Das Bundesverfassungsgericht im Kontext der Vetospielertheorie

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Vetospielertheorie und das Bundesverfassungsgericht
2.1 Die Vetospielertheorie nach Tsebelis
2.2. Das Bundesverfassungsgericht und die Anforderungen eines Vetospielers

3. Das Bundesverfassungsgericht ein Vetospieler? – Eine empirische Herangehensweise
3.1. Auswahl der Fallbeispiele
3.2. Vier Fallbeispiele zur Annäherung an die Fragestellung
3.2.1 Das Erste Fernsehurteil (1961)
3.2.2 Das Urteil zum Erbschaftssteuergesetz (2006)
3.2.3 Das LER-Verfahren (1996-2001)
3.2.4 Das Kopftuchurteil (2003)

4. Weiterführende Anmerkungen des Verfassers

5. Fazit

6. Literatur- und Quellenangaben
Monographien und Sammelbände:
Aufsätze und Zeitungsartikel:
Internetquellen:

1. Einleitung

„Der Verfassungsstaat beschränkt sich selbst“^[1], beschreibt Wolfgang Schäuble in einem Streitgespräch mit dem ehemaligen Bundesverfassungsrichter Winfried Hassemer in der F.A.Z. die Verfassungskonzeption Deutschlands. Thematik der Diskussion zwischen dem Vertreter der Exekutive und dem (ehemaligen) Vertreter der Judikative ist das angemessene Verhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit in Deutschland. Der Bundesinnenminister sieht an dieser Stelle den Einfluss des Bundesverfassungsgerichts auf die Politik der Bundesregierung, sowohl in der Vergangenheit als auch in der Gegenwart, eher skeptisch. „In der Tat muss man sich fragen, wie weit das Bundesverfassungsgericht in seiner Rechtssprechung gehen kann.“^[2]

Dieses Streitgespräch ist ein Beispiel unter vielen. Der Einfluss des Bundesverfassungsgerichts auf die deutsche Politik wird auf vielerlei Ebenen stark diskutiert. Das Gericht in Karlsruhe wird oftmals nicht allein als „Hüter der Verfassung“, sondern darüber hinaus als „politische(r) Akteur“^[3], als „Mittel im politischen Kampf“^[4] oder gar als „Mitregent“^[5] gesehen. Die besondere Rolle des Bundesverfassungsgerichts im politischen System Deutschlands ergibt sich aus dem Grundsatz der „Verfassungssouveränität“^[6]. Uwe Kranenpohl beschreibt die deutsche Verfassungskonzeption sehr anschaulich in einem Aufsatz, in dem er sich mit der Frage der direkten Demokratie auseinander setzt. In Deutschland ist „(…)die Verfassung oberste Richtschnur allen politischen Handelns und somit jedes Handeln - auch das des Volkes - außerhalb der Verfassungsordnung illegitim.“^[7].

Doch wie groß ist die Macht des Bundesverfassungsgerichts wirklich? Die vorliegende Arbeit hat den Anspruch die Rolle des Bundesverfassungsgerichts im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zu erläutern. Den theoretischen Rahmen soll dabei die Vetospielertheorie von George Tsebelis bieten. Inwieweit ist das Bundesverfassungsgericht ein Vetospieler im politischen System Deutschlands? So lautet daher die Leitfrage dieser Arbeit.

2. Die Vetospielertheorie und das Bundesverfassungsgericht

Im Folgenden soll zum einen die Vetospielertheorie nach George Tsebelis vorgestellt werden. Dabei liegt der Fokus auf den für diese Arbeit entscheidenden Aspekten. Zum anderen soll das Bundesverfassungsgericht in den theoretischen Kontext der Theorie eingearbeitet werden.

