Der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt: Überblick und Kritik

INHALTSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG

2 ENTWICKLUNG DER EUROPÄISCHEN UNION BIS ZUM VERTRAG VON MAASTRICHT

3 VOM VERTRAG VON MAASTRICHT ZUM STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKT
3.1 GRUNDZÜGE DER EUROPÄISCHEN WÄHRUNGSUNION – DER MAASTRICHT-VERTRAG 3 3.2 STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKT
3.3 INSTITUTIONELLER AUFBAU DES STABILITÄTS- UND WACHSTUMSPAKTES
3.3.1 Die präventive Komponente – Das Frühwarnsystem der EWU
3.3.2 Die korrektive Komponente – Das Verfahren bei übermäßigem Defizit
3.4 DIE REFORM DES SWP ALS FOLGE DES „BRÜSSELER KOMPROMISSES“

4 ÖKONOMISCHE ANALYSE DER WIRKUNG DES SWP
4.1 KRITISCHE BETRACHTUNG DER REFORMEN DES SWP
4.2 GIBT ES EINEN „MAASTRICHT-EFFEKT“?
4.3 DAS ZEITINKONSISTENZ-PROBLEM
4.4 POLITISCHE FRAGMENTIERUNG ALS ERKLÄRUNGSANSATZ FÜR FEHLENDE ANREIZE ZUR VERSCHULDUNGSBEGRENZUNG UND KONSOLIDIERUNGEN

5 FAZIT
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
LITERATURVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNSICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) als zentrales Mittel zur Überwachung der Haushaltsdisziplin und Ahndung von Verstößen gegen Haushaltsregeln in der Europäischen Union (EU) ist ein kontrovers diskutiertes fiskalpolitisches Instrument. Die vorliegende Arbeit gibt einen Überblick über die institutionelle Ausgestaltung des SWP. Vor dem Hintergrund einer steigenden Anzahl von Defizitverfahren wegen Verstößen gegen die Konvergenzkriterien wird der Frage nachgegangen, ob der SWP Anreize zu einer soliden Finanzpolitik in den Mitgliedsländern setzen kann, und ob er Konsolidierungen defizitärer Staatshaushalte anstoßen kann.

Zu diesem Zweck wird im zweiten Kapitel ein kurzer geschichtlicher Überblick über die Entwicklung der Europäischen Gemeinschaft zum „Vertrag der Europäischen Union“ gegeben, welcher die Basis der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU) und damit auch des SWP darstellt. Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit den Grundzügen der Europäischen Währungsunion (EWU). Darauf aufbauend werden die Grundzüge des SWP aufgezeigt und anschließend dessen institutioneller Aufbau bei seiner Gründung im Jahr 1997 offen gelegt. Zuletzt wird in diesem dritten Kapitel die Reform des Paktes im Jahr 2005 beschrieben. Das Vierte Kapitel widmet sich der ökonomischen Analyse der Wirkungen des SWP. Nach einer kritischen Bewertung der Ergebnisse der Reformen, wird der Frage nachgegangen, ob die Einführung des Paktes einen „Maastricht-Effekt“ zur Folge hatte. Ebenfalls wird betrachtet, in wie weit der SWP von einem Zeitinkonsistenz-Problem betroffen ist. Abschließend wird auf das Problem der Fragmentierung in der Politik eingegangen und in Verbindung mit dem SWP dargelegt, ob der Pakt Anreize bieten kann, diesem Problem entgegen zu wirken. Dies wird am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland exemplarisch gezeigt. Dabei wird auf die Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen eingegangen und offen gelegt, dass diese Reformbemühungen zumindest partiell als eine Folge des SWP gesehen werden können.

