Unter Flächenverbrauch versteht man die Umwandlung von bisher landwirtschaftlich genutzter oder als natürlichem Lebensraum dienender Fläche in Siedlungs- und Verkehrsfläche (SuV). Diese Fläche steht von dem Zeitpunkt, ab dem sie für Siedlung und Infrastruktur genutzt wird, nicht mehr als Fläche und damit Lebensraum für Ökosysteme zur Verfügung. Der Vorgang, der zu dieser Umwandlung führt, wird als Flächenausweisung bezeichnet und findet auf kommunaler Ebene statt.
Zertifikate als umweltökonomisches Instrumentarium zur effizienten Minderung der Umweltverschmutzung wurden bereits seit einigen Jahren im Bereich der Schadstoffemissionen, insbesondere in den USA, eingesetzt (Bader 2000, 56 ff.). Als Meilenstein gilt jedoch das Kyoto-Protokoll von 1997 und daraus folgend der EU-Emissionshandel. Ersteres sieht die Einführung eines weltweiten Emissionshandels zwischen Industriestaaten ab 2008 vor, letzteres wurde 2005 auf europäischer Ebene zur Unterstützung der Kyoto-Ziele eingeführt. Somit findet bereits seit zwei Jahren der Emissionshandel zwischen den Treibhausgas emittierenden Unternehmen Europas statt. Beide Systeme sollen ihren Beitrag zur Verminderung des anthropogenen Treibhauseffekts leisten, der durch die Emission verschiedener Treibhausgase – insbesondere CO2 –, die bei der Verbrennung fossiler Energieträger entstehen, zur Erderwärmung und damit zum Klimawandel führt.
Der EU-Emissionshandel gilt als erste große Bewährungsprobe für das System des Zertifikatehandels, weil er erstmals grenzüberschreitend und mit einer derart großen Anzahl von Teilnehmern stattfindet. In der Diskussion um die Einführung des Zertifikatehandels in der Flächenhaushaltspolitik wird zudem gern und oft auf den EU-Emissionshandel zurückgegriffen. Immer wieder liest man von der „Übertragung der Idee des EU-Emissionshandels“ oder der „Tradition des europäischen Emissionshandels“, wenn von einem System handelbarer Flächenausweisungsrechte die Rede ist. Diesen oft angestellten Vergleich nimmt sich der Verfasser dieser Arbeit zum Anlass, die Übertragbarkeit der Erfahrungen aus dem Emissionshandel auf das neue System zu überprüfen. Im Folgenden soll also die Frage beantwortet werden, welche Lehren aus dem EU-Emissionshandel für die Wirksamkeit und Ausgestaltung des Zertifikatesystems zur Minderung des Flächenverbrauchs zu ziehen sind. Diese Betrachtung soll aus institutionenökonomischer, weniger aus juristischer oder politischer Sicht erfolgen.