2.1 Die Vetospielertheorie nach Tsebelis

Mit der Entwicklung der Vetospielertheorie hat George Tsebelis eine verhältnismäßig neue, teilweise als „bahnbrechend“^[8] gelobte, Methode geschaffen, politische Systeme miteinander zu vergleichen. Verglichen wird dabei die „Steuerungsfähigkeit des politischen Systems in Abhängigkeit von dessen konkreter Ausgestaltung.“^[9] Nach Tsebelis ist diese „Steuerungsfähigkeit“ eines politischen Systems abhängig von den Vetospielern, welche in einem politischen System agieren. Dabei definiert Tsebelis Vetospieler wie folgt. „Veto players are individual or collective actors whose agreement is necessary for a change of the status quo.“^[10] Ziel dieser Vetospieler ist es, ihre politischen Interessen durchzusetzen. Um ihre Interessen durchzusetzen, interagieren die verschiedenen Vetospieler eines politischen Systems miteinander. Folglich ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich der politische Status quo verändert, abhängig von der Anzahl und den Interessen der Vetospieler innerhalb des Systems. „…the greater the distance among and the number of veto players, the more difficult it is to change the status quo.“^[11] Eine Veränderung des Status quo wird dann wahrscheinlich, wenn alle agierenden Vetospieler durch diese Veränderung ihrem Interesse ein Stück weit näher kommen. Der Bereich in dem sich die Interessen der Vetospieler überschneiden, also der Kompromiss auf den sich politische Akteure einige können, wird von Tsebelis als „winset of the status quo“^[12] bezeichnet. Neben der Unterscheidung zwischen individuellen (Bsp.: Staatspräsident) und kollektiven Vetospielern (Bsp.: Parlament) unterscheidet Tsebelis zudem zwischen institutionellen und partisan (parteipolitische) Vetospielern. Institutionelle Vetospieler werden in der Verfassung explizit genannt, während partisan Vetospieler sich aus der politischen Wirklichkeit ergeben. Institutionelle Vetospieler sind demnach beispielsweise in einem parlamentarischen System die zweite Parlamentskammer. Partisan Vetospieler sind dabei alle an der Regierung beteiligten Parteien.^[13] Vetospieler, die in der Lage sind zu bestimmen, worüber abgestimmt wird, nennt Tsebelis Agenda-Setter. „… Veto players that present „take it or leave it“ proposals to the other veto players…“^[14]

Vor dem Hintergrund der Fragestellung dieser Arbeit sind folgende Charakteristika eines Vetospielers festzuhalten. Erstens ist ihre Zustimmung notwendig um einen politischen Status quo zu verändern. Zweitens haben sie ein politisches Interesse, welches sie innerhalb eines politischen Systems durchsetzen möchten.

2.2. Das Bundesverfassungsgericht und die Anforderungen eines Vetospielers

Ausgehend von den oben definierenden Eigenschaften eines Vetospielers soll nun die Frage geklärt werden, ob das Bundesverfassungsgericht den formalen Ansprüchen eines Vetospielers entspricht.

Es soll dabei zunächst geklärt werden, ob die Zustimmung des Bundesverfassungs-gerichts notwendig ist, um einen politischen Status quo zu verändern. Das Gericht kann „nur auf Antrag tätig werden.“^[15] Das schränkt den Handlungsspielraum erst einmal ein. Doch eine Reihe von Verfahrensarten, die vor dem Karlsruher Gericht zulässig sind, macht es dem Gericht sehr oft möglich, in einem politischen Prozess aktiv zu werden. Zu den Verfahrensarten zählen: Das Organstreitverfahren gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, die abstrakte Normenkontrolle nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, der Bund-Länder-Streit nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 GG, die konkrete Normenkontrolle gemäß Art. 100 GG und die Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a und 4b GG.^{[16] [17]} Folglich erfüllt das Bundesverfassungsgericht die erste Anforderung eines Vetospielers nach Tsebelis nur wenn es angerufen wird. Die Praxis zeigt jedoch, dass es an dieser Hürde in der Regel nicht scheitert.^[18]

Das zweite Charakteristikum eines Vetospielers ist das politische Interesse, welches durchgesetzt werden soll. Es muss also die Frage beantwortet, ob das Bundesverfassungsgericht überhaupt ein politisches Interesse hat. Dabei soll jedoch nicht die Frage erörtert werden, inwieweit das Bundesverfassungsgericht aufgrund der Wahl der Bundesverfassungsrichter eventuell ein (partei-)politisches Interesse hat.^[19] Vielmehr könnte man das Interesse des Gerichtes aus dessen verfassungsrechtlicher Verantwortung ableiten. Aufgabe des Gerichtes ist die Überwachung der „Einhaltung des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland.“^[20] Das Interesse des Bundesverfassungsgerichts liegt daher drin, die verfassungskonforme Ausgestaltung von Politik zu gewährleisten.

Somit erfüllt das Bundesverfassungsgericht die beiden formellen Voraussetzungen eines Vetospielers.

3. Das Bundesverfassungsgericht ein Vetospieler? – Eine empirische Herangehensweise

Mit Hilfe von Fallbeispielen soll im Folgenden herausgearbeitet werden, auf welche Art und Weise das Bundesverfassungsgericht im politischen System der Bundesrepublik tätig wird. Und inwieweit es sich dabei in den Kontext der Vetospielertheorie einordnen lässt. In dieser Arbeit kann die Fragestellung, aufgrund der begrenzten Anzahl an Fallbeispielen, jedoch nur stichprobenartig bearbeitet und ohne Anspruch auf Vollständigkeit beantwortet werden.

