus. „Zu teuer“; „ Viel zu aufwändig“, „Reine Mogelpackung“, um nur einige Kritikpunkt aufzugreifen. Das es aber eine europäische Umweltpolitik gibt, die karikiert werden kann, ist keinesfalls selbstverständlich. In den Gründungsverträgen von Rom aus dem Jahr 1957 wurde der Gemeinschaft keinerlei Kompetenz im Bereich der Umweltpolitik zugeschrieben und auch in den einzelnen Mitgliedsstaaten gab es zu dieser Zeit noch keine systematische Umweltpolitik.^[1]

In dieser Arbeit soll der Frage nachgegangen werden, wie sich eine europäische Umweltpolitik entwickeln konnte: Was sind ihre Entstehungsvoraussetzungen? Wie hat sie sich verändert? Gab es verschiedene Phasen? Im Anschluss an diese allgemeine Betrachtung soll die Gewässerpolitik der Gemeinschaft genauer untersucht werden. Auch hier sollen die Fragen beantwortet werden, wie sich die Gewässerpolitik entwickelte, welches die wichtigen Schritte sind und wie sie sich im Laufe der Zeit veränderte. Als vorläufiger Höhepunkt dieser gewässerpolitischen Weiterentwicklungen soll die Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2000 betrachtet werden. Dies dient dazu, um den Einfluss dieser Richtlinie auf die Entwicklungen an dem im Seminar behandelten Fluss, dem Rhein, verdeutlichen zu können.

2 Historische Entwicklungen der Europäischen Umweltpolitik

Am 25. März 1957 treffen sich die Vertreter der Länder Belgien, Frankreich, Deutschland, Italien, Luxemburg und der Niederlanden, um in Rom die Gründungsverträge der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) zu unterzeichnen. Durch die Schaffung dieser neuen überstaatlichen Rechtsgemeinschaft soll ein integrierter Wirtschaftsraum zwischen den unterzeichnenden Staaten herstellt werden.^[2] Der Begriff der Ökologie oder der Umwelt kommt in diesen Verträgen nicht vor und in den ersten Jahren ist man in der EWG vor allem mit dem Aufbau von Zollbestimmungen und der Beseitigung mengenmäßiger Handelsbeschränkungen zwischen den Mitgliedsstaaten beschäftigt.^[3] Erste umweltbedeutsame Richtlinien sind daher eher markt-, integrations- und handelspolitisch motiviert und werden auf das Drängen der Wirtschaft verabschiedet. Dazu gehört u.a. die Festlegung von Produktstandards.^[4] Zur rechtlichen Absicherung dieser Maßnahmen greift man auf Vorschriften zur Rechtsangleichung nach Artikel 30, 92, 93, 94, 100, 101, 102 EGV zurück, die zur Errichtung und zum Funktionieren des gemeinsamen Marktes beitragen sollen.^[5]

In den 1970er Jahren beginnt sich die Situation zu verändern. Die zunehmende Erschöpfung der natürlichen Ressourcen, die wachsende Gefährdung von Pflanzen- und Tierarten und die zunehmende Beeinträchtigung der Gesundheit von Menschen stellen die politischen Entscheidungsträger der EWG vor neue Herausforderungen. Während die Staaten zunächst allein mit nationalen Maßnahmen auf die Umweltprobleme reagieren wird deutlich, dass diese nicht vor den nationalen Grenzen halt machen und das eine gemeinsame Umweltpolitik nötig ist, um die Probleme wirksam bekämpfen zu können. Darüber hinaus stehen nationale Produktnormen und umweltpolitische Maßnahmen der Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft dem Ziel des freien Warenverkehrs entgegen und bedürfen des Ausgleichs.^[6] So treffen sich Vertreter der Mitgliedsstaaten am 19. und 20. Oktober 1972 in Paris zu einer Konferenz zum Thema des Umwelt- und Verbraucherschutzes. Dieses Gipfeltreffen gilt als „Geburtsstunde“ der Umweltpolitik, da dort neben einer Erklärung zum Umwelt- und Verbraucherschutz auch Historische Entwicklungen der Europäischen Umweltpolitik die Europäische Kommission beauftragt wird ein Aktionsprogramm für den Umweltschutz auszuarbeiten.^[7]

