Fragile Staatlichkeit - Ein Nährboden der Neuen Kriege

INHALT

EINLEITUNG

1. DEFINITION UND KRITERIEN DER STAATLICHKEIT
1.1. Was ist Staatlichkeit?
1.2. Schwache Staaten
1.2.1. Stabilität durch die staatlichen Kernfunktionen
1.2.2. Typen von Staatlichkeit

2. STABILISIERUNGSMAßNAHMEN BEI FRAGILEN STAATEN
2.1. Faktoren für das Staatsversagen und den Staatsverfall
2.2. Möglichkeiten zur Förderung der staatlichen Funktionen
2.2.1. „Statebuilding “ Maßnahmen
2.2.2. Das Konzept des „ Nationbuilding “

3. FAZIT

LITERATUR

Einleitung

Die politikwissenschaftliche Auseinandersetzung mit fragilen Staaten bzw. „failed states“ ist zwar bereits seit den 1990er Jahren in der wissenschaftlichen Debatte präsent, aber vor allem mit den Anschlägen vom 11. September 2001 auf die USA wurde das Phänomen fragiler Staatlichkeit zu einem zentralen Thema in den Internationalen Beziehungen und geriet somit auch ins Blickfeld der breiten Öffentlichkeit. Seit jeher werden jene Staaten nicht mehr nur als Problem der Entwicklungspolitik und humanitären Hilfe, mit lokal bzw. regional begrenzte Folgen, angesehen, sondern gelten als eine der größten Gefahren für die internationale Sicherheit.¹ Die hauptsächlich angeführten Gründe, warum von „failed states“ eine globale Gefahr ausgeht, äußern sich durch die Tatsache, dass „instabile Situationen in Staaten wirtschaftliche, soziale und politische Entwicklungen längerfristig zum Scheitern bringen, große humanitäre Katastrophen nach sich ziehen und ganze Regionen destabilisieren“², indem durch einen Domino Effekt der innerstaatlichen Gewaltkonflikten auch ein Sicherheitsrisiko für angrenzende Staaten besteht. Zum anderen wird ebenfalls immer wieder angeführt, dass fragile Staaten dem organisierten Verbrechen (z.B. zum Anbau von Drogen, Waffenhandel usw.) dienen und sogar zu Quellen eines transnationalen Terrorismus werden. Kurzum: Staatszerfall und die Fragmentierung von Gesellschaften können Gewaltkonflikte entweder auslösen oder unlösbar werden lassen und wirken demnach als katalytischer Faktor für die neue Kriege, welche das zentrale Thema des Hauptseminars, um die vorliegende Hausarbeit darstellen.³ Somit berühren fragile Staaten auch ganz klar westliche Politikziele und stehen im direkten Zusammenhang mit der Bekämpfung von Gewaltkonflikten und des Terrorismus von Seiten der externen Akteure.

Die Wahrnehmungsänderung gegenüber fragiler Staatlichkeit im Bezug auf die neuen Kriege äußerte sich dabei vor allem in der Änderung der Nationalen Sicherheitsstrategie der USA 2002 und der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003. So ist im US-amerikanischen Regierungsdokument klar nachzulesen, dass nicht mehr nur die sogenannten militärisch starken „rouge states“⁴ das primäre globale Sicherheitsrisiko darstellen, sondern vielmehr jene Staaten, die vom inneren Zerfall bedroht sind: „America is now threatened less by conquering states than we are by failing ones.“⁵ Konkret auf diese Problematik ging ebenfalls das, von der UNO 2004 eingesetzte Expertengremium High Level Panel ein. Dieses legte in seinem Bericht „A more secure world“ nicht nur die sechs zentralen „Bedrohungscluster“ vor, sondern beschrieb auch Lösungsansätze und konstatierte, dass die Internationale Gemeinschaft unter der UNO, das Sicherheitsproblem fragiler Staaten nicht mehr nur ignorieren sondern klar adressieren müsse.⁶ Dabei wird von Seite der westlichen Staaten vor allem die Förderung von Demokratie und gegebenenfalls ein militärisches Eingreifen zur staatlichen Stabilisierung als „Allheilmittel gegen die neue asymmetrische Bedrohung“ gesehen.⁷