2 Entwicklung der Europäischen Union bis zum Vertrag von Maastricht

Bereits seit den Geburtsstunden der Vorläufer der EU wie z.B. der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG)¹ galt die Gründung der EWWU als ein wesentlicher Bestandteil der wirtschaftlichen Integration der Teilnehmerstaaten. Im Verlauf der Entwicklung gab es bereits einige Ansätze von Aktionsprogrammen und Plänen für eine EWU, welche jedoch nicht verwirklicht wurden.² Erst außenpolitische Entwicklungen wie die absehbare deutsche Wiedervereinigung und der Zusammenbruch des Sozialismus Ende der 1980er Jahre und der interne Drang durch die Mitgliedsstaaten die bisher erreichten Reformen und erreichten Fortschritte zu sichern, führten zu neuen Anstrengungen den einheitlichen Europäischen Binnenmarkt und die damit verbundene Währungsunion zu verwirklichen. Im Auftrag des Europäischen Rat (ER) 1989 legte der damalige Kommissionspräsident Jacques Delors mit dem „Delors-Bericht“ nach 20 Jahren wieder einen konkreten Plan zur Errichtung der EWWU in drei Stufen vor. Dem Delors-Plan wurde zugestimmt und somit trat die erste Stufe der EWWU am 1. Juli 1990 in Kraft. Diese verwirklichte die Liberalisierung des Kapitalverkehrs innerhalb der Teilnehmerstaaten. Im Rahmen des „Vertrags der Europäischen Union“ in Jahr 1992 inMaastrichtwurden neben anderen Hauptzielen die Kriterien festgelegt, die ein Mitgliedsland erfüllen muss, um an der dritten Stufe der EWU zu partizipieren.³ Die zweite Stufe der EWU begann am 1. Januar 1994 und ermöglichte durch die Errichtung des Europäischen Währungsinstitutes als Vorläufer der Europäischen Zentralbank (EZB) v.a. eine verstärkte Koordination der Geldpolitiken durch die verstärkte Zusammenarbeit der nationalen Zentralbanken. Durch denVertrag von Amsterdamund dem darin festgelegten Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) vom 17. Juni 1997 wurden die bestehenden Richtlinien zur Einführung der dritten Stufe der EWU näher ausgeführt.⁴

Dies stellt die eigentliche Geburt des SWP dar. Die dritte Stufe der EWU und somit deren Vollendung begann am 1. Januar 1999 mit der Einführung der einheitlichen Währung (EURO).

3 Vom Vertrag von Maastricht zum Stabilitäts- und Wachstumspakt

Im „Vertrag der Europäischen Union“ vonMaastrichtwurden die allgemeinen Rahmenbedingungen und Instrumente geschaffen, die einerseits die Zugangsbedingungen zur dritten Stufe der EWU festlegen und andererseits die Grundlagen für die Sicherstellung der fiskalischen Disziplin der Mitgliedsländer der EWU gewährleisten sollen.

3.1 Grundzüge der Europäischen Währungsunion – Der Maastricht-Vertrag

Die Zugangsvoraussetzungen für die Teilnahme an der dritten Stufe der EWU werden unter dem BegriffKonvergenzkriterienzusammengefasst.⁵ Demnach ist die Teilnahme an der dritten Stufe der EWU für ein teilnahmewilliges Land nur möglich, wenn folgende Kriterien erfüllt sind: das tatsächliche gesamtstaatliche Defizit des Landes liegt unter 3% des Brutto-Inlands-Produkts (BIP) (Defizit-Quoten-Grenze) und der Bruttoschuldenstand beträgt nicht mehr als 60% des BIP (Schulden-Quoten-Grenze).⁶ Diese Kriterien bleiben für alle Mitgliedsländer der EWU auch nach Beitritt verbindlich. Weitere Regelungen, die dauerhaft gesunde öffentliche Finanzen der Mitgliedsländer gewährleisten sollen, sind grundsätzlich in denArtikeln 101, 102, 103und104des Maastricht-Vertrages enthalten.⁷ Sie verdeutlichen die Disziplinierungszielstellung des Vertrages. Artikel 101 verbietet die Finanzierung nationaler öffentlicher Defizite durch nationale Notenbanken oder durch die EZB. Durch Artikel 102 wird der bevorrechtigte Zugang des öffentlichen Sektors zu den Finanzinstituten untersagt. Die so genannte „No-Bail-Out-Regel“ ist in Artikel 103 fest geschrieben und schließt die Haftung der EU oder anderer Mitgliedsstaaten für die Verbindlichkeiten eines Mitgliedsstaates aus. Artikel 104 definiert als Ziel der zukünftigen EWU die Verpflichtung der Mitgliedsländer im Rahmen einer koordinierten Wirtschaftpolitik eine auf nationaler Ebene stabile Finanzpolitik zu betreiben. Ebenso wird in diesem Artikel das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit in seinem Ablauf grundsätzlich beschrieben.

