Sinn und Unsinn von Umweltzertifikaten - Wie handelbare Emissionsrechte zu einer nachhaltigen Umweltpolitik beitragen können

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Nachhaltigkeit – ein Definitionsversuch

3. Allgemein: Instrumente der Umweltpolitik

4. Handelbare Emissionsrechte
4.1 Marktversagen und externe Effekte
4.2 Die Schaffung eines künstlichen Marktes
durch die Ausgabe von Emissionsrechten
4.3 Befristete und unbefristete Zertifikate
4.4 Flexible Steuerung durch eine
unabhängige „Zertifikatebank“
4.5 Das Marktvolumen und das Entstehen weiterer Märkte
4.6 Handelbare Zertifikate und das
Kosten-Nutzen-Kalkül der Unternehmen

5. Die Probleme handelbarer Emissionsrechte
5.1 Globale Instrumente als Lösung für ein globales Problem
5.2 Probleme der Globalität
und die Bedeutung der Nationalstaaten
5.3 Das Problem der
Kompensation extremer Umweltbelastungen

6. Bereits existierende
Systeme handelbarer Umweltzertifikate
6.1 Minderungsnachweise und Umweltzertifikate
in den USA
6.2 Der Vorstoss der Europäischen Union

7. Fazit und Zusammenfassung: Emissionsrechte und Nachhaltigkeit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Kaum eine politische Grundsatzrede kommt mehr ohne diesen Begriff aus, zahlreiche Wirtschaftsunternehmen haben sich diese Formel als hehres Ziel und Leitbild auf die Fahnen oder zumindest in ihren Jahreswirtschaftsbericht geschrieben, und auch in der internationalen Staatengemeinschaft der Vereinten Nationen spielt er eine Schlüsselrolle – die Rede ist von „nachhaltiger Entwicklung“. Insbesondere mit dem Amtsantritt der rot-grünen Bundesregierung erlebt dieser Ausdruck, der ursprünglich aus der Forstwirtschaft stammt^[1], einen regelrechten Boom. Seine Faszination verdanke „das Heilsversprechen ‚nachhaltiger Entwicklung’“ der Eigenschaft, ein Formelkompromiss zu sein, versucht Fritz Vorholz in der Wochenzeitung „Die Zeit“ diese Popularität zu erklären – freilich nicht ohne im selben Artikel ironisch den früheren deutschen Umweltminister Klaus Töpfer als Direktor des UN-Umweltprogramms zu zitieren: „Wenn einem nichts anderes mehr einfällt, spricht man von ‚nachhaltiger Entwicklung’ “^[2]

Das mag sein, aber so einfach abzutun ist das Thema damit nicht. Inhaltlich maßgeblich geprägt wurde der Ausdruck von der Brundtland-Kommission. Dieses, nach ihrem Vorsitzenden, dem damaligen norwegischen Ministerpräsidenten Gro Harlem-Brundtland, benannte Gremium, definierte nachhaltige Entwicklung im „Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung“ (1987) wie folgt: „Die gegenwärtige Generation soll ihren Bedarf befriedigen, ohne die Fähigkeit künftiger Generationen zu Befriedigung ihres Eigenbedarfs zu beeinträchtigen.“^[3] Wenige Jahre später, auf dem sogenannten „Erd-Gipfel“ von Rio im Jahre 1992 wurde „sustainable development“ von den Vereinten Nationen sogar zum Leitbild künftigen globalen Handelns erklärt. Auch in deutschen Regierungskreisen scheint man sich intensiv mit dem Begriff der Nachhaltigkeit zu beschäftigen – alleine 1083 „Treffer“ liefert der interne Suchalgorithmus, wenn man auf der Homepage der Bundesregierung nach dem Begriff „Nachhaltigkeit“ forscht.^[4] Außerdem stößt man auf ein weiteres Zauberwort, das nicht selten in der Nähe des gesuchten Wortes steht und in diesem Zusammenhang immer populärer zu werden scheint. Die Rede ist von handelbaren Umweltzertifikaten, genauer: Emissionsberechtigungen.

Ein Ansatz, der nicht ganz neu ist. Bereits seit 1998 können beispielsweise in den Niederlanden Emissionsrechte gehandelt werden, in den USA gab es schon in den 1970ern ein Zertifikatesystem zur Vermeidung von Luftverschmutzung. Ab 2005 soll nun auch innerhalb der Europäischen Union mit Emissionsrechten grenzüberschreitend gehandelt werden. Darauf haben sich die Mitgliedsländer am 9. Dezember des letzten Jahres geeinigt. Damit soll es gelingen, die im Kyoto-Protokoll vereinbarten Klimaschutzziele zu erreichen, und den Ausstoß von Kohlendioxid bis 2012 um acht Prozent unter das Niveau von 1990 zu senken.

