„Good Governance“: Modebegriff oder neues Entwicklungskonzept für fragile Staaten?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. Zum inhaltlichen Aufbau der Arbeit
1.2. Untersuchungseinheiten und Analyseraster

2. Fragile Staaten und ihr Mangel an funktionierender Staatlichkeit
2.1 Staatsfunktionen im wissenschaftlichen Diskurs
2.2. Leistungsdefizite in zentralen staatlichen Bereichen

3. Das Konzept „Good Governance“ in der Entwicklungspolitik
3.1. Die entwicklungspolitische Diskussion der 90er Jahre
3.3. Wissenschaftliche Empfehlungen zur Herstellung von „Good Governance“ in fragilen Staaten

4. Eine Analyse aktueller deutscher Entwicklungskonzepte
4.1. „Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung.“ (BMZ)
4.2. „Aktionsprogramm 2015. Armut bekämpfen. Gemeinsam handeln.
Der Beitrag der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut.“ (Bundesregierung)
4.3. „Good Governance und Demokratieförderung zwischen Anspruch und Wirklichkeit – Ein Diskussionspapier.“ (GTZ)
4.4. „Hintergrund zur Projektgruppe „Demokratieförderung unter Bedingungen fragiler Staatlichkeit“ der Heinrich Böll Stiftung“ (HBS)
4.5. „Good Governance unterstützen, in den Frieden investieren, Einkommensquellen erschließen, Positionspapier zur FZ mit
Subsahara-Afrika.“ (KfW)

5. „Good Governance“: Neuere Entwicklungsstrategien im Vergleich

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist das Versagen und Scheitern von Staatlichkeit auf die Agenda aller entwicklungspolitischen Akteure gerückt. Angesichts der Erkenntnis, dass Staatszerfall auch die Sicherheit und Freiheit westlicher Gesellschaften bedroht, ist klar, dass die Entwicklungspolitik sich dieser Herausforderung stellen und gegebenenfalls ihre traditionellen Verfahrensweisen modifizieren muss. Länder, die durch Staatsversagen blockiert oder bereits vom Staatszerfall geprägt sind, bieten dem transnationalen Terrorismus Rückzugs- und Organisationsräume, Bürgerkriege führen zu massiven Flüchtlingsströmen und die unkontrollierte Proliferation von Waffen stellt eine erhebliche Sicherheitsbedrohung dar.^[1]

Seit Beginn der 90er Jahre hat sich aufgrund der spürbar wachsenden Tendenz zum Staatsverfall, unter der Vordenkerrolle der Weltbank, bei allen entwicklungspolitischen Akteuren die Erkenntnis durchgesetzt, dass der Mangel an „Good Governance“, mit ihren Kernelementen Rechtsstaatlichkeit, Rechtssicherheit, Rechenschaftspflicht der Machteliten und Korruptionsbekämpfung, als Hauptursache für Politikversagen und Zerfallsprozesse von Staaten ins Zentrum der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit zu rücken ist.

Doch schlägt sich diese Einsicht in den neueren Entwicklungskonzepten nieder? Wird der Aspekt der Herstellung von „Good Governance“ ausreichend berücksichtigt?

Auch wenn sich die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass die einhergehenden, grenzüberschreitenden Folgen fragiler Staatlichkeit ein internationales Problem darstellen, stellt sich die Frage, was gegen Ursachen und Folgen von fehlenden staatlichen Strukturen und schlecht funktionierenden, nicht legitimierten Regierungen unternommen werden kann. Hier sind vor allem die Außen-, Sicherheits- und Entwicklungspolitik gefragt. Besonders die Entwicklungspolitik kann in kollabierten Staaten Handlungsanreize schaffen, Unterstützung beim Aufbau funktionsfähiger Strukturen in schwachen Staaten leisten und bei einigermaßen konsolidierten Systemen Stabilitätserfolge sichern.^[2]

