Der neue Dualismus im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland: Verlust der effektiven parlamentarischen Opposition?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretisch-ideengeschichtliche Grundlagen
2.1. Der klassische Dualismus in der Gewaltenteilung nach Montesquieu
2.2. Der neue Dualismus im parlamentarischen Regierungssystem
2.3. Zu Begriff und Anspruch der parlamentarischen Opposition.

3. Empirische Befunde: Die parlamentarische Opposition im neuen Dualismus der Bundesrepublik Deutschland
3.1. Normative Bedingungen der parlamentarischen Opposition in der Bundesrepublik
3.2. Funktionswirklichkeit der parlamentarischen Opposition
3.2.1. Kritik
3.2.2. Kontrolle
3.2.3. Alternative

4. Fazit: Verlust der wirkungsvollen parlamentarischen Opposition

5. Literaturverzeichnis

6. Anhang

1. Einleitung

Als Erwiderung auf die Regierungserklärung des ersten Deutschen Bundeskanzlers Konrad Adenauer (CDU) am 21. September 1949 erklärte der SPD- Vorsitzende Kurt Schuhmacher: „Opposition ist ein Bestandteil des Staatslebens und nicht eine zweitrangige Hilfestellung für die Regierung. Die Opposition ist die Begrenzung der Regierungsmacht und die Verhütung ihrer Totalherrschaft... Das Wesen der Opposition ist der permanente Versuch, an konkreten Tatbeständen mit konkreten Vorschlägen der Regierung... den positiven Gestaltungswillen der Opposition aufzuzwingen.“¹

In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob dieser von Kurt Schuhmacher formulierte Anspruch der Opposition angesichts der Realität des parlamentarischen Regierungssystems zum Wunschbild verkommen ist. Oder, ob die politikwissenschaftliche Forschung eher den Nachweis erbracht hat, dass die parlamentarische Opposition ihre Rolle als Konterpart zur Regierung nach über fünfzig Jahren bundesdeutschem Parlamentarismus verantwortungsvoll wahrnimmt.

Es ist ein Fakt, dass es die parlamentarische Minderheit ist, die im parlamentarischen Regierungssystem die exklusive Rolle zugewiesen bekommt, die Regierung (und die sie tragende Regierungsfraktion) zu kritisieren, zu kontrollieren und eine Alternative zu dieser zu bilden. Konnte Kurt Schuhmacher denn den soeben skizzierten Anspruch der parlamentarischen Opposition in einer Bundesrepublik, die keinerlei Erfahrungen mit einem reinen parlamentarischen Regierungssystem vorzeigen konnte, richtig antizipieren?

Ausgehend von dieser Fragestellung soll in deduktiver Strukturierung von den theoretisch-ideengeschichtlichen Grundlagen des neuen Dualismus im parlamentarischen Regierungssystem, untersucht werden, inwiefern die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik eine wirksame Opposition darstellt, die ihre Aufgaben effektiv erfüllt. Als Kernfrage soll demnach im Mittelpunkt dieser Untersuchung stehen, ob denn eine parlamentarische Minderheit die Funktionstrias aus Kritik, Kontrolle und Alternative, die im alten Dualismus von Parlament und Regierung dem Gesamtparlament zustand, nun alleine von einer parlamentarischen Minderheit versus Regierung und den mit ihr verbundenen Regierungsfraktionen wirkungsvoll wahrgenommen werden könne.²

2. Theoretisch-ideengeschichtliche Grundlagen

Die wissenschaftliche Untersuchung des Potentials der parlamentarischen Opposition in der Bundesrepublik Deutschland setzt eine nähere Betrachtung des Begriffs des „neuen Dualismus“ unbedingt voraus. Dualismus, insbesondere zu verstehen als Gegensatz bzw. Polarität von Parlament und Regierung, ist als grundlegendes Element der Gewaltenteilungslehre zu begreifen, welches im parlamentarischen Regierungssystem eine neue, sich vom klassischen Dualismus unterscheidende Ausgestaltung erlangt.³

Dass gerade im neuen Dualismus des parlamentarischen Regierungssystems der Schlüssel liegt, der das Fundament für die festzustellende Funktionsfähigkeit bzw. Funktionsunfähigkeit der parlamentarischen Opposition bildet, soll im Folgenden durch den Wandlungsprozess des Dualismus in der klassischen Gewaltenteilungslehre hin zum neuen Dualismus im parlamentarischen System verständlich werden. Aus diesen Erkenntnissen lässt sich dann ein erster, auf das parlamentarische System konkretisierter Oppositionsbegriff ableiten.

