Insolvenz subnationaler Gebietskörperschaften - Eine Reformoption für die deutsche Finanzverfassung?


Diplomarbeit, 2009

82 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung
1.1 Problemstellung
1.2 Gang der Untersuchung

2. Erwartungssicherheit durch Insolvenzfähigkeit
2.1 Das Default-Bailout Game
2.2 Kosten einer Zahlungsunfähigkeit auf nationaler Ebene
2.2.1 Ansteckungseffekte
2.2.2 Politische Kosten
2.3 Anwendung auf das Default-Bailout Game

3. Institutionenökonomische Überlegungen
3.1 Anreizproblematik der Schuldner und der Gläubiger
3.2 Verschuldungsbegrenzung und Haftungsbeschränkung
3.3 Ökonomische Analyse des Insolvenzrechts
3.4 Souveränitätsbedenken und Unterschiede zum Privatrecht
3.5 Insolvenzverfahren subnationaler Gebietskörperschaften
3.5.1 Kriterien zur Verfahrenseröffnung
3.5.2 Bestimmung einer neutralen Instanz
3.5.3 Bereitstellung öffentlicher Güter
3.5.4 Schuldenumstrukturierung
3.6 Überlegungen zur Haushaltsoffenlegung
3.7 Bestehende Insolvenzordnungen für subnationale Gebietskörperschaften

4. Wirkungen der Insolvenzfähigkeit auf subnationaler Ebene
4.1 Die Marktdisziplinhypothese
4.2 Politökonomische Kosten
4.3 Zwischenfazit

5. Internationale Erfahrungen mit Zahlungsunfähigkeiten und Insolvenzen subnationaler Gebietskörperschaften
5.1 Zahlungsunfähigkeiten und Insolvenzen in den USA
5.2 Die Schweiz und der Fall Leukerbad

6. Anwendung der theoretischen Erkenntnisse und internationalen Erfahrungen auf die deutsche Finanzverfassung
6.1 Institutionelle Ausgestaltung und Probleme der deutschen Finanzverfassung
6.2 Zur Möglichkeit einer Insolvenzordnung für subnationale Gebietskörperschaften in Deutschland
6.3 Die Folgen einer Insolvenzfähigkeit in Deutschland
6.4 Fazit und Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Tabelle 5: Zusammenfassende Darstellung

Tabelle 1: Liste der zu erfüllenden Pflichtaufgaben

Tabelle 2: Einstufung der Ratings

Tabelle 3: Die Bedeutung der Zinseinnahmen für Orange County

Tabelle 4: Die Ratings der Bundesländer

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Default-Bailout Game

Abbildung 2: Rush to the Exit

Abbildung 3: Marktdisziplinhypothese

Abbildung 4: Marktdisziplinhypothese mit Bailout Erwartung

Abbildung 5: Die Funktion von Ratings

Abbildung 6: Lokaler Haushalt und Kostenverlagerung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung

1.1 Problemstellung

Im Jahr 2008 betrug der Schuldenstand der Bundesrepublik Deutschland knapp 1,6 Billionen Euro. Der Gesamthaushalt des Bundes umfasste im gleichen Jahr 283 Milliarden Euro, wobei die Bedienung der Zinsschulden mit 42 Milliarden Euro bereits einen beträchtlichen Anteil davon einnahm. Die Haushaltslage der Bundesländer und ihrer Kommunen nimmt ähnlich dramatische Züge an.1 Der Ursprung der Entwicklung hin zu einem solch exorbitanten Schuldenstand wird unter anderem in der Reform der deutschen Finanzverfassung im Jahre 1969 gesehen, da durch die neue Gesetzgebung bestehende Fehlanreize verstärkt und Gesetzesformulierungen seitdem in schädlicher Art und Weise ausgelegt wurden.2 Vor allem der Finanzausgleich wird zutreffend als „[...] Achillesferse der deutschen Finanzverfassung [..]“3 bezeichnet, weshalb das Bundesver-fassungsgericht dem Gesetzgeber die Aufgabe auftrug, das Finanzausgleichssystem neu zu regeln, um eine wettbewerbsfähigere Form des Föderalismus zu schaffen.4 Die daraufhin durch die Föderalismuskommission I ausgearbeiteten Vorschläge führten zu der umfassendsten Verfassungsreform seit 1949. Allerdings beschränkte man die Bemühungen hinsichtlich der Reform der Finanzverfassung auf konsensfähige Themen, weshalb nicht von einem Durchbruch gesprochen werden kann. Im Zusammenspiel mit dem Berlin-Urteil wurde zumindest eine Diskussion zur „Zurückstufung der bundesstaatlichen Solidarität“5 in Gang gebracht.6 Die Föderalismuskommission II, die im März 2007 ihre Arbeit aufnahm, sollte die begonnenen Reformen weiter vorantreiben. Zurzeit laufen Abstimmungen und Verhandlungen über Grundgesetzänderungen, die zum Ziel haben den in der jetzigen Form geltenden Länderfinanzausgleich und den Solidarpakt II zum Jahr 2019 auslaufen zu lassen. An ihre Stelle soll eine Schuldenschranke treten, die durch ein Frühwarnsystem ergänzt wird, das finanzielle Notlagen rechtzeitig erkennt.7 Danach soll der Art. 109 GG mit einem neuen Absatz 3 versehen werden, worin es heißen wird: „Die Haushalte von Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“8 Eine Ausnahme ist nur dann zulässig, wenn Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen eintreten, wobei Tilgungsregelungen die Rückzahlungen verbindlich regeln sollen. Der Bundeshaushalt gilt dabei als ausgeglichen, solange er in konjunkturellen Normallagen nicht mehr als 0,35% des nominalen Bruttoinlandsproduktes in Krediten aufnimmt.9 Zwar werden die Reformvorstöße als Weg in die richtige Richtung gelobt, allerdings werden bereits jetzt, bevor die Beschlüsse überhaupt umgesetzt wurden, weitergehende Reformen für die deutsche Finanzverfassung gefordert.10 Schon seit längerem wird von einigen renommierten Wissenschaftlern vorgebracht, man solle „[...] den Föderalismus bis zu einer institutionalisierten potentiellen Insolvenz von Gebiets-körperschaften zu Ende denken.“11 Diese Arbeit soll untersuchen, inwiefern die Implementierung einer Insolvenzordnung für subnationale Gebietskörperschaften eine realistische Reformoption für die deutsche Finanzverfassung darstellt.