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung
1.1. Problemstellung
1.2. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung
2. Die Umwelt als politisches Handlungsfeld
2.1. Umweltschäden als externe Effekte
2.1.1. Der Begriff des externen Effektes
2.1.2. Externe Effekte durch CO2- Emissionen und Flächenausweisung
2.1.3. Internalisierung externer Effekte durch staatlichen Eingriff
2.2. Bestehende Instrumente in der Flächen- und Klimapolitik
2.2.1. Umwelt- und Planungsrecht
2.2.2. Auflagen in der Ordnungspolitik
3. Zertifikate als effizientes ökonomisches Mittel
3.1. Wirkungsweise von Zertifikaten
3.1.1. Ökologische Treffsicherheit
3.1.2. Ökonomische Effizienz
3.1.2.1. Kosteneffizienz
3.1.2.2. Innovationseffizienz
3.2. Die Rolle der Marktvollkommenheit
3.3. Die Primärallokation
3.3.1. Auktionierung
3.3.2. Kostenlose Zuteilung
3.4. Die räumliche Dimension
3.4.1. Die „Hot-Spot“- Problematik
3.4.2. Möglichkeiten der räumlichen Differenzierung
3.5. Die zeitliche Dimension
4. Der Emissionshandel auf europäischer Ebene
4.1. Das Kyoto-Protokoll als Meilenstein für den Klimaschutz
4.2. Der EU- Emissionshandel
4.2.1. Hintergrund
4.2.2. Ausgestaltung
4.2.3.Die Umsetzung der EU-Richtlinie in Deutschland
4.3. Kritik an der Ausgestaltung des europäischen Emissionshandels
4.4. Erste Erfahrungen mit dem neuen Instrument
4.5. Fazit und Ausblick
5. Handelbare Flächenausweisungsrechte
5.1. Umweltziele im Bereich des Flächenverbrauchs
5.2. Übertragung der Theorie
5.3. Räumliche und sachliche Differenzierung
5.4. Flächenausweisungsrechte mit oder statt Umwelt- und Planungsrecht?
5.5. Mögliche Ausgestaltung
5.5.1. Gegenstand der Kontingentierung
5.5.2. Marktabgrenzung
5.5.3. Allokation der Kontingente
5.5.4. Handelsregime
5.6. Abgrenzung zu den bisherigen Steuerungsmechanismen
6. CO2-Handel als Vorbild für die Minderung des Flächenverbrauchs
6.1. Systemimmanente Unterschiede
6.1.1. Akteure und ihre Interessen
6.1.2. Handelsteilnehmer
6.1.3. Die „Hot-Spot“-Problematik
6.1.4. Stellenwert der Mengensteuerung
6.1.5. Das Flächenausweisungsrecht als „Gutschein“
6.2. Lektionen aus den Erfahrungen mit dem Emissionshandel
6.2.1. Die Primärallokation
6.2.1.1. Kostenlose und ungleiche Verteilung
6.2.1.2. Großzügige Verteilung
6.2.2. Lobbyismus
7. Schlussbetrachtung
Zielsetzung & Themen
Die vorliegende Arbeit untersucht, inwieweit sich die Erfahrungen aus dem europäischen Emissionshandel auf ein System handelbarer Flächenausweisungsrechte übertragen lassen, um den Flächenverbrauch in Deutschland effizienter zu mindern.
- Grundlagen der Umweltökonomie und externe Effekte
- Funktionsweise und Probleme von Zertifikatemärkten
- Analyse des EU-Emissionshandels als Referenzsystem
- Übertragbarkeit auf die Flächenhaushaltspolitik
- Notwendigkeit einer Integration in das bestehende Planungsrecht
Auszug aus dem Buch
3.1. Wirkungsweise von Zertifikaten
Spricht man von Zertifikaten, so geht es um handelbare Nutzungsrechte der Ressource „Umwelt“ bzw. um handelbare Verschmutzungsrechte. Zertifikate haben den Anspruch, externe Effekte effizient zu internalisieren, indem sie die Umweltnutzung, die die Externalität auslöst, mit einem Preis bewerten. Der Preis, der im Idealfall den externen Kosten entspricht, muss also in der Allokationsentscheidung zu den privaten Kosten addiert werden. Somit hat der Anlagenbetreiber als Verschmutzer durch den höheren Preis einen Anreiz, die Verschmutzung einzuschränken (Endres 2000, 143 f.).
Zu diesem Zweck wird von Seiten der regulierenden Behörde ein Immissionsziel festgelegt, dass in ein Emissionsziel umgerechnet wird. Dieses Ziel soll einen bestimmten ökologischen Standard erfüllen – der in der Regel zu einer Emissionsvermeidung führt – und gilt als Höchstgrenze für die Verschmutzung in einem bestimmten Gebiet. Die einzelnen Anlagenbetreiber, die für die Emissionen verantwortlich sind, müssen ihre Aktivitäten auf dieses Ziel ausrichten. Zu diesem Zweck erhalten sie Zertifikate, die pro Stück zu einer bestimmten Emissionsmenge berechtigen und in der Summe genau dem angestrebten Standard entsprechen (Cansier 1996, 187 f.; Feess 1998, 119; Binder 1999, 139).
Die ausgegebenen Rechte können und sollen gehandelt werden. Anlagenbetreiber können Zertifikate verkaufen bzw. zukaufen und damit direkt die Verschmutzungsmenge, die ihnen zusteht, beeinflussen. Damit steht ihnen einerseits die Vermeidung der Umweltverschmutzung in der eigenen Anlage zur Auswahl, andererseits können sie die Vermeidung durch den Zukauf von Rechten auf eine andere Emissionsquelle übertragen (Tietenberg 2006, 1). Diese Flexibilität der Verursacher erlaubt, dass die Emissionen „dorthin“ gehandelt werden, wo sie am dringendsten benötigt werden und somit ihre beste Verwendung finden (Endres, Ohl 2004, 22 ff.). Gleichzeitig ist zu beachten, dass Knappheitssignale eine Preiserhöhung implizieren, die auf die Nachfrager der durch die Umweltnutzung entstandenen Produkte überwälzt werden sollten. Somit erreicht man auch eine Wirkung auf den Nachfragedruck und damit eine Nutzung in der ertragsstärksten Verwendung (Bizer 1996, 373).
Zusammenfassung der Kapitel
1. Einleitung: Einführung in das Problem des hohen Flächenverbrauchs in Deutschland und Vorstellung des Ziels der Untersuchung hinsichtlich eines Systems handelbarer Flächenausweisungsrechte.