Im folgenden Teil der Arbeit sollen die Entwicklungen der europäischen Umweltpolitik seit dem Pariser Gipfeltreffen beschrieben werden. In der Fachliteratur wird zwischen verschiedenen umweltpolitischen Phasen unterschieden. In dieser Arbeit wird die Einteilung der Zeitabschnitte aus der Dissertation „ Das Umweltproblem und Umweltpolitik in ökonomisch offenen politischen Ein- und Mehrebenensystemen und deren Bedeutung für die EU “ von Andreas Mund übernommen^[8], da in Anbetracht der Kürze dieser Arbeit eine Gliederung in drei weiter gefasste Zeitabschnitte sinnvoller erscheint, als eine Gliederung in 4 Phasen, wie sie u.a. Klaus Eckrich in seinem Buch „ Die Harmonisierung des Umweltschutzes in der Europäischen Union“ vornimmt.^[9]

2.1 1971 – 1987: Die programmatische Entwicklung der europäischen Umweltpolitik

Die erste Phase der europäischen Umweltpolitik wird eingeläutet durch die Pariser Gipfelkonferenz im Oktober 1972. Das Umweltaktionsprogramm, dass die Kommission auf Wunsch der Staats- und Regierungschefs ausarbeiten soll kann im Juli 1973 verabschiedet werden und spiegelt den Willen wieder der Umweltpolitik ein größeres Gewicht beizumessen.^[10] Allerdings sind der Verabschiedung intensive Diskussionen zwischen den Mitgliedsstaaten vorausgegangen. Zunächst wird überlegt, ob zur Erschließung der umweltpolitischen Kompetenzlücke der Gemeinschaft künftig der Art. 235 EGV zum „ Erlaß von Vorschriften für unvorhergesehene Fälle “ herangezogen werden soll. Dies hatte eine Kompetenzerweiterung der Gemeinschaft bedeutet, die in einigen Mitgliedsstaaten umstritten ist und so lehnt die Bundesrepublik Deutschland eine umfassende Umweltkompetenz der EG ab. Dabei vertritt Deutschland die Ansicht, dass jede gemeinschaftliche Umweltschutzmaßnahme einen konkreten Mindestbezug zum ordnungsgemäßen Funktionieren des gemeinsamen Marktes haben müsse. Auf Grund solcher Einwände wird das Umweltaktionsprogramm nicht wie ursprünglich geplant als „Entschließung“, sondern als „Erklärung“ verabschiedet.^[11] Damit ist das Aktionsprogramm unverbindlich für die gemeinschaftliche Rechtsetzung. Es ergibt sich aus ihm nur die Notwendigkeit des Erlasses bestimmter umweltschützender Maßnahmen. Trotz dieses rein appellativen Charakters bezeichnet Steffen Himmelmann das erste Umweltaktionsprogramm als das Wichtigste, da es erstmals die Grundprinzipien und Ziele einer gemeinschaftlichen Umweltpolitik beschreibt und die nachfolgenden Programme eine Fortschreibung der weiterhin gültigen Zielvorgaben seien.^[12] Für das Umweltaktionsprogramm, dies gilt auch für die Nachfolgenden, ist es bedeutsam, dass es zum einen den Schwerpunkt für die Gesetzgebung der kommenden Jahre präzisiert und zum anderen, dass es die strategische Orientierung der europäischen Umweltpolitik festlegt.^[13]

So bleibt es nicht bei der Formulierung von Programmen, sondern es werden in der folgenden Zeit Rechtsakte erlassen, die auf der einen Seite binnenmarktorientierte bzw.