1.1. Zum inhaltlichen Aufbau der Arbeit

Die Behandlung des Begriffes „Good Governance“ durch neuere Entwicklungskonzepte und Strategien ist der Untersuchungsgegenstand, welchen ich für meine Untersuchung heranziehen möchte. Das Vorhaben ist, eine Analyse grauer Literatur durchführen, indem ich Konzepte und Strategien von entwicklungspolitischen Akteuren nach von mir festgelegten Kriterien daraufhin untersuche, wie der Begriff „Good Governance“ im Bezug auf fragile Staaten definiert wird und wie nach Meinung der Akteure „Good Governance“ von entwicklungspolitischer Seite hergestellt werden soll und kann. Schließlich sollen zunächst die Konzepte untereinander auf Übereinstimmungen und Unterschiede im Verständnis von „Good Governance“ überprüft werden, bis im letzten Schritt ein Vergleich zum wissenschaftlichen Umgang mit fragilen Staaten und „Good Governance“ vorgenommen wird. Dafür wird ein qualitativ- komparatives Verfahren gewählt.

Was der aktuellen Entwicklungspolitik generell vorgeworfen wird ist, dass die konkreten Konzepte hinter den Erwartungen zurückbleiben und die wissenschaftliche Theoriebildung immer einen Schritt voraus ist. Daher soll analysiert werden, ob die neueren Entwicklungsstrategien der wissenschaftlichen Auffassung von „Good Governance“, sowie den wissenschaftlichen Empfehlungen für Maßnahmen zur Herstellung „Verantwortungsvoller Regierungsführung“ entsprechen.

Die Projektkursarbeit wird aus einem doppelten Theorieteil bestehen. Im ersten Abschnitt „Fragile Staaten und ihr Mangel an funktionierender Staatlichkeit“ werden zunächst die Leistungen, die ein moderner Nationalstaat nach wissenschaftlicher Auffassung erbringen muss, erläutert. Darauf folgen die Funktionsdefizite in fragilen Staaten sowie eine Typologie fragiler Staaten. Im 3. Kapitel wird das Konzept „Good Governance“ genauer unter die Lupe genommen. Auch wenn keine allgemein anerkannte Begriffdefinition existiert, wird im 2. Teil von Kapitel 3 versucht, die Begriffskomponenten zusammenzufügen. Und schließlich sollen wissenschaftliche Empfehlungen zur Herstellung von „Good Governance“ zusammengetragen werden. Hier werden auch zwei Hauptprobleme der Entwicklungspolitik in fragilen Staaten aufgeführt: Zum einen die Frage, mit wem im Empfängerland kooperiert werden soll, denn darüber gab es im Laufe der Zeit sehr unterschiedliche Auffassungen. Zum anderen kann die politische Konditionalität der Geber in fragilen Staaten sowohl entwicklungshemmend als auch motivierend sein.

Im vierten Kapitel werden fünf verschiedene Entwicklungskonzepte anhand eines Analyserasters untersucht. Im fünften Teil soll die Auswertung der Konzeptanalyse vorgenommen werden. Hier geht es zum einen darum, übereinstimmende und kontroverse Auffassungen der Entwicklungsstrategien herauszufiltern und schließlich einen Vergleich vorzunehmen, inwiefern das Verständnis der entwicklungspolitischen Akteure von „Good Governance“ dem der Wissenschaft entspricht, insbesondere im Umgang mit den Zielkonflikten der Kooperationspartnerwahl und der Konditionalität in der Entwicklungspolitik, um schließlich die Forschungsfrage zu beantworten:

Sind die neueren Entwicklungskonzepte in der Lage, effektiv zur Herstellung von Stabilität in fragilen Staaten beizutragen?

1.2. Untersuchungseinheiten und Analyseraster

Es sollen Entwicklungskonzepte staatlicher, semi– staatlicher^[3] und nichtstaatlicher Akteure, die nach der Jahrtausendwende entstanden sind, anhand eines Analyserasters untersucht werden. Nach einer längeren Sichtung von Entwicklungskonzepten, wurden die ausgewählt, die sich explizit mit der Problematik des entwicklungspolitischen Engagements in fragilen Staaten auseinandersetzen, beziehungsweise ein spezielles Augenmerk auf die Herstellung von „Good Governance“ gerichtet haben. Das aktuellste Konzept wurde im Jahr 2007 vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung veröffentlicht: „Entwicklungsorientierte Transformation bei fragiler Staatlichkeit und schlechter Regierungsführung“.