Bleibt noch die Frage offen, wie diese Förderung genau aussehen und der (Neu)Aufbau der staatlichen Institutionen nach einer militärischen Intervention gelingen soll. Nun gibt es generell zwei Möglichkeiten, wie mit der Problematik gescheiterter Staaten umgegangen werden kann. Auf der einen Seite steht der Einsatz nicht zahlreicher Mittel und Strategien für einen direkten Eingriff in die lokalen Verhältnisse, um einen „failed state“ wieder aufzubauen. Auf der anderen Seite können bereits vorher Versuche unternommen werden, um den „Abstieg“ eines Staates zum „failed state“ zu verhindern. Hier wird bereits deutlich, dass es einer genaueren Definition bedarf, was unter einem fragilen Staat bzw. sogar „failed state“ überhaupt zu verstehen ist, welche Faktoren zu seinem Entstehen führen bzw. beitragen und wie der Verlauf des Zusammenbrechens aussieht.

In der vorliegenden Arbeit sollen daher die verschiedenen Typen von schwacher Staatlichkeit aufgezeigt und die Ursachen für den Staatsverfall bzw. den voranstehenden Prozess beleuchtet werden. Anschließend wird die Frage nach möglichen Konzepten des Umgangs mit „failed states“ im Rahmen der externen wie auch internen Stabilisierung und Demokratieförderung gestellt. Unter der Annahme, dass es „den“ einen Typ von „failed state“ nicht geben kann, jeder Staat mehr oder weniger stabil ist und außerdem die Stabilität in den verschiedenen Funktionen eines Staates unterschiedlich gut oder schlecht ausgeprägt ist, ergibt sich die These, dass es auch nicht die eine „wahre Art“ der staatlichen Stabilisierung im Kampf gegen die „neuen Kriege“ geben kann. Jedes Instrument der Förderung muss an dem jeweiligen Zielstaat und seiner Ausprägung von Staatlichkeit angepasst werden. Aber auch dann stellt sich am Ende der Arbeit noch die Frage, ob insbesondere die Demokratieförderung überhaupt das beste Handwerkszeug zur Verfügung stellt, um mit dem Problem schwacher Staatlichkeit umzugehen, oder ob andere Konzept nicht angebrachter wären.

1. Definition und Kriterien der Staatlichkeit

Um zu verstehen, welche Probleme mit fragilen Staaten verbunden sind und welche Auswirkungen die Fragilität von Staaten auf die Internationale Sicherheitslage haben kann, ist es notwendig zu Beginn zu definieren, durch was Staatlichkeit überhaupt gekennzeichnet wird und was einen stabilen Staat ausmacht. Die Verwendung des Begriffs „failed state“ bzw. „Gescheiterter Staat“, setzt nämlich implizit voraus, dass es auch einen „funktionierenden, stabilen Staat“ gibt. Was zeichnet diesen nun aber einen - wie in der Literatur häufig bezeichneten - „konsolidierten“ Staat aus und vor allem, an welchen Indikatoren kann man ablesen, wie konsolidiert ein Staat ist?

1.1. Was ist Staatlichkeit?

Der Begriff Staat benennt in erster Hinsicht ein Gebilde, das vom Staats- und Völkerrecht betroffenen ist. In Kurzform hat ein moderner Staat demzufolge eine doppelte Ordnungsfunktion, die gleichwohl den Staat als solchen charakterisiert. So zeichnet sich ein Staat dadurch aus, dass er zum einen die Aufgabe hat, innerhalb seiner Territorialgrenzen die öffentliche Ordnung zu gewährleisten hat und zum anderen gemeinsam mit allen anderen Staaten auch Träger der globalen Ordnung ist. Hieraus konsultiert sich desgleichen das internationale System.⁸ Damit lässt sich die Begrifflichkeit des Staates gleichzeitig von anderen politischen Verbänden abgrenzen. Im Verlauf der vorliegenden Arbeit ist die Tatsache, dass nicht jedes politische Gemeinwesen zwingend Attribute von Staatlichkeit aufweist, überaus entscheidend, da damit aufgezeigt wird, dass politisch strukturierte Gesellschaften auch durchaus in anderer Form existent sein können.