wettbewerbspolitische und auf der anderen Seite umweltpolitische Ziele verfolgen. Zur rechtlichen Legitimation greift man auf Artikel 100 EGV^[14] und auf Artikel 235 EGV^[15] zurück.^[16] Artikel 100 EGV als Rechtsgrundlage ermöglicht nur eine relative und keine planende Politik, wie Klaus Zimmermann betont.^[17] Dies ist darin begründet, dass Artikel 100 die zu erlassende Richtlinie einen „ unmittelbaren Bezug “ zum „Funktionieren des Gemeinsamen Marktes“ haben müsse. Wo dies nicht gegeben ist, bedarf es einer anderen Rechtsgrundlage, die der „Behelfsartikel“ 235 darstellt. Nach diesem Artikel kann der Rat auch Vorschriften erlassen, wenn keine ausdrückliche Kompetenz vorhanden ist, aber ein Tätigwerden der Gemeinschaft erforderlich scheint, „ um im Rahmen des Gemeinsamen Marktes eines ihrer Ziele zu verwirklichen (...) “^[18] Allerdings ist die extensive Interpretation dieses Artikels zwischen den Mitgliedsstaaten nicht unumstritten, da es sich nicht ohne weiteres rechtfertigen lässt die Umweltpolitik als ein „Ziel“ der Gemeinschaft anzusehen, wenn der Begriff im Vertrag nicht einmal erwähnt wird.^[19] Um seine Auffassung, dass der Umweltschutz ein Ziel der Gemeinschaft sei, zieht der Rat die nachfolgenden Stellen im EGV heran: die Präambel^[20] und den Artikel 2^[21]. Der Gerichtshof unterstützt die Auffassung des Rates, aber eine starke Minderheit der Mitgliedsstaaten beharrt darauf, dass eine gemeinschaftliche Umweltpolitik keine Rechtsgrundlage im Vertrag habe und blockierte aus diesem Grund die Umweltpolitik.^[22] Trotz dieser Blockadehaltung können, nachfolgend aufgeführte, wichtige umweltpolitische Rechtsakte in den 1970er Jahren erlassen werden: RL 73/404 zur Angleichung der Rechtsvorschriften über Detergention, RL 75/439 zur Altölbeseitigung, RL 75/442 zu Abfällen, RL 75/440 zu den Qualitätsanforderungen an Oberflächengewässer für die Trinkwassergewinnung, RL 76/160 zur Qualität der Badegewässer.

Die Harmonisierungsmaßnahmen der EG im Umweltbereich werden jedoch überlagert von ungünstigen wirtschaftlichen und institutionellen Rahmenbedingungen. Zum einen beginnt im Jahr 1973 die Energiekrise und eine wirtschaftliche Rezension und zum anderen gerät die Handelsintegration zwischen den Mitgliedsstaaten ins stocken, da die Angst vor den wirtschaftlichen Nachteilen die Bereitschaft zum Abbau von Marktschranken senkt.^[23]

Inhaltlich ist die zögerlich beginnende Umweltpolitik vor allem bestimmt durch die Festlegung von Grenzwerten. Die Gemeinschaft definiert ein bestimmtes Ziel und den einzelnen Mitgliedsstaaten obliegt die Aufgabe, in Eigenverantwortung zu bestimmen mit welchen Maßnahmen das vorgegebene Ziel erreicht werden kann.^[24] So betreibt man in der Gemeinschaft, laut Wichard Woyke, in der Umweltpolitik nur Schadensbeseitigung und keine Prävention. Man stellt darüber hinaus fest, dass die im ersten Umwelt-Aktionsprogramm erhobenen Forderungen in der Praxis nur schwer umzusetzen sind.^[25] So ist auch noch das 2. Umweltaktionsprogramm (1977-1981) sehr stark auf technische Maßnahmen zur Schadensbegrenzung konzentriert, um z.B. den Schutz der Gewässer vor gefährlichen Stoffen umsetzten zu können. In dieser Zeit ist die europäische Umweltpolitik geprägt durch eine an technischen Standards und Grenzwerten ausgerichtete Politik, die den Vorteil hat relativ leicht nachprüfbare einheitliche Schutzstandards zu schaffen.^[26] Es setzt sich jedoch mehr und mehr die Erkenntnis durch, dass auf diese Weise allein Umweltschäden nicht zu beseitigen seien.^[27] So stellt sich mit dem 3. Umweltaktionsprogramm aus dem Jahr 1982 ein Wandel ein. An Stelle von Qualitätsgrenzwerten treten verstärkt die Grenzwerte für Emissionen aus Verschmutzungsquellen in den Vordergrund, um möglichst den Ausstoß von Schadstoffen an der Quelle zu reduzieren.^[28] Zu den Rechtsakten dieser Zeit gehören die Richtlinie 82/501 über die Gefahr schwerer Unfälle bei bestimmten Industrietätigkeiten oder die Richtlinie 85/210 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedsstaaten über den Bleigehalt von Benzin^[29]. Insgesamt wächst, nach Michael Klöpfer, in den 1980er Jahren der Einfluss der europäischen Umweltpolitik auf die Mitgliedsstaaten, dadurch dass das gemeinschaftliche Regelungsnetz immer dichter wird und die Richtlinien zunehmend detaillierter ausgestaltet werden.^[30] Aber die umweltpolitischen Fortschritte sind dabei häufig die Reaktion auf medienwirksame Umweltkatastrophen, wie der Dioxinunfall von Saveso (1976), das Giftgasunglück von Bhopal (1984), Tschernobyl (1986) oder dem Chemieunfall in Basel (1986).^[31]