3.2 Stabilitäts- und Wachstumspakt

Die bisher genannten Regelungen des Maastricht-Vertrages sind vor allem grundsätzlicher Natur und definieren durch die Konvergenzkriterien primär die Bedingungen, unter denen ein teilnahmewilliger Staat in die dritte Stufe der EWU aufgenommen werden kann.⁸ Eine dauerhafte nationale Haushaltsdisziplinierung und eine Begrenzung der nationalen Verschuldungen waren aufgrund der im Maastricht- Vertrag enthaltenen Regelungen jedoch nicht möglich, da diese eher grundsätzlichen Charakters besitzen. Aus diesem Grund wurde 1997 im „Vertrag von Amsterdam“ der SWP beschlossen. Da dieser auf drei Rechtsakten des ER basiert⁹, stellt er keine Vertragsänderung des Maastricht-Vertrages dar, sondern präzisiert nur dessen Regelungen, indem er eine sekundärrechtliche Präzisierung der allgemeinen Bestimmungen des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizits vornimmt.¹⁰

Der SWP dient somit als regelbasierter Rahmen für die Koordination der Steuer- und Fiskalpolitiken in der EWU. Sein Ziel ist es, die Haushaltsdisziplin der Mitgliedstaaten auch nach deren Aufnahme in die EWU durch eine multilaterale Überwachung zu gewährleisten und übermäßige Defizite zu vermeiden.

Durch die Etablierung „eines Frühwarnsystems“ sollen solide öffentliche Finanzen in den Mitgliedsstaaten garantiert und Währungs- und Preisstabilität gewährleistet werden.¹¹ Denn unseriöses Finanzgebaren und die damit verbundenen hohen Staatsdefizite gehen mit hoher Kreditaufnahme am nationalen Kapitalmarkt einher. Dies lässt das Zinsniveau auf dem nationalen Kapitalmarkt steigen. Da die Zinsniveaus der EWU Mitgliedsländer jedoch eng miteinander verbunden sind, steigen also die Zinsniveaus auf allen nationalen EWU Kapitalmärkten. Dies hemmt das private Investitionsniveau und kann somit das Wirtschaftswachstum in den EWU Staaten gefährden.¹² Somit sind Währungs- und Preisstabilität ein maßgeblicher Faktor für eine gesunde Entwicklung der Wirtschaft im EWU-Raum, die es stabil zu halten gilt.

3.3 Institutioneller Aufbau des Stabilitäts- und Wachstumspaktes

Das institutionelle Konzept des SWP besteht aus „einer Kombination aus Prävention und Abschreckung.“¹³ Der Pakt setzt sich folglich aus zwei Säulen zusammen. Dabei handelt es sich einerseits um diepräventiveund andererseits um diekorrektive Komponente. Die Grundzüge der Komponenten in ihrer Form von 1997 bis 2005 werden im Folgenden dargelegt.

3.3.1 Die präventive Komponente – Das Frühwarnsystem der EWU

Diepräventive Komponenteist in den Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1466/97 fest gehalten. Diese schreiben die multilaterale Überwachung der mitgliedstaatlichen Haushaltspolitik und die Koordinierung der Wirtschaftspolitik vor, um mangelnder Haushaltsdisziplin vorzubeugen. Die Verordnung sieht vor, dass die Mitgliedstaaten in regelmäßigen Abständen der Europäischen Kommission (EK) Stabilitätsprogramme (Mitgliedsländer der EWU) bzw. Konvergenzprogramme (Europäische Länder außerhalb der EWU) vorlegen, die belegen sollen, wie sie mittelfristig eine solide Haushaltslage zu erreichen oder zu sichern beabsichtigen. Enthalten sollen diese Programme die mittelfristige Budgetplanung, wichtige Annahmen zur Budgetplanung und die wichtigsten relevanten finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen. Die EK bewertet diese Programme und gibt dem ER eine Stellungnahme ab. Diese präventive Komponente dient somit als Frühwarnsystem für die EU- Institutionen vor unseriösen Finanzpolitiken der Teilnehmerstaaten und soll somit das Auftreten eines übermäßigen Defizits verhindern.¹⁴