1.2 Gang der Untersuchung

Dazu soll zunächst der typische Verschuldungsfehlanreiz einer subnationalen Gebietskörperschaft durch das Default-Bailout Game vorgestellt und die Nützlichkeit einer Insolvenzordnung zur Beseitigung dieser Anreizproblematik dargestellt werden (Kapitel 2). Danach wird im institutionellen Abschnitt näher auf Wirkungen einer Insolvenzordnung eingegangen. Es wird gezeigt, dass ein Insolvenzverfahren nicht nur in der Lage ist ex post Effizienz im Rahmen der Schuldenumstrukturierung auszustrahlen, sondern auch zu einer ex ante Disziplinierungsfunktion des Schuldners führt und somit das Eintreten einer Insolvenz frühzeitig abwenden kann. Nachdem wesentliche Unterschiede zwischen öffentlichen und privaten Schuldnern aufgezeigt werden, folgt eine normative Empfehlung zur Gestaltung einer Insolvenz-ordnung für subnationale Gebietskörperschaften (Kapitel 3). Es wird festgestellt, dass öffentliche Schuldner vorwiegend aufgrund von Souveränitätsbedenken keine ausreichende ex ante Schlechterstellung erfahren können, weshalb weitere Disziplinierungsfunktionen durch die Insolvenzfähigkeit beschrieben werden (Kapitel 4). Daraufhin wird anhand der USA und der Schweiz gezeigt, wie Zahlungsunfähigkeiten und (Quasi-)Insolvenzen subnationaler Gebiets-körperschaften ablaufen können und welche Wirkungen sie ausstrahlen (Kapitel 5). Im letzten Abschnitt werden die strukturellen Schwächen der deutschen Finanzverfassung offen gelegt und Überlegungen zur Implementierung einer Insolvenzordnung für subnationale Gebiets-körperschafen angestellt (Kapitel 6).

2. Erwartungssicherheit durch Insolvenzfähigkeit

Über die Insolvenz eines Staates oder einer subnationalen Gebietskörperschaft wird von Politikern, wenn überhaupt, nur ungern gesprochen. Dabei wies schon der Nationalökonom Adam Smith im Jahr 1776 darauf hin, dass eine vollständige Rückzahlung der öffentlichen Schuld nicht möglich ist, wenn sie eine gewisse Höhe überschreitet. Ein offen und ehrlich zugestandener Bankrott sei dann für den öffentlichen Schuldner weniger entehrend und für den Gläubiger am wenigsten schmerzhaft.12 Eine Insolvenz ist in der Lage konstruktive, ja sogar heilende Wirkung auszuüben. Kratzmann (1982) spricht von einer „[...] Form der Selbstrettung [...]“13.

Im Folgenden soll die Wirkung einer Insolvenz im Rahmen des Default-Bailout Games dargestellt werden. Dazu wird das Modell zunächst kurz skizziert, wobei der Fehlanreiz, dem untergeordnete Gebietskörperschaften in einer dezentralen Finanzverfassung häufig ausgesetzt sind, verdeutlicht wird. Sie können Schulden ausdehnen ohne für diese letztendlich zu haften, weshalb eine zu lockere Haushaltspolitik die Folge ist. Danach soll untersucht werden, welche Bedingungen vorliegen müssen, damit dieser Fehlanreiz beseitigt wird. Es wird gezeigt, dass vor allem die Erwartungen der lokalen Regierungen eine wichtige Rolle spielen und die Zentral-regierung durch die Möglichkeit der Insolvenz ihrer subnationalen Gebietskörperschaften glaubwürdig eine No Bailout Absichtserklärung durchsetzen kann.14

2.1 Das Default-Bailout Game

Mit Hilfe einer spieltheoretischen Modellierung kann die Anreizproblematik dezentral ausgestalteter Finanzverfassungen illustriert werden. Es handelt sich dabei um ein sequentielles Spiel bei dem die Handlungen der Zentralregierung und ihrer subnationalen Gebietskörper-schaften bei Eintreten bestimmter Situationen analysiert werden. Ausgangspunkt ist die mehr oder minder glaubwürdige Absichtserklärung der Zentralregierung bei Überschuldung einer lokalen Gebietskörperschaft nicht als Retter letzter Instanz einzuspringen. In einem zweiten Schritt kann die subnationale Regierung ihre angebotenen Dienstleistungen über selbst erhobene Steuern (T) oder15 über Kreditaufnahme (∆) finanzieren. Ein Zeitinkonsistenzproblem entsteht im Falle der Aufnahme eines Kredites (∆) zum gegenwärtigen Zeitpunkt bei späterer Erklärung der Zahlungsunfähigkeit und der Forderung einer Auslösung der Schulden16 durch die Zentral-regierung. Entscheidend ist die Reaktion der Zentralregierung, die vor die Optionen der Auslösung (β) und der Nichtauslösung (η) der Schulden gestellt wird. Bei einer Entscheidung für eine Nichtauslösung (η), was dem Bekenntnis zur Ausgangsaussage entspricht, werden die Schulden der Lokalregierung überlassen, die sich diesen über höhere Steuereinnahmen oder über den Weg der Zahlungsausfalls17 entledigen kann.18