Am Ende dieser ersten Phase der europäischen Umweltpolitik zeichnen sich wichtige materielle und institutionelle Reformen ab, die ihren Ausdruck im Vertragswerk der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA), die am 1. Juli 1987 in Kraft tritt, findet.^[32]

2.2 1987 – 1992: Die rechtlich- institutionelle Konsolidierung der Europäischen Umweltpolitik

Bevor die EEA im Juli der Gemeinschaft, neben vielen weiteren Neuerungen, auch Änderungen für den Tätigkeitsbereich der Umweltpolitik: unter dem Titel VII. „ Umwelt “ bringt^[33] ist zuvor schon das 1987 zum Europäischen Umweltjahr ernannt worden. Dadurch sollte u.a. die Bevölkerung für Umweltprobleme sensibilisiert werden. So erschien es wichtig, dass nicht nur ein guter Wille zum Umweltschutz gezeigt wird, sondern dem auch konkrete Maßnahmen folgen sollen^[34], denn „ [d]ie grenzüberschreitende Problemstruktur wird bis heute in der praktischen Politik kaum Rechnung getragen: Umweltpolitik wird heute noch immer – wenn überhaupt – vorrangig im nationalen Rahmen diskutiert und betrieben (...). “^[35], wie es das Institut für Europäische Politik im Jahr 1987 kritisiert.

Die Zuständigkeit der Gemeinschaft im Bereich der Umweltpolitik und der Stellenwert dieser werden durch das in Kraft treten der EEA deutlich erhöht.^[36] So wird im, Artikel 100a, Abs. 1^[37] festgelegt, dass der Rat die Maßnahmen zur Vollendung fortan mit qualizifierter Mehrheit erlässt. Eine erste Umweltschutzrichtlinie kann daraufhin auch schon im zweiten Halbjahr 1987 mit qualifizierter Mehrheit erlassen werden. Darüber hinaus legt Art 100a, Abs. 3 fest, dass die Kommission in den Bereichen Gesundheit, Sicherheit, Umweltschutz und Verbraucherschutz von einem „ hohen Schutzniveau “ ausgehen soll. Damit erhalten umweltrelevante Maßnahmen, nach Klaus Eckrich, eine neue qualitative Komponente auch wenn keine Definition für das „ hohe Schutzniveau “ festgelegt wird.^[38]

Darüber hinaus wird mit der EEA dem EGV noch ein Titel Umwelt hinzugefügt. Durch die darin entahltenen Artikel 130r-t^[39] wird der Umweltschutz ausdrücklich zur Aufgabe der Gemeinschaft erklärt.^[40] Im Folgenden wird der Inhalt dieser Artikel auf Grund ihrer besonderen Bedeutung, kurz skizziert:

[...]