2.1. Der klassische Dualismus in der Gewaltenteilung nach Montesquieu

Als Begründer der traditionellen Lehre der Gewaltenteilung gilt Charles de Montesquieu, der, aufbauend auf der politischen Theorie von John Locke, forderte, dass die Staatsgewalt funktional auf die gesetzgebende, vollziehende und richterliche Gewalt aufgegliedert sein müsse, um erstens neben der Begrenzung von Macht auch zweitens ein „Gegen- und Miteinander der verschiedenen ,Machtzentren‘“ zu erreichen.⁴ Die anthropologische Grundannahme dieses „verfassungspolitischen Postulat(s)“⁵ ist, dass in einer menschlichen Gesellschaft die potentielle Gefahr besteht, dass jeder Inhaber von politischer Macht diese zu seinem eigenen Vorteil missbrauchen könne.⁶ Daher bestehe die Notwendigkeit einer Gewaltenteilung, denn

„(a)lles wäre verloren, wenn derselbe Mensch oder die gleiche Körperschaft der Großen, des Adels oder des Volkes diese drei Gewalten ausüben würde: die Macht, Gesetze zu geben, die öffentlichen Beschlüsse zu vollstrecken und die Verbrecher oder die Streitsachen der einzelnen zu richten.“⁷

Die Freiheit des Bürgers soll mittels eines Gleichgewichts zwischen den drei Gewalten gesichert werden, welches erstens darauf beruht, dass diese strikt voneinander getrennte Kompetenzen ausüben (Gewaltentrennung) und zweitens durch gegenseitige Machthemmung wechselseitig miteinander verzahnt sind (Gewaltenverschränkung).⁸

Betrachten wir die für uns relevante gesetzgebende Gewalt (Parlament) und die ausführende Gewalt (Regierung und Verwaltung) genauer, kommt die dualistische Geschiedenheit der beiden Gewalten nach Montesquieu vor allem darin zum Ausdruck, dass die Legislative, als Repräsentant des Volkes und Adels, die Exekutive politisch kontrolliert und für die Gesetzgebung zuständig ist. Die Exekutive hingegen ihre Verantwortlichkeit in der Vollstreckung der Gesetze findet, personell streng von der gesetzgebenden Gewalt getrennt ist und einen potentiellen

Machtmissbrauch der Legislative kontrolliert.⁹

2.2. Der neue Dualismus im parlamentarischen Regierungssystem

Die Lehre von der klassischen Gewaltenteilung gehört bis in die Gegenwart zum Fundament des verfassten Staates, auch wenn sie unter den verschiedenen Bedingungen in der Vielzahl an politischen Systemen Modifikationen erfährt, die ihren Kerngehalt erheblich beeinflussen können.¹⁰ So zum Beispiel im parlamentarischen Regierungssystem, welches hauptsächlich dadurch gekennzeichnet ist, dass die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängig ist und von diesem jederzeit aus politischen Gründen abberufbar oder zumindest rechtlich sanktionierbar sein muss.¹¹ Die Grundlage hierfür ist, dass die Regierung vom Parlament bestellt wird, und es somit zu einer „besonders engen personellen Verflechtung von Regierung und Regierungspartei(en) im Parlament“¹² kommt, die ihren Ausdruck darin findet, dass Regierungsmitglieder zugleich auch Abgeordnete des Parlaments sind (Kompatibilität von Amt und Mandat). Somit ist der traditionelle Dualismus zwischen Parlament und Regierung solange aufgehoben und in einen Monismus überführt, wie die Regierung das Vertrauen des Parlaments besitzt und das Parlament die politischen Vorstellungen und Handlungen der Regierung teilt und unterstützt.¹³