In der Allgemeinen Staatslehre von Georg Jellinek (1895) werden diese Attribute von Staatlichkeit in einer Form definiert, die bis heute ihre Gültigkeit hat. So gibt es nach Jellinek⁹ drei Kriterien, die einen Staat ausmachen. Zum ersten ist dies das Staatsgebiet, ein durch Grenzen abgestecktes Territorium. In diesem befindet sich das Staatsvolk, mithin Personen, die als Staatsbürger gelten. Als drittes Kriterium dient die Staatsgewalt, d.h. die Fähigkeit des Staates, auf dem Staatsgebiet und gegenüber dem Umfeld, die Rechte der Staatsbürger durchzusetzen. Während die ersten beiden eher formale Kriterien sind, die entweder vorhanden sind oder nicht, ist das Kriterium der Staatsgewalt bereits ein qualitatives. Ein Staat kann mehr oder weniger dazu in der Lage sein, die öffentliche Ordnung und damit die innerstaatlichen Rechtsnormen aufrecht zu erhalten oder das Staatsgebiet bzw. Staatsvolk vor äußeren Einflüssen zu schützen. Damit stellt der Staat eine Zentralgewalt dar, die sowohl die eigene Souveränität nach innen (gegenüber der Gesamtgesellschaft) und außen (gegenüber den externen Akteuren) beansprucht.¹⁰ [s.o. doppelte Ordnungsfunktion des Staates]

Durch die jellinekschen Kriterien wird jedoch nur die De-facto -Staatlichkeit eingefangen. Auf dem Feld der Internationalen Beziehungen kommt die De-jure- Staatlichkeit hinzu, also die Anerkennung eines Staates durch die internationale Gemeinschaft, die es erst ermöglicht diplomatische Beziehungen aufzunehmen oder internationalen Organisationen beizutreten. Um jedoch Staaten als stabil oder gescheitert einzuordnen, reicht das alleinige Kriterium des Gewaltmonopols nicht aus. Die oben genannten Attribute bilden daher nur Minimalkriterien von Staatlichkeit. Da die Zuschreibung des Zustandes der Staatlichkeit vornehmlich durch westliche Staaten erfolgt, legen diese natürlich ihr Bild einer modernen Staatlichkeit zugrunde. Neben der Staatsgewalt kommen damit dem Verfassungs-, Verwaltungs- und Rechtsstaat und der Sozial- und Wohlfahrtsstaatlichkeit eine besondere Bedeutung zu. D.h. nicht nur das Gewaltmonopol des Staates macht dessen Souveränität aus, sondern auch vielmehr das breite Spektrum an vielfältigen politischen Institutionen, die durch die weiteren eben genannten Kriterien bestimmt werden. Damit wird der Bereich der Exekutive eines Staates durch die Befugnisse der Legislative, Judikative und des gesamten Verwaltungsbereichs erweitert.¹¹ Kritik an diesem erweiterten Konzept von Staatlichkeit bezieht sich vor allem darauf, dass diese grundsätzliche Wertung von Staatlichkeit, die sich aus der historischen Entwicklung der westlichen Welt ergeben hat, nicht ohne weiteres auf andere Regionen übertragbar sei. So wäre dieses idealtypische Konzept mithin nicht analytisch, sondern rein normativ begründet. Schneckener verweißt darauf, dass allein schon die Zuschreibung an den Staat, für die Sicherheit der Staatsbürger zuständig zu sein, bereits eine normative ist. Außerdem hat sich beispielsweise das „OECD-Modell“ des Wohlfahrtsstaates über einen längeren Zeitraum von verschiedenen Punkten in Europa und Amerika aus verbreitet und durchgesetzt. Es hat dabei aber unterschiedliche Ausprägungen erfahren und ist somit über den Grundkonsens hinaus durchaus heterogen. Darüber hinaus geht es in dieser Arbeit um die Förderung von Staatlichkeit im Rahmen von Demokratisierungsprozessen und die möglichen Konzepte für die Bekämpfung von „schwacher“ Staatlichkeit. Da die Demokratieförderung auch ein Teil der Außen- und Sicherheitspolitik, bzw. Entwicklungspolitik der westlichen Staatenwelt ist, werden diese wohl kaum ein anderes Staatverständnis als ihr eigenes zu Grunde legen.¹² Für die Zuschreibung einer „konsolidierten“ Staatlichkeit ist es aber wichtig festzuhalten, dass es sich dabei keineswegs um eine demokratische Staatsform handeln muss. Auch andere Staatsformen können durchaus die formalen Kriterien eines „konsolidierten“ Staates erfüllen. Anhand welcher Indikatoren können wir jetzt aber „consolidated“ und „failed states“ unterscheiden?