^[1] Vgl. Woyke, Wichard (1998): Europäische Union. Erfolgreiche Krisengemeinschaft Einführung in Geschichte, Strukturen, Prozesse und Politiken, München; Wien, Oldenbourg Verlag, S. 215.

^[2] Vgl. Deutschland 2007 – Präsidentschaft der Europäischen Union: 50 Jahre Römische Verträge: http://www.eu2007.de/de/The_Council_Presidency/treaties_of_rome/index.html, Zugriff am 20.07.2008.

^[3] Vgl. Eckrich, Klaus (1994): Die Harmonisierung des Umweltschutzes in der Europäischen Union, Frankfurt a.M. u.a., Peter Lang, S. 4.

^[4] Vgl. Zimmermann, Klaus W.; Kahlenborn, Walter (1994): Umweltföderalismus: Einheit und Einheitlichkeit in Deutschland und Europa, Berlin: Ed. Sigma, S. 142.

^[5] Vgl. Eckrich, 1994, S. 5.

^[6] Vgl. Woyke, 1998, S. 215.

^[7] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 142.

^[8] Vgl. Mund, Andreas (2004): Das Umweltproblem und Umweltpolitik in ökonomisch offenen politischen Ein-und Mehrebenensystemen und deren Bedeutung für die EU, Dissertation, Konstanz, S. 169.

^[9] Vgl. Eckrich, 1994.

^[10] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 143.

^[11] Vgl. Eckrich, 1994, S. 6f.

^[12] Vgl. Himmelmann, Steffen (1997): EG-Umweltrecht und nationale Gestaltungsspielräume. 1. Aufl., Baden-Baden, Nomos Verlagsgesellschaft, S. 21.

^[13] Knill, Christoph (2008): Entwicklungen innerhalb der EU. In: Informationen zur politischen Bildung, Heft 287, S. 64.

^[14] Vgl. Abbildung 2 Artikel 100 EGV im Anhang.

^[15] Vgl. Abbildung 3 Artikel 235 im Anhang.

^[16] Vgl. Eckrich, 1994, S. 7f.

^[17] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 148.

^[18] Vgl. Abbildung 3 Artikel 235 im Anhang.

^[19] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 148.

^[20] Vgl. Abbildung 4 Präambel EGV im Anhang.

^[21] Vgl. Abbildung 5 Artikel 2 EGV im Anhang.

^[22] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 148f.

^[23] Vgl. Eckrich, 1994, S. 8.

^[24] Vgl. Knill, 2008, S. 64f.

^[25] Vgl. Woyke, 1998, S. 217f.

^[26] Vgl. Kloepfer, Michael (2002): Die europäische Herausforderung - Spannungslagen zwischen deutschem und europäischem Umweltrecht. In: Kenneweg, Hans-Dieter (Hg.): Umweltrecht im Wandel. Bilanz und Perspektiven ; Dokumentation zur 25. wissenschaftlichen Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht, Berlin 2001 /. Berlin, Schmidt, S. 90f.

^[27] Vgl. Woyke, 1998, S. 218.

^[28] Vgl Knill, 2008, S. 65.

^[29] Vgl. Eckrich, 1994, S. 9.

^[30] Vgl. Kloepfer, 2002, S. 91.

^[31] Vgl. Eckrich, 1994, S. 9.

^[32] Vgl. Eckrich, 1994, S. 9.

^[33] Vgl. Zimmermann, 1994, S. 151.

^[34] Vgl. Institut für Europäische Politik (Hg.) (1987): Umweltpolitik eine europäische Aufgabe. Band 7 Bände, unter Mitarbeit von Sabine Pag-Kuhn und Otto Schmuck, Bonn: Europa Union Verlag, S. 7f.

^[35] Vgl. Institut für Europäische Politik, 1987, S. 10.

^[36] Vgl. Woyke, 1998, S. 218.

^[37] Vgl. dazu Abbildung 6 Artikel 100a EGV im Anhang.

^[38] Vgl. Eckrich, 1994, S. 11.

^[39] Vgl dazu Abbildung 7 Artikel 130 r-t EGV im Anhang.

^[40] Vgl. Eckrich, 1994, S. 11f.