Abbildung 1: Default-Bailout Game19

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Um den aus Effizienzgesichtspunkten wünschenswerten Verlauf zu bestimmen, müssen die verschiedenen Konstellationen betrachtet und einer Kosten-Nutzen-Analyse unterzogen werden. Zwar würde die Bereitstellung öffentlicher Güter durch die Finanzierung mit lokalen Steuern (T) die effiziente Lösung darstellen20, da aber in den meisten föderalen Staaten die Steuerautonomie subnationaler Gebietskörperschaften nur unvollkommen ausgeprägt ist, soll sich die Analyse auf eine schuldenfinanzierte Bereitstellung öffentlicher Güter beschränken. Demnach sollen die Auszahlungen der Zentral- und Lokalregierungen bei Eintreten der Aktionen Verschuldung-Auslösung (∆,β) und Verschuldung-Nichtauslösung (∆,η) untersucht werden.

Dem Nutzen durch die Bereitstellung öffentlicher Güter (B) stehen deren Produktionskosten (C) gegenüber. Dabei wird zwischen dem Nutzen der subnationalen Gebietskörperschaft (Bl) und dem der Zentralregierung (Bc)21 unterschieden. Eine Unterteilung der Kosten nach gleit, er bleibt immer gleich. Das entscheidende Element sind die Kosten, die im Falle der Auslösung [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] und der Nichtauslösung [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] unterschiedlich ausfallen. Da ein Bailout eine Entlastung für die lokale Gebietskörperschaft bewirkt, gilt [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Sie wird dementsprechend eine Auslösung ihrer Schulden favorisieren. Die Kosten für die Zentralregierung sind schwer kalkulierbar, da eine Nichtauslösung zu unvorhersehbaren finanziellen und politischen Kosten führen kann und eine Auslösung die nationalen Steuerzahler belastet. Daraus folgt: [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Die Zentralregierung wird auf eine Zahlungsunfähigkeit nur mit einer Auslösung der Schulden (∆, β) reagieren, wenn gilt: [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Da eine Auslösung durch die Zentralregierung eine ökonomisch ineffiziente Lösung22 darstellt, muss überlegt werden wie die Kosten einer Zahlungsunfähigkeit ohne Bailout [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] so gering wie möglich gehalten werden. So kann die eben genannte Ungleichung in [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] umgekehrt werden und die Bailout Entscheidung wird für die Zentralregierung unattraktiv.23 Dazu sollen zunächst die anfallenden nationalen Kosten des Zahlungsausfalls einer subnationalen Gebietskörperschaft analysiert werden, bevor Instrumente aufgezeigt werden, wie diese Kosten minimiert werden können.

2.2 Kosten einer Zahlungsunfähigkeit auf nationaler Ebene

2.2.1 Ansteckungseffekte

Zur Untersuchung negativer Effekte der Zahlungsunfähigkeit subnationaler Gebietskörper-schaften ist eine räumliche Unterscheidung zwischen lokalen Effekten und überregionalen Ansteckungseffekten zweckmäßig. Wenn sich eine finanzielle Krise lediglich auf die Region auswirkt, in der die Krise ihren Ursprung hat, bezeichnet man die Auswirkungen als lokale Effekte oder direkte Vermögenseffekte. Indirekte Vermögenseffekte beschreiben dagegen ökonomische Schocks, die über finanzielle Ansteckungen auf andere Regionen übertragen werden.24 Im weiteren Verlauf sollen diese Ansteckungseffekte näher untersucht werden und mögliche Gründe für ihre Ursache geliefert werden. Grundsätzlich wird zwischen irrationalem und rationalem Erklärungsansatz getrennt. Der irrationale Ansatz besagt, dass extreme ökonomische Vorkommnisse, wie beispielsweise eine Fiskalkrise, unvorhersehbare Verhaltens-weisen der Marktakteure hervorrufen. Investoren agieren demnach panisch und teilweise unvernünftig. Der rationale Ansatz ist demgegenüber etwas differenzierter und geht auf verschiedene Transmissionsmechanismen ein. Als Erklärungsansatz für Ansteckungseffekte wird auf Modelle mit unvollständiger Information zurückgegriffen. Demnach werden Preissignale aufgrund fehlender Informationen falsch interpretiert. Finanzielle Schwierigkeiten einer Gebietskörperschaft führen folglich zu sich selbst erfüllenden Erwartungen einer Krise.25 Die selben Wirkungsmechanismen können bei Bankkrisen beobachtet werden, da bei Antizipation einer Zahlungsunfähigkeit versucht wird Einlagen so schnell wie möglich zu liquidieren. Diamond und Dybvig (1983) weisen in ihrer Modellierung auf die schädlichen Auswirkungen eines solchen Bank Runs hin.26 Ein weiterer Ansteckungsgrund wird in den überlappenden Forderungen der Banken untereinander gesehen. Es besteht die Gefahr einer Kettenreaktion, so dass Banken mit schlecht diversifizierten Portfolios in Folge ökonomischer Schocks Verluste erleiden und Verbindlichkeiten an Gläubiger nicht bedienen können. Diese leiden wiederum unter dem Ausfall der Forderungen, wodurch Investitionen gekürzt werden und ein gesamtwirtschaftlicher Rückgang der Investitionstätigkeit folgt.27 Eine ähnliche Kettenreaktion kann bei privaten Investoren beobachtet werden, die durch Abschreibungen aus Kursverlusten zunehmend risikoavers agieren und langfristige Investitionen liquidieren.28 Des Weiteren lässt eine Bankkrise Marktakteure an der Aufsicht anderer Banken zweifeln, was wiederum zu Ansteckungseffekten führt.29 Lang und Stulz (1992) konnten in einer empirischen Studie allerdings auch nachweisen, dass die Bankrotterklärung eines Privatunternehmens in Märkten mit geringer Konzentration ebenso positive Effekte ausüben kann. So stiegen dort die Marktwerte der Wettbewerber, da sie von dem gesunkenen Wettbewerbsdruck profitierten.30