1.2. Schwache Staaten

Obwohl es keine feststehende Definition von „ failed state “ gibt, wird zumindest die sehr offene Umschreibung von Zartman von einem sehr breiten Spektrum akzeptiert, nach der ein „failed state“ dann anzutreffen ist, sobald „the basic functions of the state are no longer performed“.¹³ Unter Zugrundelegung des oben erwähnten OECD-Modells eines idealtypischen Staates, kann nicht nur eine einzige Form des „failed states“ identifiziert werden, sondern es wird ersichtlich, dass es durchaus auch „Zwischenformen“ von Staatlichkeit auf dem Weg zum vollständigen Scheitern geben kann.

1.2.1. Stabilität durch die staatlichen Kernfunktionen

Für die Analyse der Dimension fragiler Staatlichkeit werden im Folgenden daher die drei Kernfunktionen des Staates (nach Schneckener¹⁴): Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität / Rechtsstaatlichkeit herangezogen. Die sechs Steuerungsfunktionen des Staates, wie Willke¹⁵ sie nennt, lassen sich mehr oder weniger unter diesen drei Kernfunktionen verordnen. Dabei besteht die Prämisse im Bezug auf die Fragilität von Staatlichkeit besteht, dass ein Staatswesen in verschiedenen Ländern nur konsolidiert werden kann, wenn es in allen drei, aus den Kernfunktionen abgeleiteten, Bereichen Fortschritte gibt bzw. alle drei Bereiche stabil sind.

Die Sicherheitsfunktion des Staates, wohl die elementarste Funktion des Staates, bezieht sich auf die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung, sowohl nach innen, als auch nach außen. Dafür ist die Frage nach dem staatlichen Gewaltmonopol ausschlaggebend. Auf der einen Seite muss der Staat die Mittel besitzen, um Konflikte lösen zu können, auf der anderen Seite darf er aber diese Fähigkeiten nicht missbräuchlich gegen Bürger oder Bevölkerungsgruppen einsetzen. Friedensstiftung und der Schutz der individuellen Bürgerrechte ist damit ausschlaggebend.¹⁶ Die Wohlfahrtsfunktion zielt auf die Fähigkeit des Staates ab, eine aktive Rolle durch wirtschaftliche und gesellschaftliche Steuerung, Dienst- und Transferleistungen, vor allem auf den Politikfeldern Soziales, Wirtschaft, Bildung, Gesundheit und Umwelt, zu spielen.¹⁷ Als drittes umfasst die Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion die Stabilität der Institutionen, die Qualität des Rechtsstaats (Rechtmäßigkeit und Anerkennungswürdigkeit der politischen Ordnung) und die Möglichkeiten zur politischen Partizipation.¹⁸ Wobei es an diese Stelle durchaus unterschiedliche Ansichten darüber gibt, ob die Legitimität einer Regierung nur durch einen demokratischen politischen Prozess (Wahlen) entstehen kann, oder ob eine Regierung sich auch dadurch Leistung und Effektivität in der Erfüllung ihrer Hauptfunktionen selbst legitimieren kann.¹⁹