3.3.2 Die korrektive Komponente – Das Verfahren bei übermäßigem Defizit

DasVerfahren bei übermäßigem Defizit¹⁵stellt diekorrektive Komponentedes SWP dar. Dieses Verfahren soll laut Maastricht-Vertrag eingeleitet werden, wenn eines der im Vertrag verankerten Konvergenzkriterien überschritten wird. Die Regelungen des SWP sehen jedoch nur vor, ein Defizitverfahren einzuleiten, sofern das Kriterium der Defizit-Quoten-Grenze von 3% des BIP überschritten wird.¹⁶ Geschieht dies, berät die EK zunächst hierüber. Wird die Defizit-Quoten-Grenze nur ausnahmsweise überschritten, erfolgen keine weiteren Konsequenzen. Ausnahmsweise überschritten gilt die Defizit-Quoten-Grenze, wenn außergewöhnliche Ereignisse bestehen, die sich nicht durch den betroffenen Mitgliedsstaat kontrollieren lassen und dadurch die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigt wird. Ebenso gilt ein Verstoß gegen das 3%- Kriterium ausnahmsweise, wenn der Verstoß auf eine schwerwiegende nationale Rezession zurückzuführen ist.¹⁷

Stellt die EK im Rahmen der multilateralen Haushaltsüberwachung ein drohendes nationales übermäßiges Haushaltsdefizit fest, so legt sie dem Rat „Wirtschaft und Finanzen“ des ER (ECOFIN) eine Stellungnahme und eine Empfehlung zur Entscheidung vor. ECOFIN entscheidet innerhalb von vier Monaten mit qualifizierter Mehrheit, ob ein übermäßiges Defizit besteht. Besteht dieses nach Abstimmung, werden gleichzeitig Empfehlungen („Blauer Brief“) an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet und es wird eine Frist von höchstens sechs Monaten für die Ergreifung wirksamer Maßnahmen gesetzt. Kommt es nach der ECOFIN Empfehlung zu unerwarteten nachteiligen wirtschaftlichen Ereignissen mit ungünstigen Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen, der Mitgliedstaat aber entsprechend der Empfehlung Maßnahmen ergriffen hat, kann eine geänderte Empfehlung ausgesprochen werden. ECOFIN beschließt seine Empfehlungen zu veröffentlichen, wenn nach sechs Monaten nach Feststellung des übermäßigen Defizits keine wirksamen Maßnahmen getroffen wurden. ECOFIN kann innerhalb von zwei Monaten nach Feststellung über Untätigkeit den betreffenden Mitgliedstaat mit der Maßgabe in Verzug setzen, Maßnahmen zum Defizitabbau zu treffen. Bleibt der Mitgliedstaat trotz der Beschlüsse untätig, so trifft ECOFIN spätestens vier Monate nach dem Inverzugsetzen in der Regel den Beschluss, Sanktionen zu verhängen. Somit durften bis zur Reform des SWP 2005 zwischen der Meldung der defizitären Haushaltsdaten und dem Sanktionsbeschluss in der Regel nicht mehr als 16 Monate liegen. Wird der betreffende Mitgliedstaat gemäß den ECOFIN Empfehlungen tätig, ruht das Defizitverfahren. Innerhalb einer durch ECOFIN festzulegende Frist, können durch den Mitgliedstaat nun wirksame und gemäß den Empfehlungen Maßnahmen ergriffen werden. Nach Fristende werden die getroffenen Maßnahmen im Hinblick auf die Korrektur des übermäßigen Defizits bewertet. Nach Inverzugsetzen des betreffenden Mitgliedstaates können Sanktionen verhängt werden. Diese bestehen im ersten Schritt aus einer unverzinslichen Einlage bei der EU, die aus einer festen und einer variablen Komponente besteht.¹⁸ ECOFIN kann im Folgejahr eine Verschärfung der Sanktion beschließen, indem eine zusätzliche Einlage eingefordert wird, falls keine erkennbaren Fortschritte bei der Bekämpfung des Defizits zu erkennen sind. Eine Umwandlung der Einlagen in eine Geldbuße ist möglich, wenn nach zwei Jahren nach dem Beschluss das übermäßige Defizit immer noch nicht korrigiert wurde. Demgegenüber können die Sanktionen in dem Maße aufgehoben werden, in dem Fortschritte bei der Korrektur des übermäßigen Defizits erzielt werden. Sämtliche Sanktionen werden aufgehoben, wenn ECOFIN beschließt, dass kein übermäßiges Defizit mehr vorliegt.