Dieser so genannte neue Dualismus des parlamentarischen Regierungssystems löst die klassische politische Grenzlinie zwischen Parlament und Regierung auf und konstruiert sie zwischen der Aktionseinheit aus Parlamentsmehrheit (Regierungs- fraktionen) und aus ihr hervorgegangener Regierung auf der einen Seite und der parlamentarischen Opposition (Oppositionsfraktionen) auf der anderen Seite neu.¹⁴

2.3. Zu Begriff und Anspruch der parlamentarischen Opposition

Das Etymon des Begriffs Opposition findet man in der athenischen Demokratie: in dem Ausdruck „oppositio“ für das Entgegengesetzte, Widersprechende.¹⁵ Opposition ist auch nicht nur begrenzt auf den Bereich des Politischen, sondern kann auch eine innere Grundhaltung implizieren, die den Versuch kennzeichnet, sich von den vorherrschenden Leitbildern abzusetzen und eigene Alternativen aufzuzeigen und durchzusetzen.¹⁶

Für uns von Interesse ist ein Oppositionsbegriff, der den Anspruch der parlamentarischen Opposition im parlamentarischen Regierungssystem als „andere(r) Beweger von Politik“¹⁷ treffend beschreibt. Hier rückt die Oppositionstheorie nach Henry St. J. Bolingbroke in den Mittelpunkt. Kern seiner Lehre ist, dass in einem parlamentarischen Regierungssystem, in welchem die Parlamentsmehrheit zusammen mit der Regierung die Verantwortung für die Gestaltung der Regierungspolitik trägt, „die ,institutionelle Opposition‘ des ganzen Parlaments gegen die Regierung“¹⁸ aufgelöst ist. Es ist die Minderheit des Parlaments - die parlamentarische Opposition, der die Aufgabe verbleibt, die Regierung und deren parlamentarische Regierungsfraktion(en) effektiv zu kontrollieren und für ihr falsches Handeln zur Verantwortung zu ziehen.¹⁹ Denn die Regierung und Regierungsmehrheit verliere mit fortwährender Amtsdauer den Blick für das Gemeinwohl und realisiere primär ihre Eigeninteressen.²⁰ Die nicht an der Regierung beteiligte parlamentarische Minderheit hingegen vertritt vorwiegend Gemeinwohl- interessen und müsse nun ihre Chance ergreifen und mittels moralisch-legitimem und systematisch-planvollem Widerstand versuchen die Regierung abzulösen.²¹ Neben der Abhängigkeit der Regierung vom Vertrauen der Regierungs- fraktion(en) im Parlament bildet somit eine legitime, sich im Rahmen der Verfassung bewegende parlamentarische Opposition als sachpolitische und personelle Alternative zur Regierungsmehrheit „mit dem akzeptierten Ziel der Regierungs- übernahme“²² einen der fundamentalen Bausteine des parlamentarischen Regierungs- systems.²³

Nach Winfried Steffani sind die drei Hauptfunktionen der parlamentarischen Opposition Kritik, Kontrolle und Alternative.²⁴ Vor allem soll aber hier von Interesse sein, ob und wie die parlamentarische Opposition diese Funktionstrias öffentlich- keitswirksam wahrnimmt. Denn Ziel der Opposition ist es letztlich, die Regierung vor den Augen der Öffentlichkeit zu kontrollieren, zu kritisieren, sich als regierungs- fähige Alternative zu dieser zu präsentieren und diese abzulösen. Somit ist das der Öffentlichkeit über die Medien vermittelte Agieren der parlamentarischen

Opposition ein bedeutungsvolles Mittel dieser, ihrem Ziel gerecht zu werden.

3. Empirische Befunde: Die parlamentarische Opposition im neuen Dualismus der Bundesrepublik Deutschland

Nachdem der theoretische Blick hinsichtlich der zwei wesentlichen Sinnträger - dem neuen Dualismus und der parlamentarischen Opposition - geschärft wurde, kann nun im Hauptteil dieser Arbeit die Funktionsfähigkeit parlamentarischer Opposition im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik untersucht werden.

3.1. Normative Bedingungen der parlamentarischen Opposition in der Bundesrepublik

Auch wenn Art. 20 Abs. 2 des Grundgesetzes aussagt, dass die Staatsgewalt

„durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“²⁵ wird, zeigt sich keine Stringenz dieses klassischen

Gewaltenteilungsschemas in der Verfassungswirklichkeit der Bundesrepublik Deutschland.