Eine finanzielle Krise und die Handlungen der betroffenen Akteure können darüber hinaus dazu führen, dass zuvor unbekannte Informationen offenbart werden. So ist es möglich, dass den Kapitalmarktteilnehmern durch die Zahlungsunfähigkeit einer Gebietskörperschaft die dadurch anfallenden Kosten vor Augen geführt werden. Die rechtliche Unsicherheit, politischer Druck und die Entscheidungen der Gerichte könnten zu erhöhter Vorsicht in anderen Regionen führen. Ebenso ist das Verhalten der Zentralregierung von Bedeutung, da Erwartungen bezüglich eines Bailouts geringer als erwartet ausfallen oder gar nicht erfüllt werden könnten. Schließlich kann es sein, dass sich die Offenlegung der öffentlichen Haushalte während einer Krise als weniger verlässlich als gedacht herausstellt, was sich in Risikozuschlägen anderer Anleihen niederschlagen kann.31

2.2.2 Politische Kosten

Politiker sehen sich in der Realität einem politischen Wettbewerb32 ausgesetzt, da sie nach politischer Macht streben und sich dabei gegen politische Kontrahenten durchsetzen müssen. Wähler spielen dabei die entscheidende Rolle, da sie in einem funktionierenden demokratischen System letztendlich bestimmen, wer an die Macht gelangt. Sie können sozusagen Politiker für unverantwortliches Handeln abstrafen, indem sie sie aus ihrem Amt wählen. Auf diesem Weg ist es möglich fiskalisches Fehlverhalten mit Abwahl zu quittieren.33 Die Frage lautet also, ob und in welchem Ausmaß durch eine subnationale Insolvenz Kosten in Form von Stimmenverlusten für Politiker der Zentralregierung entstehen. Wenn die von der Insolvenz betroffenen Bürger und die zahlungsausfallbedrohten Kreditgeber für die Zentralregierung einen großen Anteil der Wähler ausmachen, besteht ein Anreiz einzuspringen und die Schulden der Lokalregierung auszulösen. Es ist demnach entscheidend, wie viele potenzielle Wähler die Kosten einer Insolvenz tragen müssen.34 Hernandez Trillo et al. (2002) konnten am Beispiel der mexikanischen Tequila-Krise empirisch nachweisen, dass sich die Wahrscheinlichkeit eines Bailouts mit der zunehmenden wirtschaftlichen Bedeutung und der Größe einer Gebietskörperschaft erhöht.35 Eng verknüpft sind die damit verbundenen Ansteckungseffekte, da sich die Zahlungsunfähigkeit einer großen Gebietskörperschaft eher negativ auf die Gesamtwirtschaft auswirkt und sich somit auf mehr Wählerstimmen ausweitet. Die politischen Kosten einer Nichtauslösung wären dann einfach zu groß, weswegen die Begründung für die finanziellen Hilfeleistung dann meist lautet: too big to fail. Es kann aber für Politiker ebenso rational sein einer kleineren Lokalregierung finanziell zur Seite zu springen. Es wird von too small to fail gesprochen, wenn eine in finanzielle Nöte geratene Lokalregierung hinreichend klein ist und die Kosten einer Schuldauslösung geringer sind als die anfallenden Reputationskosten. Hagen et al. (2000) zeigen anhand der vorgenommenen Bailouts in Italien und Deutschland, dass eher kleine als große Gebietskörper-schaften von ihren Schulden befreit werden.36 Schlussfolgernd kommt es nur dann mit Sicherheit zu einer Nichtauslösung, wenn die Gebietskörperschaft small enough to fail ist, da der drohende Stimmenverlust zu gering ist im Vergleich zur Auslösesumme.37

2.3 Anwendung auf das Default-Bailout Game

Es wurden soeben die für eine Zentralregierung drohenden Kosten im Falle der Zahlungsunfähigkeit einer subnationalen Gebietskörperschaft dargestellt. Man kann diese in finanzielle (F) und in politökonomische Kosten (V) einteilen.38 Bezogen auf das Default-Bailout Game lassen sich die nationalen finanziellen Kosten (Fi) formal ausdrücken als: [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Sie setzen sich demnach aus dem Produkt der durch die nicht bezahlten Schulden entstehenden allokativen Ineffizienz [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]39, dem Anteil der lokalen Bevölkerung an der Gesamtbevölkerung (pi), dem Anteil der tatsächlich ausgefallenen Schulden (σ) und der Schuld pro Einwohner auf lokaler Ebene (∆) zusammen. Bei Anwendung politökonomischer Überlegungen auf das Default-Bailout Game gelangt man zu den so genannten Verteilungskosten: [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]. Danach misst die Zentralregierung dem lokalen Steuerzahler höheren (vi>0), gleichen (vi=0) oder geringeren (vi<0) Wert bei als der Gesamtbevölkerung. Die nationale Schuldenbelastung [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] wird folglich aus politökonomischer Perspektive jeweils unterschiedlich gewichtet. Beispielsweise findet die Zahlungsunfähigkeit einer Gebietskörperschaft größere Beachtung, wenn es sich um die Hauptstadt handelt, wenn es sich bei den Betroffenen um Median Wähler handelt oder wenn lokale ökonomische Interessen den Entscheidungsprozess der Zentralregierung dominieren.40