Ein Jahr zuvor gab die Heinrich Böll Stiftung ein Papier heraus: „Hintergrund zur Projektgruppe „Demokratieförderung unter Bedingungen fragiler Staatlichkeit“ der Heinrich Böll Stiftung“, welches die Sicht der Heinrich- Böll- Stiftung gut widerspiegelt und daher in die Untersuchung miteinbezogen wird. Als wichtigste deutsche technische Durchführungsorganisation wird ein Konzept der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit aus dem Jahr 2004 Teil der Analyse sein: „Good Governance und Demokratieförderung zwischen Anspruch und Wirklichkeit – Ein Diskussionspapier.“ Um auch einen Vertreter der finanziellen Zusammenarbeit miteinzubeziehen, wird auch ein Positionspapier der Kreditanstalt für Wiederaufbau miteinbezogen, welches im selben Jahr veröffentlicht wurde: „Good Governance unterstützen, in den Frieden investieren, Einkommensquellen erschließen, Positionspapier zur FZ mit Subsahara-Afrika“.

Als wegweisend für die Entwicklungspolitik von staatlicher Seite kann wohl das folgende Konzept der Bundesregierung von 2003 bezeichnet werden: „Aktionsprogramm 2015. Armut bekämpfen. Gemeinsam handeln. Der Beitrag der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut“. Das im Zuge der UN- Milleniumserklärung beschlossene Programm hebt als Schlüsselfaktor eine „Verantwortungsvolle Regierungsführung“ im Sinne von Good Governance hervor^[4], was es als Untersuchungseinheit für die Analyse interessant macht.

Die vorgestellten Entwicklungskonzepte sollen anhand des folgenden Analyserasters untersucht werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2. Fragile Staaten und ihr Mangel an funktionierender Staatlichkeit

2.1 Staatsfunktionen im wissenschaftlichen Diskurs

In der entwicklungspolitischen Diskussion der 90er Jahre kam es zu einer „Wiederkehr des Staates“ und der Staat, beziehungsweise Governance – Fragen rückten immer mehr in den Mittelpunkt entwicklungspolitischer Ansätze. Spätestens die Erkenntnis, dass schwache Staaten und Krisenherdregionen ein Sicherheitsrisiko für die gesamte westliche Welt darstellen, führte dazu, dass das Phänomen der fragilen Staaten in den letzten Jahren verstärkt untersucht wurde. Seitdem haben eine Vielzahl von Autoren wie beispielsweise Ulrich Schneckener, Tobias Debiel und Mahmoud Kassem, versucht, Kriterienkataloge für die Instabilität von Staaten zu erarbeiten, die Implikationen von Staatsverfall darzustellen und Handlungsanleitungen zu geben, sowie eine Perspektive zu entwickeln, wie mit prekärer Staatlichkeit umgegangen werden sollte.

Für Ulrich Schneckener zählen die Bereitstellung von Sicherheit, die Wohlfahrtsfunktion sowie die Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion zum „Kernbereich moderner Staatlichkeit“.^[5] Für die Erfüllung der Sicherheitsfunktion bedarf es sowohl der staatlichen Ressourcenverwaltung als auch der Lösung lokaler Konflikte und Ausschaltung privater Gewaltakteure um Sicherheit nach Innen und Außen sicherzustellen, insbesondere der physischen Sicherheit der eigenen Bürger. Die Wohlfahrtsfunktion betreffen durch Staatseinnahmen finanzierte, staatliche Dienst- und Transferleistungen und die Bereitstellung öffentlicher Ressourcen. Die Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion drückt sich nach Schneckener über Formen der politischen Teilhabe und der Entscheidungsprozesse aus. Beurteilungskriterien sind des Weiteren die Stabilität der politischen Institutionen und die Qualität des Rechtsstaats, des Justizwesens und der öffentlichen Verwaltung.^[6] Tobias Debiel unternimmt eine Unterteilung der Staatsfunktionen in 6 Bereiche: „Security Governance“, Political Governance“, „Judicial Governance“, „Administrative Governance“, „Social Governance“ und „Economic Governance“. Auch er sieht in der Beschaffenheit des Sicherheitssektors eine Bedingung für die Erfüllung der Sicherheitsfunktion, die ein Staat durch eine Entprivatisierung der Gewalt leisten kann.