3.1. Auswahl der Fallbeispiele

Bei der Auswahl der Fallbeispiele spielen vier verschieden Aspekte eine Rolle.

a) Zunächst ist der Aspekt der Vielfältigkeit der Thematik entscheidend. Es soll verhindert werden, dass sich beispielsweise alle Fallbeispiele mit dem Bundesstaatsprinzip befassen.
b) Der Aspekt der Zeit soll dadurch berücksichtigt werden, dass die Fallbeispiele nicht alle innerhalb eines zu überschaubaren Zeitraums stattfanden.
c) Die Fallbeispiele werden auch hinsichtlich der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgewählt. Ziel ist es auch hier eine Vielfalt von Entscheidungsvarianten abzudecken.
d) Schließlich ist die Auswahl der Fallbeispiele auch abhängig von der Verfahrensart, welche vor dem Bundesverfassungsgericht angewandt wurde.

Vor dem Hintergrund dieser vier Aspekte sind folgende Fallbeispiele ausgewählt worden.

a) Das Fernseh-Urteil von 1961
b) Das Urteil zur Erbschaftsteuer von 2008
c) Das LER-Verfahren von 1996 bis 2001
d) Das Kopftuchurteil von 2003

In Tabelle 1 sind alle vier Fallbeispiele, als auch die vier Auswahlkriterien dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1

[...]

^[1] Schäuble, Wolfgang/Hassemer, Winfried: Wie viele Sicherheitsgesetze überlebt der Rechtsstaat? Streitgespräch in der F.A.Z., 11.03.2009, S. 33.

^[2] Ebd.

^[3] Vorländer, Hans: Die Deutungsmacht des Bundesverfassungsgerichts. In: van Ooyen, Robert Chr./Möllers, Martin H. W.(Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden 2006, S. 191.

^[4] Stüwe, Klaus: Bundesverfassungsgericht und Opposition. In: van Ooyen, Robert Chr./Möllers, Martin H. W.(Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden 2006, S. 215.

^[5] Papier, Hans-Jürgen zitiert nach: Schmidt, Manfred G.: Das politische System Deutschlands.Instututionen, Willensbildung und Politikfelder, München 2007, S. 228.

^[6] Abromeit, Heidrun: Volkssouveränität, Parlamentssouveränität, Verfassungssouveränität: Drei Realmodelle der Legitimation staatlichen Handelns. In: Politische Vierteljahresschrift 36/1995, 49-66.

^[7] Kranenpohl, Uwe: Bewältigung des Reformstaus durch direkte Demokratie? In: Aus Politik und Zeitgeschichte, Ausgabe 10/2006, S. 35.

^[8] Kaiser, Andrè zitiert nach: Abromeit, Heidrun/Stoiber, Michael: Demokratien im Vergleich. Einführung in die vergleichende Analyse politischer Systeme, Wiesbaden 2006, S. 63.

^[9] Strohmeier, Gerd Andreas: Zwischen Gewaltenteilung und Reformstau: Wie viele Vetospieler braucht das Land? In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 51/2003, S. 18.

^[10] Tsebelis, George: Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton 2002, S. 19.

^[11] Ebd.

^[12] Ebd.: S. 21.

Vgl.: Abromeit, Heidrun/Stoiber, Michael: Demokratien im Vergleich. Einführung in die vergleichende Analyse politischer Systeme, Wiesbaden 2006, S. 66.

^[14] Tsebelis, George: Veto Players. How Political Institutions Work, Princeton 2002, S. 2.

^[15] Stüwe, Klaus: Bundesverfassungsgericht und Opposition. In: van Ooyen, Robert Chr./Möllers, Martin H. W.(Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden 2006, S. 216.

^[16] Vgl.: Degenhart, Christoph: Staatsrecht I. Staatsorganisation, Heidelberg 2005, S. 263f.

^[17] Weitere Verfahrensarten, wie beispielsweise die Feststellung der Verfassungswidrigkeit einer Partei, werden in diese Arbeit nicht mit einbezogen. Dies soll ihre Relevanz für die Thematik jedoch nicht grundsätzlich ausschließen.

^[18] Vgl.: Faller, Hans Joachim: Das Ringen um Entlastung des Bundesverfassungsgerichts. Versuche seit mehr als vierzig Jahren ohne Erfolg? In: Klein, Eckart(Hg.): Grundrechte, soziale Ordnung und Verfassungsgerichtsbarkeit. Festschrift für Ernst Benda zum 70. Geburtstag, Heidelberg 1995, S. 43-66.

^[19] Vgl.: Landfried, Christine: Die Wahl der Bundesverfassungsrichter und ihre Folgen für die Legitimität der Verfassungsgerichtsbarkeit. In: van Ooyen, Robert Chr./Möllers, Martin H. W.(Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht im politischen System. Wiesbaden 2006, S. 229-241.

^[20] http://www.bundesverfassungsgericht.de/organisation/aufgaben.html (09.03.2009).