Somit ließen sich die Kosten einer Nichtauslösung spezifizieren als:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Im Ausgangspunkt unseres Interesses stand die Überlegung unter welchen Bedingungen [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] eintritt. Da eine Auslösung der Schulden [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] bedeuten würde, ergibt sich folgende Ungleichung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Nach wenigen Umformungen lässt sich diese verkürzt darstellen als:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Voraussetzungen für eine Nichtauslösung sind schlussfolgernd gegeben, wenn die Bürger und Gläubiger der zahlungsunfähigen Gebietskörperschaft eine politökonomisch untergeordnete Rolle spielen und wenn finanzielle Ansteckungskosten hinreichend gering sind.41

Aus diesen auf den ersten Blick sehr trivialen Erkenntnissen lassen sich eine Reihe wertvoller Erkenntnisse ableiten. Ein ausgereifter und funktionierender Kapitalmarkt kann dafür sorgen, dass finanzielle Ansteckungen verhindert oder zumindest verringert werden. Eine wichtige Rolle spielen hierbei ebenso transparente Haushaltsoffenlegungsvorschriften. Die tatsächlich anfallenden Kosten einer Zahlungsunfähigkeit sind in der Realität schwieriger zu ermitteln, als es die einfache Darstellung vermuten lässt. Deshalb führt eine nur geringe Unsicherheit über die tatsächlichen Werte zu Erwartungsänderungen und unvorhersehbaren Handlungen. Ein Ziel der Zentralregierung sollte sein den Bürgern die Zurechenbarkeit der fiskalischen Fehlleistungen deutlich zu machen. Die Zentralregierung muss sich ein „hartes“ Image erarbeiten, damit die subnationalen Regierungen und deren Bürger keinen Bailout erwarten. Ein möglicher Weg sich ein hartes Image zu erarbeiten, wäre eine Gebietskörperschaft tatsächlich bankrott werden zu lassen. Zwar könnte das einmalig zu höheren Kosten führen, aber mit Blick auf die hierdurch bei anderen lokalen Regierungen geschaffene Sicherheit bezüglich der Nichtauslösung selbst verantworteter Schulden, wären Einsparungen durch zukünftig vermiedene Bailouts denkbar.42 Ein möglicherweise günstigerer Weg wäre die institutionelle Implementierung einer Insolvenzordnung für souveräne Gebietskörperschaften. Lokalen Regierungen und deren Bürgern wäre so Erwartungssicherheit bezüglich des Umgangs mit einer finanziellen Krise gegeben. Es entspräche einer glaubwürdigen Bindung an die No Bailout Absichtserklärung.43 Ein geordnetes Insolvenzverfahren kann durch eindeutige Schuldenrückzahlungsmodalitäten und formale Vorgaben zum Verfahrensablauf zudem kostenminimierende Wirkung ausüben.44 Insgesamt ließen sich hierdurch politökonomische Kosten (V) und Kosten durch Ansteckungseffekte (F) auf nationaler Ebene senken.

Die in der Folge dargelegten institutionenökonomischen Überlegungen werden die Anreiz-problematik nochmals zusammenfassen und ergänzen, Möglichkeiten und Probleme eines Insolvenzgesetzes für subnationale Gebietskörperschaften aufzeigen und explizite Empfehlungen für die Ausgestaltung einer Insolvenzordnung präsentieren.

3. Institutionenökonomische Überlegungen

3.1 Anreizproblematik der Schuldner und der Gläubiger

Es bestehen neben dem Default-Bailout Game weitere theoretische Ansätze, die den Verschuldungsfehlanreiz einer dezentral ausgegestalteten Finanzverfassung zu erklären versuchen. Konrad (2007) bedient sich des Samaritans Dilemma45, um die Problematik darzustellen. Dabei wird die Beziehung zwischen Eltern und ihrem Kind in einem Zwei-Perioden-Modell spieltheoretisch analysiert. Die Transferzahlungen der Eltern führen dazu, dass das Kind in der ersten Periode zu viel konsumieren wird, da es sich in der zweiten Periode auf die Gutmütigkeit der Eltern verlassen kann und mit höheren Zahlungen in der zweiten Periode rechnen kann als vorgesehen. Die Übertragung dieser Überlegung auf die Beziehung zwischen Lokalpolitikern (Kind) und Politikern der Zentralregierung (Eltern) fällt nicht schwer. Denn die Lokalregierung möchte den Nutzen ihrer Bürger durch ein hohes Ausgabenniveau maximieren. In der ersten Periode wird sie deshalb dazu neigen weit über ihre Einnahmen zu leben, da in der zweiten Periode mit Sanierungshilfen von der übergeordneten Ebene gerechnet werden kann und ihr somit keine Einschränkungen abverlangt werden.46 Diese Modellierung entspricht grundsätzlich dem bereits beschriebenen Zeitinkonsistenzproblem. Des Weiteren wird die Verletzung des fiskalischen Äquivalenzprinzips47 als Ursache für ein zu hohes Ausgabeverhalten der subnationalen Gebietskörperschaften genannt. In föderalen Staaten besteht aufgrund dieses Auseinanderfallens von Bereitstellung und Finanzierung öffentlicher Güter und den daraus resultierenden Informationsasymmetrien und Interessenkonflikten zwischen den am Leistungserbringungsprozess Beteiligten ein moralisches Risiko. Politiker subnationaler Gebietskörperschaften neigen dazu ihren diskretionären Handlungsspielraum opportunistisch auszunutzen und sich über das optimale Niveau hinaus zu verschulden.48