Ein edles Ziel – dennoch scheint es zunächst etwas befremdlich, dass ausgerechnet der Handel mit Verschmutzungsrechten die Grundlage dieses Planes sein soll.

Wie also funktioniert diese besondere Form des Klimaschutzes? Und vor allem:

Welches Potenzial haben handelbare Emissionsrechte, um tatsächlich langfristig zu einer, auf nachhaltige Entwicklung ausgerichteten, Umweltpolitik beizutragen?

Um diese Fragen zu klären, soll zunächst der Begriff der Nachhaltigkeit etwas differenzierter betrachtet werden. Anschließend werde ich mich grundsätzlich mit dem Thema Umweltpolitik und ihrer Instrumente auseinandersetzen, um dann das Potenzial des Emissionsrechtehandels, für eine nachhaltige Umweltpolitik auszuloten. Ferner sollen exemplarisch bereits existierende Zertifikatesysteme sowie das für die EU geplante Zertifikatesystem kurz umrissen werden.

2. Nachhaltigkeit – ein Definitionsversuch

„Ob das Thema Nachhaltigkeit wohl nachhaltig ist?“, fragte die Wochenzeitung „Die Zeit“ im Februar diesen Jahres. Ganz unberechtigt ist diese Frage nicht. Der Autor des Artikels hat sicher recht, wenn er ankreidet, Nachhaltigkeit sei derart mit Marketing vermischt, „... dass jedes ehrliche Bemühen an Glaubwürdigkeit verliert.“^[5] Dennoch zeigt die Realität, dass der Begriff der Nachhaltigkeit auch in Zukunft eine Rolle spielen wird.

Wie eingangs schon angesprochen stammt der Begriff Nachhaltigkeit ursprünglich aus der Forstwirtschaft. Er beschreibt ein Prinzip, demnach immer nur so viele Bäume gefällt werden, wie auch nachwachsen können. Auf diese Art und Weise soll sichergestellt werden, dass die natürliche Ressource Holz auch in Zukunft zur Verfügung steht und ein dauerhafter Schwund des Waldbestandes vermieden wird. Nur so kann auch die Deckung des Bedarfs zukünftiger Generationen sichergestellt werden.

Heute wird der Begriff Nachhaltigkeit weiter gefasst. Die Definitionsversuche reichen von Nachhaltigkeit als allgemein „positiver gesellschaftlicher Wandel“ bis hin zu umfangreichen und komplizierten Formeln, die Pro-Kopf-Einkommen, Ausstattung mit Infrastruktur, Bildung, Einkommensverteilung, Umweltbelastung und vieles mehr berücksichtigen.^[6] Eines haben jedoch fast alle weiter gefassten Definitionen von Nachhaltigkeit gemeinsam. Demnach beschreibt nachhaltige Entwicklung einen wechselseitigen Prozess

- sozialer
- ökonomischer und
- ökologischer Entwicklungen.^[7]

Diese drei Faktoren müssen in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen, damit sie sich, salopp formuliert, nicht gegenseitig den Boden unter den Füßen wegziehen. Denn auf lange Sicht ist keine wirtschaftliche Prosperität möglich, wenn die eingesetzten Mittel dazu deren natürlichen Grundlagen zerstören. Ferner hängt auch die Stabilität einer gesellschaftlichen Ordnung davon ab, ob die natürlichen Bedürfnisse der Mitglieder dieser Gesellschaft hinreichend befriedigen werden können. Sind lebensnotwendige Ressourcen wie etwa sauberes Trinkwasser Mangelware, beeinträchtigt dies die gesellschaftliche Stabilität.

Eine erfolgreiche nachhaltige Entwicklung schafft einen Kompromiss zwischen den oben genannten Faktoren und schafft damit die Grundlage dafür, dass sowohl die jetzige als auch die folgenden Generationen ihre Bedürfnisse hinreichend befriedigen können.