Formell besteht eine vom parlamentarischen Rat konzipierte Gewaltenteilung unter Berufung auf Montesquieu, in der „Legislative und Exekutive als voneinander unabhängige und gleichgeordnete Organe“²⁶ anerkannt werden. Faktisch wurde das gewaltenteilige System in der Bundesrepublik aber zu Gunsten zahlreicher Gewaltenverschränkungen, vor allem zwischen Bundestag und Bundesregierung, durchbrochen.²⁷ So kommt es in materieller Hinsicht unter den gewaltenver- schränkenden Bedingungen des parlamentarischen Regierungssystems zu einer Teilung der politischen Macht zwischen Mehrheits- und Minderheitsfraktion im Parlament. Während der Mehrheitsfraktion (Regierungsfraktion) eng verschränkt mit der Regierung Entscheidungsmacht zukommt, versucht die Minderheitsfraktion (parlamentarische Opposition) den Missbrauch politischer Macht durch die Regierungsmehrheit und der mit ihr verbundenen Regierung mittels politischer Kontrolle zu verhindern.²⁸

Die entscheidende Kontrollinstanz gegenüber der Regierung ist somit die parlamentarische Opposition. Da „das Recht auf Ausübung und Bildung einer Opposition“ neben der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung zu den grundlegenden Merkmalen der freiheitlich-demokratischen Grundordnung gezählt wird²⁹, müsste die parlamentarische Opposition auf Grund ihrer eminent wichtigen Funktion im parlamentarischen Regierungssystem eine normative Verankerung im Verfassungsgefüge erfahren haben.

Da sich aber in der Realität ein Dualismus zwischen Regierung einschließlich Regierungsmehrheit versus parlamentarischer Opposition entwickelte und die vom parlamentarischen Rat intendierte Gewaltenteilung zwischen Bundestag und Bundesregierung „als faktisch zwingende Konsequenz parlamentarischer Regierungsweise“³⁰ scheiterte, sucht man im Grundgesetz vergebens nach dem Begriff „Opposition“, da die opponierende und kontrollierende Funktion ursprünglich dem Gesamtparlament angedacht war. Auch die Geometrie der Sitzaufteilung des Bundestages erweist sich als eine mangelnde Berücksichtigung des wahren Antagonisten der Regierung. Die realen Machtverhältnisse werden nicht reflektiert, da die Regierung dem Gesamtparlament vis-à-vis gegenübersitzt undnicht, dem parlamentarischen Regierungssystem entsprechend, die Regierung einschließlich Regierungsmehrheit der parlamentarischen Opposition.³¹ Als hilfreicher erweist sich ein Blick auf das Demokratie- und Rechtsstaatsgebot sowie die politischen Grundrechte des Grundgesetzes, aus denen sich die Existenz einer legitimen parlamentarischen Opposition in der Bundesrepublik ableiten lässt.³²

[...]

¹ GEHRIG, NORBERT: Parlament - Regierung - Opposition. Dualismus als Voraussetzung für eine parlamentarische Kontrolle der Regierung, München 1969, S. 101f.

² Als Prämisse sei eingangs erwähnt, dass die Begriffe Regierungs- bzw. Mehrheitsfraktion sowie Oppositions- bzw. Minderheitsfraktion in dieser Arbeit aus Gründen der einfacheren Darstellbarkeit hauptsächlich im Singular verwandt werden, womit nicht in Frage gestellt sei, dass sich in der Realität Regierung und Opposition aus mehreren Fraktionen zusammensetzen. Ebenso ist bei der Verwendung des Terminus „Opposition“ stets die Rede von „parlamentarischer Opposition“.

³ Vgl. HÜBNER, EMIL: Parlamentarisches Regierungssystem und Gewaltenteilung, in: Informationen zur politischen Bildung: Parlamentarische Demokratie I, Nr. 227, 2/1990, S. 26f.

⁴ Vgl. BÖRHET, CARL; JANN, WERNER; JUNKER, MARIE THERESE; KRONENWETT, EVA: Innenpolitik und politische Theorie, Opladen 1982, S. 245.