Allerdings ist nicht nur ein Fehlverhalten auf Seiten der Schuldner festzustellen. Auch Gläubiger üben bei der Kreditvergabe an subnationale Gebietskörperschaften ihre Kontroll- und Disziplinierungsfunktion häufig nicht oder nur ungenügend aus,49 was zu einer zu großzügigen Kreditvergabe führt. Als Begründung wird die in vielen Fällen nicht zwangsläufig haltbare Meinung vertreten, dass öffentliche Schuldner nicht zahlungsunfähig werden könnten. Es wird kritisiert, dass Gläubiger Kredite nutzbringend, aber risikolos vergeben können und daher zumindest eine Teilschuld an der hohen Verschuldung tragen. Zusammenfassend lässt sich das Problem unkontrollierter Verschuldung in föderalistischen Staaten deshalb nicht nur auf Staats-, sondern ebenso auf Marktversagen zurückführen.50

3.2 Verschuldungsbegrenzung und Haftungsbeschränkung

Bei Betrachtung dieses Verschuldungsproblems liegt es nahe Verschuldungsbegrenzungen gesetzlich zu implementieren. Dabei wurde meist festgestellt, dass eine einfache Verschuldungs-beschränkung nicht ausreicht, „[...] sondern durch sinnvolle prozedurale Kriterien ergänzt werden muss.“51 Schuldengrenzen führten meist zu Umgehungsmaßnahmen und kreativer Auslegung der Regelung.52 Exemplarisch sei hier auf die Maastrichtkriterien gemäß Art. 104 EGV i.V.m. Art. 121 EGV verwiesen, wonach es den Mitgliedstaaten nicht erlaubt ist eine Nettoneuverschuldung von über 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und einen Schuldenstand von über 60 Prozent des BIP aufzuweisen. Dass diese Schuldenbegrenzung durch wiederholte Missachtung stetig aufgeweicht werden sollte, antizipierte man scheinbar bereits bei der Vertragsaushandlung, weswegen man zusätzlich eine Nichtauslösungsvereinbarung in den EG-Vertrag aufnahm.53 So heißt es in Art. 103 EGV: „Die Gemeinschaft haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften [...]“. Eine erfolgreiche Eindämmung der Verschuldung ist möglicherweise über die Beschränkung der gegenseitigen Haftung erreichbar. Oft kann aufgrund von mangelnder Steuerautonomie nicht komplett auf einen Haftungsausschluss gesetzt werden. Denkbar wäre, dass die Haftung für einen festgelegten Schuldbetrag durch den Haftungsverbund übernommen wird und darüber hinaus gehende Beträge von der jeweiligen lokalen Regierung selbst getragen werden. Man könnte von einem „Föderalismus mit beschränkter Haftung“54 sprechen.55 Bei einer Zahlungsunfähigkeit einer Gebietskörperschaft stellt sich dann die Frage, wer für die anfallenden Schulden haften soll. Bei einer Nichtauslösung der Schulden kämen die Steuerzahler der zahlungsunfähigen Gebietskörperschaft und die Gläubiger in Betracht. Eine einseitige Belastung der lokalen Steuerzahler wäre sicherlich ungerecht. Zudem tragen Gläubiger in jedem Rechtsgeschäft Risiken und eine zu freigiebige und ungeprüfte Kreditvergabe sollte Konsequenzen nach sich ziehen. Durch die Möglichkeit auch die Gläubiger in die Haftung mit einzubeziehen und die Anfechtbarkeit der absoluten Sicherheit ihrer Kredite, wäre die Grundlage für ein geordnetes Insolvenzverfahren geschaffen.56

3.3 Ökonomische Analyse des Insolvenzrechts

Bevor auf eine mögliche Ausgestaltung einer Insolvenzordnung eingegangen wird, soll zunächst der Forschungsansatz der ökonomischen Analyse des Rechts („Law and Economics“) vorgestellt werden, der sich mit der Analyse und Bewertung institutioneller Rahmenbedingungen befasst. Dabei steht die Evaluation der Gesetzgebung und Rechtsprechung mit dem Kriterium einer effizienten Allokation im Mittelpunkt. Genau genommen handelt es sich bei dieser Forschungsrichtung um eine Zusammenfassung bereits bekannter institutionenökonomischer Ansätze, wobei die für diese Arbeit zentralen Ansätze nun vorgestellt werden sollen.57

Gemäß dem Coase Theorem 58 sind bei Nichtvorhandensein von Transaktionskosten private Verhandlungsvereinbarungen staatlichen Eingriffen vorzuziehen. Wenn aber Transaktionskosten eine bestimmte Grenze überschreiten und so nutzbringende Geschäfte verhindern, bedarf es gesetzgeberischer Maßnahmen. Demnach sollten Gesetzgeber erst bei Vorliegen positiver Transaktionskosten handeln und Regeln so gestalten, dass Transaktionskosten gesenkt und private Vereinbarungen ermöglicht werden.59 Durch die Implementierung eines Insolvenzrechts nimmt man genau genommen einen Verzicht späterer Handlungsmöglichkeiten in Kauf. Es kann als sinnvolle Selbstbindung bezeichnet werden, da man sich dem Insolvenzrecht im Zustand der Unwissenheit60 unterwirft. Es ist folglich rational sich einem Insolvenzrechtssystem zu unterwerfen, das eine Vielzahl von Verträgen ersetzt und so Transaktionskosten senkt, auch wenn es später möglicherweise zu individuellen Schlechterstellungen führt. Das Insolvenzrecht nimmt dem in dieser Hinsicht überforderten Markt die Koordinationsfunktion ab.61