Abschließend zeigt sich durch die mit Absicht gewählte ausführliche Beschreibung des Defizitverfahrens, dass es sich hierbei um ein langwieriges, intransparentes und kompliziertes Verfahren handelt, das keinen Automatismus darstellt, sondern dessen Verlauf und Ausgang von Ermessungsspielräumen der EK und des ER abhängt.

3.4 Die Reform des SWP als Folge des „Brüsseler Kompromisses“

Die Reformen des SWP von 2005 sollen im Folgenden kurz durch die vorangegangenen Ereignisse am Beispiel des Defizitverfahrens gegen Deutschland von 2003 erklärt werden.¹⁹ Nachdem 2002 Deutschland drohte das Konvergenzkriterium zu verletzen, leitete der ER, bzw.

[...]

¹ Vgl. Brockhaus (1999): Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) 1957; Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Gemeinschaft (EWG) 1957

² Vgl. Sutter, M. (2000), S.22-23: Beispiele hierfür sind das „Aktionsprogramm der Gemeinschaft für die zweite Stufe des gemeinsam Marktes“ von 1962, der Der „Werner-Plan“ aus dem Jahr 1970 und die Gründung des Europäischen Währungssystems EWS 1979.

³ Andere Hauptziele des Vertrages von Maastricht: Stärkung der demokratischen Legitimität der Organe; die bessere Funktionsfähigkeit der Organe; die Entwicklung einer sozialen Dimension der Gemeinschaft und Einführung einer gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

⁴ Vgl. Sutter, M. (2000), S. 24

⁵ Vgl. Entschließung Europäischer Rat (1997)

⁶ Vgl. Sutter (2000), S. 25

⁷ Vgl. EU –Vertrag, Artikel 101-104

⁸ Vgl. Rotte (2005), S.14

⁹ Vgl. Entschließung des ER über den Stabilitäts- und Wachstumspakt (1997), Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1466/97 über den Ausbau der haushaltspolitischen Überwachung und der Überwachung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken (1997); Verordnung (EG) Nr. 1467/97 über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit (1997)

¹⁰ Vgl. Sutter (2000), S. 24

¹¹ Vgl. Europäische Kommission – Wirtschaft und Finanzen

¹² Müller-Oestreich (2002), S.4-5

¹³ Vgl. Sutter, (2000) S. 24, zitiert nach Callies (1997), S. 155

¹⁴ Vgl. Rotte, (2005), S. 15 und EU-Vertrag (1992) Artikel 99 (4)

¹⁵ Die Ausführungen zum Verfahren bei übermäßigem Defizit beziehen sich auf Verordnung (EG) 1467/97

¹⁶ Vgl. Sutter (2000), S. 33

¹⁷ Z.B. Rückgang des realen BIP um mindestens 0,75 % auf Jahresbasis im Fall einer schweren Rezession, oder außergewöhnliche Ereignisse wie die deutsche Wiedervereinigung oder Naturkatastrophen wie das Oder-Hochwasser von 1997

¹⁸ Die feste Komponente besteht aus 0,2 % des BIP, die variable Komponente in Höhe von einem Zehntel der Differenz zwischen dem Defizit (ausgedrückt als Prozentsatz des BIP des Jahres, in dem das Defizit als übermäßig beurteilt wurde) und dem Referenzwert (3 %).

¹⁹ Vgl. Wissenschaftliche Dienste des deutschen Bundestages (2005b), S.40-43