Legt man diese Definition zu Grunde, kann man derzeit weltweit gesehen nicht von einer nachhaltigen Entwicklung sprechen. Im Gegenteil: bereits seit Anfang der 1980er Jahre übersteigt der menschliche Konsum natürlicher Ressourcen deren Regenerationsfähigkeit. Das hat die kalifornische Umweltorganisation „Redefining Progress“ herausgefunden.^[8] Lag Anfang bis Mitte der 1960er Jahre die Belastung des Planeten Erde noch bei rund 70 Prozent, ist sie mittlerweile auf über 120 Prozent angestiegen. Anders formuliert: Um den Konsum der Menschheit nachhaltig zu decken wäre derzeit 1,2 Erden nötig, Tendenz steigend.^[9]

Es ist also abzusehen, dass das Thema „Nachhaltigkeit“ keineswegs an Bedeutung einbüssen wird. Im Gegenteil: je mehr die Menschheit an den Grundlagen ihrer eigenen Existenz kratzt, desto evidenter wird auch die Notwendigkeit einer nachhaltigen Entwicklung werden.

3. Allgemein: Instrumente der Umweltpolitik

Umweltpolitik wird definiert als „[...] alle institutionellen, rechtlichen und politischen Maßnahmen zur Erhaltung und Verbesserung der natürlichen Lebenswelt des Menschen.“^[10] Streng genommen fallen also schon zahlreiche Verwaltungsvorschriften aus dem vorletzten Jahrhundert unter diese Definition. Dennoch konnte sich Umweltpolitik erst vor gut 30 Jahren als eigenes Politikfeld etablieren. Die immer offensichtlicheren Folgen der Umweltverschmutzung und nicht zuletzt eine 1972 veröffentlichte Studie des von Aurelio Peccei gegründeten „Club of Rome“ mit dem Titel „Die Grenzen des Wachstums“, sorgten dafür, dass der Umweltschutz und mit ihm der Ruf nach einer nachhaltigen, ressourcenschonenden Entwicklung in das Interesse der Öffentlichkeit rückte.

[...]

^[1] auf diesen Begriffsursprung von „Nachhaltigkeit“ weisen hin: C. Hilber, R. Kubat, S. Schaltegger und S. Vaterlaus, Innovatives Management staatlicher Umweltpolitik, Berlin: Birkhäuser, 1996, Seite 12;
ferner wird darauf verwiesen von Jörn Altmann, Umweltpolitik – Daten, Fakten, Konzepte für die Praxis, Stuttgart: Lucius & Lucius, 1997, Seite 122

^[2] Fritz Vorholz, Nachaltig? Kurzsichtig, in: Die Zeit Nr. 18/2002, gefunden im Online-Archiv der Zeit, http://www.zeit.de/2002/18/wirtschaft/
print_200218_argument.html, aufgerufen am 8. März 2002

^[3] zitiert nach: Aus Verantwortung für die Zukunft, eine Broschüre des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Magdeburg: Gebrüder Garloff GmbH, 2002, Seite 8

^[4] Homepage der Bundesregierung: http://www.bundesregierung.de; gesucht wurde am 10. März 2003

^[5] rud, Der Konzern als guter Bürger, in: Die Zeit Nr. 8, 13. Februar 2003, Seite 19

^[6] vgl. Karl L. Brockmann, Klaus Rennings, Henrike Koschel und Isabel Kühn,
Ein ordnungsrahmen für eine Politik der Nachhaltigkeit: Ziele, Institutionen und Instrumente, in: Lüder Gerken (Hrsg.), Ordnungspolitische Grundfragen einer Politik der Nachhaltigkeit, Nomos Verlagsgesellschaft: Baden-Baden, 1996, Seite 231 f.

^[7] vgl. z.B. Artikel über Sustainable Development, in: Microsoft Encarta Enzyklopädie 2000 plus

^[8] vgl. N. N., Übernutzte Erde, in: Der Spiegel Nr. 27, 1. Juli 2002, Seite 127

^[9] die Forscher legten bei ihren Berechnungen zunächst jene Erdfläche zu Grunde, die für den Anbau von Getreide, für Weidetiere, Forstwirtschaft, Städtebau und Fischerei sowie als Ausgleichsfläche für die Verbrennung fossiler Energieträger zur Verfügung steht. Anschließend wurde die Fläche berechnet, die für eine nachhaltige Versorgung nötig wäre und der Quotient gebildet. Ist dieser gleich 1, also 100 Prozent, bedeutet dies, es steht genau die Fläche zur Verfügung, die sowohl derzeit als auch aufgrund ihrer Regenerationsfähigkeit zukünftig den menschlichen Bedarf decken kann

^[10] Homepage der Bundeszentrale für politische Bildung, Rubrik „Wissen“, Umweltpolitik, http://www.bpd.de/wissen/BHHX5OL,0,0,Umweltpolitik.html, aufgerufen am 20. Januar 2003