Die Spieltheorie stellt ebenso einen geeigneten Rahmen zur Analyse von Institutionen dar. Das bereits vorgestellte Default-Bailout Game dient als Instrument zur Analyse der Handlungs-aktionen der an einer dezentral ausgestalteten Finanzverfassung beteiligten Akteure. Es wird ein Fehlanreiz festgestellt, der es subnationalen Gebietskörperschaften erlaubt zu hohe Ausgaben zu tätigen, weshalb ohne geeignete institutionelle Rahmenbedingungen eine sozial ineffiziente Situation entsteht.62 Darüber hinaus stellt das Vorhandensein des Gefangenendilemmas eine typische Problemsituation dar, die eine Implementierung von Institutionen rechtfertigt. In diesem Fall können sich die am Spiel beteiligten Akteure nicht auf eine kollektiv wünschenswerte Handlungsstrategie einigen und streben bei Antizipation des Verhaltens der Mitspieler individuelle Eigennutzmaximierung an, wodurch ein Ergebnis resultiert, dass alle Individuen schlechter stellt. Das Insolvenzrecht sorgt für kollektive Gebundenheit, um diesem Problem zu begegnen.63

Die Prinzipal-Agenten-Theorie befasst sich mit Problemen, die bei asymmetrisch verteilten Informationen entstehen. Selbige Problematik trifft häufig bei Verträgen zwischen Schuldner und Gläubiger zu, da sie aufgrund zu hoher Transaktionskosten nicht bis ins letzte Detail geregelt werden können. Wenn der besser informierte Vertragspartner die Vereinbarung zu seinem Vorteil auslegt, droht die Gefahr opportunistischen Handelns. Man spricht auch von der Gefahr des Hold up Verhaltens. Das Insolvenzrecht kann bei Vorhandensein von Informationsasymmetrien mit generellen Regelungen zur Verfügung stehen, wenn sich individuelle Verträge als unzureichend erweisen.64

Bei Anwendung der ökonomischen Analyse des Rechts auf die Ausgestaltung einer transaktionskostenminimalen und anreizadäquaten Insolvenzordnung, können drei zentrale Ziele festgestellt werden.65 Das erste zentrale Ziel liegt in der Bestimmung der bestmöglichen Verwertung des Vermögens eines insolventen Schuldners. Es ist nach Eintreten einer Insolvenz zu ermitteln, weshalb von ex post Effizienz gesprochen wird. In den meisten Ländern bietet das Gesetz dazu die Alternativen einer Liquidierung des Vermögens oder der Reorganisation des Schuldners, was zum einen in der Beendigung und zum anderen in der Fortführung des Geschäftsbetriebs mündet.66 Hierbei sollte das Ziel einer Minimierung des Verlustes unter gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsaspekten verfolgt werden.67 Die Institution des Insolvenz-rechts wird als Instrument verstanden, das im Falle eines Insolvenzverfahrens die Auszahlungen und Kontrollaufgaben der am Prozess Beteiligten einer gesamtwirtschaftlich wünschenswerten Allokation zuteilt. Es vermindert somit Transaktionskosten und sorgt für Effizienzsteigerungen.

[...]


1 Vgl. BMF (2009): S. 3, S. 5 und BMF (2009a).

2 Vgl. Meyer (2008): S. 98 ff.

3 BMWi (2005): S. 10.

4 Vgl. BVerfGE, Urteil vom 11. November 1999 - 2 BvF 2, 3/98, 1, 2/99 .

5 Korioth (2007): S. 75.

6 Vgl. Boehl (2007): S. 11 und Korioth (2007): S. 73 ff. Zum Berlin-Urteil siehe Abschnitt 6.

7 Vgl. Kommissionsdrucksache 174 (2009): S. 2, S. 5.

8 Kommissionsdrucksache 174 (2009): S. 7.

9 Vgl. Kommissionsdrucksache 174 (2009): S. 7 ff.

10 Vgl. bspw. Blankart/Fasten (2009): S. 41 ff.

11 Blankart et al. (2006): S. 567.

12 Vgl. Smith (2005): S. 803 f.

13 Kratzmann (1982): S. 319.

14 Vgl. Rodden et al. (2003): S. 4, S. 8.

15 Aufgrund der Erforderlichkeit einer einfachen Darstellung, soll die Kombination aus T und ∆ nicht möglich sein.

16 In der Folge werden die Begriffe „Bailout“ und „Auslösung der Schulden“ als Synonyme verwendet.

17 Wenn nun von Zahlungsausfall oder –unfähigkeit gesprochen wird, ist damit keine Insolvenz gemeint. An späterer Stelle wird gezeigt, dass es lediglich ein potenzielles Eröffnungskriterium für ein Insolvenzverfahren darstellt.

18 Vgl. Inman (2003): S. 42 f.

19 Eigene Darstellung in Anlehnung an Inman (2003): S. 42 f.

20 Siehe hierzu Beweis im Anhang S. VI.

21 Wenn die Bereitstellung der öffentlichen Güter keine Wirkung auf Nachbarregionen hat, ist Bc=0.

22 Die subnationale Gebietskörperschaft wird zu einer zu hohen Schuldenaufnahme ermuntert. Siehe dazu auch Kapitel 3.1.

23 Vgl. Inman (2003): S. 44 f.

24 Vgl. Halstead et al. (2004): S. 294 ff. Sie sprechen von „local effects hypothesis“ und „contagion hypothesis“.

25 Vgl. Halstead et al. (2004): S. 296.

26 Vgl. Diamond/Dybvig (1983): S. 409 f.

27 Vgl. Allen/Gale (2000): S. 18 ff.

28 Vgl. Kyle/Xiong (2001): S. 1401 ff.

29 Vgl. Rochet/Tirole !996): S. 743 ff.

30 Vgl. Lang/Stulz (1992): S. 59 f. Inwiefern hier eine Übertragung auf den Wettbewerb zwischen Gebietskörperschaften möglich ist, kann nur gemutmaßt werden. Siehe hierzu Kapitel 4.2.