Rechtsstaatlichkeit und hier eine unabhängige Justiz gehören für Debiel ebenfalls zu den Grundbedingungen für funktionierende Staatlichkeit. „Rechtsstaatlichkeit ist die zentrale Vorraussetzung institutionalisierter Konfliktbearbeitung.“^[7] „Administrative Governance“ verwendet Debiel als Begriff für eine funktionierende Bürokratie.

Schneckeners Wohlfahrtsfunktion übersetzt Debiel mit „Social Governance“, der Grundversorgung der Bürger und Verteilungsgerechtigkeit. Als einzelnes Feld fügt Debiel den Bereich „Economic Governance“ hinzu, die Funktion, ein funktionierendes Wirtschaftssystem zu etablieren.^[8] Die Legitimitätsfunktion, wie sie Schneckener definiert, bezeichnet Tobias Debiel als „vertikale Machtteilung“, die sich durch eine Dezentralisierung von Macht ausdrückt. Um die Legitimitätsfunktion erfüllen zu können, sollte die Entscheidungsgewalt vom Zentralstaat auf die regionale, lokale und kommunale Ebene verlagert werden um die politische Durchdringung aller Ebenen sicherzustellen. Als Kerninstitutionen des Staates bezeichnet Debiel den Sicherheitssektor und die Justiz.^[9]

Mahmoud Kassem nimmt eine hierarchische Anordnung der staatlichen Funktionen vor. Für ihn steht die Sicherheitsfunktion, insbesondere für die eigenen Bürger an erster Stelle. Dazu gehören unter anderem die Sicherung der Grenzen und der gesellschaftlichen Ordnung sowie die Verbrechensbekämpfung. Des Weiteren sind „konfliktverarbeitende Institutionen“ unerlässlich, die es den Bürgern ermöglicht, „ihre Differenzen mit dem Staat oder mit ihren Mitbürgern gewaltfrei zu klären“^[10]. Daher sieht auch Kassem im Justizsystem einen zentralen Funktionsbereich, der gemeinsam mit der Sicherheitsfunktion den Kern von Staatlichkeit ausmacht. Ein funktionierendes Gesundheits- und Bildungswesen sowie die Schaffung guter wirtschaftlicher Vorraussetzungen, beispielsweise Kommunikations- netze, nennt Mahmoud Kassem im zweiten Schritt.

[...]

^[1] vgl.: Debiel, T./ Klingebiel, S./ Mehler, A./ Schneckener, U. (2005). Zwischen Ignorieren und Intervenieren, Policy Paper 23, Stiftung Entwicklung und Frieden, S. 2

^[2] vgl.: Klingebiel, S. (2005). Überwindung fragiler Strukturen von außen: Was kann Entwicklungspolitik erreichen?, in: Entwicklung und ländlicher Raum, Juni 2005, S. 27

^[3] Organisationen, die im Auftrag des Staates handeln, beispielsweise Durchführungsorganisationen wie die Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ)

^[4] Vgl.: Bundesregierung (2003): Aktionsprogramm 2015. Armut bekämpfen. Gemeinsam handeln. Der Beitrag der Bundesregierung zur weltweiten Halbierung extremer Armut, S. 6

^[5] Schneckener, Ulrich (2004) (Hrsg.): States at Risk. Fragile Staaten als Sicherheits- und

Entwicklungsproblem, Stiftung Wissenschaft und Politik, S. 13-14

^[6] vgl.: ebd., S. 12

^[7] Debiel, Tobias (2003): Staatsversagen, Gewaltstrukturen und blockierte Entwicklung:

Haben Krisenländer noch eine Chance?, in: APuZ, März 2003, S. 19

^[8] vgl.: Debiel, Tobias (2005): Dealing with fragile States. Entry points and approaches for development cooperation, ZEF – Discussion Papers on Development Policy, Bonn, S. 6

^[9] vgl.: Debiel, Tobias (2003): Staatsversagen, Gewaltstrukturen und blockierte Entwicklung:

Haben Krisenländer noch eine Chance?, in: APuZ, März 2003, S. 15-20

^[10] Kassem, Mahmoud (2004): Staaten am Rande des Abgrunds“, in: Politische Studien, Heft 393, 55. Jahrgang, Januar/ Februar 2004, S. 38