2. Die Umwelt als politisches Handlungsfeld: Erläuterung externer Effekte als Ursache für Marktversagen bei der Bodennutzung und Darstellung der Grenzen der bestehenden ordnungsrechtlichen Planungsinstrumente.
3. Zertifikate als effizientes ökonomisches Mittel: Theoretische Herleitung der Funktionsweise, Voraussetzungen und Effizienzvorteile von Zertifikaten gegenüber klassischen Auflagen.
4. Der Emissionshandel auf europäischer Ebene: Analyse des EU-Emissionshandels, seiner praktischen Umsetzung, auftretender Probleme wie Überallokation und der Lehren für künftige Instrumentendesigns.
5. Handelbare Flächenausweisungsrechte: Anwendung der Zertifikatetheorie auf die Flächenpolitik, inklusive Diskussion der Notwendigkeit einer Einbettung in das bestehende Raumordnungsrecht.
6. CO2-Handel als Vorbild für die Minderung des Flächenverbrauchs: Kritische Gegenüberstellung beider Systeme zur Beantwortung der Frage, was die Flächenpolitik konkret aus den Fehlern des Emissionshandels lernen kann.
7. Schlussbetrachtung: Synthese der Ergebnisse, die eine direkte, unreflektierte Übertragbarkeit der Instrumente ablehnt und einen instrumentellen Mix unter planerischer Führung empfiehlt.
Schlüsselwörter
Flächenverbrauch, Emissionshandel, Zertifikate, externe Effekte, Internalisierung, Flächenausweisungsrechte, Raumordnung, Mengensteuerung, ökonomische Effizienz, Allokation, Marktversagen, Grandfathering, Auktionierung, Planungshoheit, Nachhaltigkeit.
Häufig gestellte Fragen
Worum geht es in der vorliegenden Arbeit im Kern?
Die Arbeit analysiert, ob das marktwirtschaftliche Instrument des Zertifikatehandels, wie es beim CO2-Ausstoß praktiziert wird, als Vorbild für eine effizientere Steuerung des Flächenverbrauchs in Deutschland dienen kann.
Welche zentralen Themenfelder behandelt der Autor?
Im Zentrum stehen die ökonomische Theorie externer Effekte, die Funktionsweise von Umweltzertifikaten, die Analyse des EU-Emissionshandels sowie die speziellen Anforderungen der räumlichen Flächenplanung.
Was ist das primäre Ziel oder die Forschungsfrage?
Das Ziel ist die Beantwortung der Frage, welche Lehren aus der Praxis und den Fehlern des europäischen Emissionshandels für die Ausgestaltung eines künftigen Systems handelbarer Flächenausweisungsrechte gezogen werden können.
Welche wissenschaftliche Methode wird verwendet?
Der Autor führt eine institutionenökonomische Analyse durch, wobei er theoretische Konzepte der Umweltökonomie auf das Praxisbeispiel des CO2-Handels anwendet und diese Erkenntnisse auf den Flächenverbrauch überträgt.
Was wird im Hauptteil der Arbeit behandelt?
Der Hauptteil gliedert sich in die theoretische Fundierung (Zertifikate), die historische und praktische Betrachtung des Emissionshandels (EU) sowie die detaillierte Übertragung auf den Flächenverbrauch, inklusive der Problematik der räumlichen Differenzierung.
Welche Schlüsselwörter charakterisieren die Arbeit?
Neben dem Flächenverbrauch und dem Emissionshandel sind Begriffe wie Allokationseffizienz, Internalisierung, Mengensteuerung und die Rolle der Planungshoheit zentral.
Warum ist eine direkte Übertragung vom CO2-Handel auf Flächenrechte schwierig?
CO2 ist ein global wirksames Gas, für das der Ort der Emission zweitrangig ist. Flächenverbrauch ist jedoch lokal und regional gebunden, was eine Berücksichtigung qualitativer, räumlicher Faktoren erfordert, die ein rein quantitatives Zertifikatesystem vernachlässigen würde.
Welche Rolle spielt die Politik bei der Ausgestaltung dieser Instrumente?
Die Politik ist sowohl der Akteur, der die Instrumente implementiert, als auch durch Lobbyismus beeinflusst. Der Autor stellt fest, dass politische Eigeninteressen (Wiederwahl, Prestige) die ökonomische Effizienz von Marktinstrumenten oft konterkarieren können.
- Quote paper
- Karsten Lobsien (Author), 2007, Ein System handelbarer Flächenausweisungsrechte - Was kann man aus dem CO2-Handel lernen?, Munich, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/138657