1.2.2. Typen von Staatlichkeit

Unter Berücksichtigung dieser Kernfunktionen können verschiedene Typen von Staatlichkeit unterschieden werden. Die Frage nach der Sicherheit nimmt dabei eine herausgehobene Stellung ein, da die Staatsgewalt zu den elementaren Funktionen eines Staates zählt und ohne ein gewisses Maß an Sicherheit eine funktionierende Wohlfahrts- und Rechtsstaatlichkeit kaum zu bewerkstelligen ist. Außerdem muss ein Staat desgleichen in der Lage sein, seine Entscheidungen und Gesetze, notfalls auch mittels Zwang, durchzusetzen.²⁰ Die bereits genannten failed states bzw. consolidated states stellen dabei die äußeren Enden des Typenspektrums dar, welches noch um den weak und failing state erweitert wird.²¹ Bei dem Typ des consolidated state (konsolidierte bzw. sich konsolidierende Staaten) sind alle drei Kernfunktionen, bereits über einen längeren Zeitraum hinweg, zum größten Teil intakt. Er umfasst sowohl die westlichen Industrienationen und OECD-Staaten, als auch die im demokratischen Transformationsprozess befindlichen Länder in Ost-, Mittel- und Südeuropa, Ostasien und Lateinamerika.

Die weak states (schwache Staaten) dagegen weisen in einem oder beiden Bereichen der Wohlfahrts- und Rechtsstaatlichkeit Defizite auf, können aber die Sicherheitsfunktion noch weitgehend aufrechterhalten und somit ihr Gewaltmonopol noch weitgehend stabilisieren. Hierzu gehören vor allem halbautoritäre und autoritäre Regime, die zwar grundsätzlich für Sicherheit sorgen können, denen es aber an Legitimität mangelt. Aber auch formaldemokratische Länder können dieser Kategorie zugeordnet werden, wenn sie in dem einen oder anderen Bereich größere Probleme aufweisen. Als Beispiel wären hierbei Länder in Afrika (südlich der Sahara, z.B. Ghana), in Lateinamerika, Südosteuropa (z.B. Mazedonien, Albanien) und der arabisch-islamischen Staatenwelt (z.B. Ägypten, Jordanien oder Iran) zu nennen.

[...]

¹ Vgl. Schneckener , Ulrich (2007b): Staatszerfall und fragile Staatlichkeit, in: Ferdowsi, Mir A. (Hrsg.): Weltprobleme im Zeitalter der Globalisierung, München. S. 379.

² Hippler, Jochen (2004): Nation-Building - ein sinnvolles Instrument der Konfliktbearbeitung?, Bonn, S. 14

³ Vgl. Schneckener, Ulrich (2005): Fragile Staaten als globales Sicherheitsrisiko, S. 26

⁴ Der Begriff „Schurkenstaaten“ wird vornehmlich von den USA benutzt. Gemeint sind damit Staaten, die proaktiv Terroristen unterstützen, Massenvernichtungswaffen anstreben oder generell als feindlich gegenüber der USA angesehen werden (vgl. z.B. Chomsky 2000).

⁵ Vgl. Schneckener (2005): S. 26; Zitat nach: U.S. National Security Strategy, Washington, D.C., 17.09.2002, S.1 3

⁶ Vgl. Schneckener (2005): S. 27

⁷ Hils/Wilzewski (2006): Crusader State - Defekte Demokratie?, Trier, S. 1.

⁸ Schneckener (2007b): S. 357

⁹ Jellinek, Georg (1900): Allgemeine Staatslehre.

¹⁰ Vgl. Schneckener (2007a), S. 103f.

¹¹ ebd.

¹² ebd., S. 358f.

¹³ Zartman, William I. (1995): Collapsed States, zitiert nach: Francois / Sud (2006), S. 142.

¹⁴ Vgl. Schneckener (2007a): S. 104ff.

¹⁵ Vgl. Wilke, H. (1996): Die Steuerfunktion des Staates aus systemtheoretischer Sicht, in: Grimm, D. (Hrsg.): Staatsaufgaben, Frankfurt, S. 685-711.

¹⁶ Vgl. z.B. Bahr, E. / Lutz, D. (Hrsg.) (1986): Gemeinsame Sicherheit. Band 1 - Idee und Konzept, BadenBaden.

¹⁷ Vgl. z.B. Schmidt, M. G. (Hrsg.) (2000): Wohlfahrtsstaatliche Politik, Opladen.

¹⁸ Vgl. z.B. Habermas, J. (1973): Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus, Frankfurt.

¹⁹ Vgl. Francois / Sud (2006): Promoting Stability and Development in Fragile and Failed States, in: Development Policy Review 24/06, S. 147.

²⁰ Vgl. Wilke (2004), S. 14.

²¹ Typologie nach Schneckener (2007b), S. 371f.