⁵ Vgl. GEHRIG, N.: a.a.O. (Anm. 1), S. 208.

⁶ Vgl. BESSON, WALDEMAR; JASPER, GOTTHARD: Das Leitbild der modernen Demokratie: Bausteine einer freiheitlichen Staatsordnung, Bonn 1991, S. 110.

⁷ Zitiert nach FORSTHOFF, ERNST (Hrsg.): Montesquieu: Vom Geist der Gesetze, in: BESSON: Das Leitbild der modernen Demokratie (Anm. 6), S. 110.

⁸ Vgl. GEHRIG, N.: a.a.O. (Anm. 1), S. 210ff.

⁹ Vgl. ebd., S. 214ff.

¹⁰ Vgl. ebd., S. 227f.

¹¹ Vgl. STEFFANI, WINFRIED: Zur Unterscheidung parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme, in: ZParl, 14. Jahrgang (1983), Heft 3, S. 392.

¹² STAMMEN, THEO: Gewaltenteilung, in: ANDERSEN, UWE; WOYKE, WICHARD (Hrsg.); Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 2000, S. 216.

¹³ Vgl. GEHRIG, N.: a.a.O. (Anm. 1), S. 87f.

¹⁴ BADURA, PETER: Die parlamentarische Demokratie, in: ISENSEE, JOSEF; KIRCHHOF, PAUL (Hrsg.): Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, Band I, Heidelberg 1995, S. 962f.

¹⁵ Vgl. EUCHNER, WALTER: Einleitung: Opposition als Gegenstand politikwissenschaftlicher Forschung, in: EUCHNER, WALTHER (Hrsg.): Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich, Göttingen 1993, S. 8.

¹⁶ Vgl. SCHNEIDER, HANS-PETER: Verfassungsrechtliche Bedeutung und politische Praxis der parlamentarischen Opposition, in: SCHNEIDER, HANS-PETER; ZEH, WOLFGANG (Hrsg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland, Berlin/New York 1989, S. 1055.

¹⁷ BESSON, W.; JASPER, G.: a.a.O. (Anm. 6), S. 89.

¹⁸ GEHRIG, N.: a.a.O. (Anm. 1), S. 94.

¹⁹ Vgl. ebd., S. 94ff.

²⁰ Vgl. SCHÜTTEMEYER, SUZANNE S.: Opposition, in: NOHLEN, DIETER (Hrsg.): Kleines Lexikon der Politik, München 2001, S. 340.

²¹ Vgl. SCHÜTTEMEYER, S. S.: a.a.O. (Anm. 20), S. 340.

²² RUDZIO, WOLFGANG: Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, 5. Auflage, Opladen 2000, S. 232.

²³ Vgl. SCHNEIDER, H.-P.: a.a.O. (Anm. 16), S. 1056f.

²⁴ Vgl. STEFFANI, WINFRIED: Opposition, in: SONTHEIMER, KURT; RÖHRING, HANS H. (Hrsg.): Handbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, München/Zürich 1977, S. 430.

²⁵ DEUTSCHER BUNDESTAG (Hrsg.): Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Berlin September 2002, Art. 20 Abs. 2, S. 23.

²⁶ Vgl. SCHÜTT-WETSCHKY, EBERHARD: Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive, in: Aus Politik und Zeitgeschichte. Beilage zur Wochenzeitung Das Parlament, B 28/2000, S. 6.

²⁷ ARNAULD, ANDREAS VON: Gewaltenteilung jenseits der Gewaltentrennung. Das gewaltenteilige System in der Verfassungsordnung der Bundesrepublik Deutschland, ZParl, 32. Jahrgang (2001), Heft 3, S. 678.

²⁸ Vgl. SCHÜTT-WETSCHKY, E.: a.a.O. (Anm. 26), S. 10f.

²⁹ Vgl. BVerfGE 2, S. 12f.

³⁰ Vgl. SCHÜTT-WETSCHKY, E.: a.a.O. (Anm. 26), S. 8.

³¹ Vgl. RUDZIO, W.: a.a.O. (Anm. 22), S. 238.

³² Vgl. SCHNEIDER, H.-P.: a.a.O. (Anm. 16), S. 1062ff.