31 Vgl. Kidwell/Trzcinka (1983): S. 383.

32 Vgl. Hirschman (1974): S. 13 ff. Er stellt als einer der ersten die Analogie zwischen wirtschaftlichem Wettbewerb und politischen Mechanismen her.

33 Vgl. Rodden et al. (2003): S. 20.

34 Vgl. Inman (2003): S. 47.

35 Vgl Hernandez Trillo et al. (2002): S. 35.

36 Vgl. von Hagen et al. (2000): S. 31 f.

37 Vgl. Fasten (2005): S. 10 f , Blankart et al. (2007): S. 185 f und Rodden/Eskeland (2003): S. 446.

38 Es wird in der Folge von Kosten pro nationalen Steuerzahler ausgegangen.

39 Inman (2003): S. 72 definiert Ψi als das Verhältnis der durch die Zahlungsunfähigkeit verursachten Marktineffizienz zu jeder Geldeinheit der ausgefallenen lokalen Schuld.

40 Vgl. Inman (2003): S. 46 f.

41 Vgl. Inman (2003): S. 48.

42 Vgl. Inman (2003): S. 48 ff. und Rodden et al. (2003): S. 11 f.

43 Vgl. Rodden et al. (2003): S. 24 und Fasten (2005): S. 11 f.

44 Vgl. Inman (2003): S. 61 f.

45 Vgl. Bruce/Waldman (1990): S. 156.

46 Vgl. Konrad (2007): S. 157 f.

47 Siehe hierzu den grundlegenden Text von Olson (1969): S. 479-487.

48 Vgl. Daldoss/Angelini (2005): S. 256 f. und ausführlich Daldoss/Foraita (2003): S. 45 ff.

49 Auf die Disziplinierungsfunktion des Kapitalmarktes wird in Kapitel 4.1 näher eingegangen.

50 Vgl. Daldoss/Angelini (2005): S. 256, Meyer (2008): S. 100 f., S. 110 und Daldoss/Foraita (2003): S. 35 ff.

51 Feld (2008): S. 58.

52 Vgl Meyer (2008): S. 96 ff. Er führt Art. 115 I GG an, wonach die Einnahmen aus Krediten nicht die Ausgaben für Investitionen übersteigen dürfen. Die auch so genannte Goldene Regel wird meist so großzügig ausgelegt, dass sie eher eine Schuldenaufnahme bestärkt als sie zu begrenzen. Kornai (1995): S. 155 ff. prägte den gebräuchlichen Begriff der weichen Budgetbeschränkungen.

53 Vgl. BMWi (2005): S. 16 und Blankart/Fasten/Klaiber (2007): S. 184.

54 Blankart (2007): S. 148.

55 Vgl. Blankart (2007) S. 148 f., S. 205 und BMWi (2005): S. 27 f.

56 Vgl. Jochimsen (2007): S. 520 und Meyer (2008): S. 110. Blankart (2007a): S. 27 spricht von einem Gläubiger Bail in.

57 Vgl. Kerber (2000): S. 148 f.

58 Vgl. Coase (1960): S. 1-44.

59 Vgl. Cooter/Ulen (2004): S. 95 ff.

60 In Anlehnung an „Veil of Ignorance“ (Schleier der Unwissenheit). Vgl. Rawls (1975): S. 159 ff.

61 Vgl. Schmidt (1980): S. 20 f. und Malagardis (1990): S. 21 f.

62 Vgl. Inman (2003): S. 45.

63 Vgl. Schmidt (1980): S. 18 f. und Malagardis (1990): S. 18 f.

64 Vgl. Fritsch et al. (2003): S. 288 ff. und Schmidt (1980): S. 26 f.

65 Vgl. Hart (1995): S. 159 f. Die drei Ziele sind durch Unterstreichung hervorgehoben.

66 Da es sich in dieser Arbeit bei dem Schuldner um ein zumindest partiell souveränes Rechtsgebilde handelt, würde nur die Variante der Reorganisation und Fortführung in Frage kommen. Siehe hierzu Kapitel 3.4.

67 Vgl. Flessner (1982): S. 176.

Ende der Leseprobe aus 82 Seiten

Details

Titel
Insolvenz subnationaler Gebietskörperschaften - Eine Reformoption für die deutsche Finanzverfassung?
Hochschule
Philipps-Universität Marburg
Note
1,7
Autor
Jahr
2009
Seiten
82
Katalognummer
V138557
ISBN (eBook)
9783640465507
ISBN (Buch)
9783640462568
Dateigröße
856 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Finanzverfassung, Föderalismusreform, Berlin-Urteil, Insolvenz, Staatsbankrott, Finanzausgleich, soft budget constraints, default bailout game, Föderalismuskommission, Insolvenzverfahren, Insolvenzrecht, Insolvenzordnung, Marktdisziplinhypothese, Kreditmarkt, Rating, Leukerbad, Municipal Debt Adjustment Law, Chapter 9, hold out, rush to the exit, rush to the courthouse, Orange County, bailout Erwartung, Bonitätsbeurteilung, Fiskalkrise, Konkursverfahren der Stadt Glashütte, Vollstreckung, Doppik, Kommunale Selbstverwaltung, Staatsanleihe, Risikoprämie, Schuldenschranke, Staatsfinanzen, Schuldenberg, Gläbiger und Schuldner, Euro, Währungsunion, PIGS, Euro-Staaten, Haushaltsrecht, Kommune, Gemeindehaushalt, Städtetag, Staatsinsolvenz, Griechenland, Insolvenz von Staaten
Arbeit zitieren
Jonatan Prosenjak (Autor), 2009, Insolvenz subnationaler Gebietskörperschaften - Eine Reformoption für die deutsche Finanzverfassung?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/138557

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