Der deutsche Sozialstaat im Wandel - Von Ludwig Erhard bis Agenda 2010

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung und Zielsetzung
1.2 Aufbau der Arbeit

2. Gestaltungsgrundlagen der deutschen Sozialpolitik
2.1 Das Sozialstaatspostulat
2.2 und die Soziale Marktwirtschaft
3. Sozialpolitik in der Ära Erhard

3.1 Reform oder Wiedererrichtung
3.2 Die große Sozialreform
3.2.1 Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Rentenversicherung
3.2.2 Konzept des Schreiber-Plans
3.2.3 Erhards Einstellung zum Sozialstaat
3.2.4 Einführung des Rentenreformgesetzes

4. Sozialstaat in der Krise
4.1 Der Generationenvertrag vor unlösbaren demographischen Belastungen?
4.1.1 Demographische Entwicklung in Deutschland
4.1.1.1 Entwicklung des Geburtenniveaus
4.1.1.2 Entwicklung der Lebenserwartung
4.1.2 Folgen des demographischen Wandels
4.2 Perspektiven und Lösungen - die Agenda

5. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang
Anhang 1: Fernere Lebenserwartung im Alter von 60 Jahren 1901 - 2050
Anhang 3: Beitragssätze und Ausgaben der GRV 1957 - 2006
Anhang 4: Entwicklung der Geburtenhäufigkeit 1960 - 2005

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Altersaufbau der Bevölkerung in Deutschland

1. Einleitung

1.1 Problemstellung und Zielsetzung

„ Ich will mich aus eigener Kraft bew ä hren, ich will das Risiko selbst tragen,

will für mein Schicksal selbst verantwortlich sein. Sorge du, Staat, dafür, dass ich dazu in der Lage bin. “ Ludwig Erhard, 1957

Seit mehr als 100 Jahren besteht in Deutschland das System der sozialen Sicherung.

Der deutsche Sozialstaat¹, der sich im Laufe der Zeit herausgebildet hat, galt lange Zeit als Musterbeispiel „für eine glückliche Verbindung von sozialpolitischem Handwerk und sozialpolitischer Kunst.“² Doch inzwischen steckt der Sozialstaat, allen voran das Rentensystem, in einer tiefen Krise.

1891 unter Bismarck eingeführt, unter Adenauer 1957 durch den berühmten Generationenvertrag reformiert, sieht sich das Rentensystem, auf das sich in dieser Arbeit konzentriert werden soll, mit wirtschaftlichen und demographischen Problemen konfrontiert, die eine Weiterführung des zugrunde liegenden Konzepts in Frage stellen. Doch was sind überhaupt die zugrunde liegenden Gestaltungsgrundlagen? Was war der Kern der großen Sozialreform und auf welchen Vorstellungen beruht der Generationenvertrag? All diese und weitere Fragen sollen im ersten Teil der vorliegenden Arbeit geklärt werden.

Ebenso soll dargestellt werden welche Ursache für den kriselnden Sozialstaat verantwortlich ist. Dabei soll sich jedoch auf die demographischen Probleme beschränkt werden. Aspekte wie Massenarbeitslosigkeit oder sich verändernde Erwerbsstrukturen sollen außer Acht gelassen werden.

Das Ziel der vorliegenden Arbeit soll es schließlich sein der Frage nachzugehen, ob der Generationenvertrag unter dem sich bereits vollziehenden demographischen Wandel überhaupt noch aufrechterhalten werden kann.

1.2 Aufbau der Arbeit

Um all den Fragen nachzugehen, die in dieser Arbeit bearbeitet werden sollen, wird zunächst dargestellt, welchen Ideen und rechtlichen Vorstellungen die Basis der deutschen Sozialpolitik bilden.

Im Anschluss folgen ein Überblick über die Entwicklung des heutigen Rentensystems mit dem Kernkonzept des Generationenvertrags sowie ein Vergleich mit Erhards sozialpolitischen Vorstellungen.

Die Krise des Sozialstaates ist Thema im dritten Teil der vorliegenden Arbeit. Die Ursache soll aufgezeigt, die Folgen für den Generationenvertrag erläutert werden. Nach einem Überblick darüber, wie die Politik mit Reformen versucht das System weiterzuführen, soll die Arbeit mit einem Fazit bzw. Ausblick abgeschlossen werden.

2. Gestaltungsgrundlagen der deutschen Sozialpolitik

2.1 Das Sozialstaatspostulat…

„Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ (Art. 20 I GG) und die verfassungsmäßige Ordnung der Länder muss „den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“ (Art. 28, I GG). Auf diesem Sozialstaatspostulat beruht die Bundesrepublik Deutschland seit der Verabschiedung des Bonner Grundgesetzes am 23. Mai 1949 und führt damit die Tradition des Weimarer Sozialtstaatspostulats weiter.¹

Auf eine konkrete Vorgabe hinsichtlich der Ausgestaltung des Sozialstaates verzichtete der Parlamentarische Rat bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes. Zum einen, da er überzeugt war, dass „das Ziel einer gerechten, sozialen Wirtschaftsordnung nicht schon in der Verfassung selbst verwirklicht werden könne, sondern nachhaltiger ordnungspolitischer Gestaltungskraft bedürfe“², zum anderen war das ordnungs- politische Programm nach dem Deutschland in Zukunft gestaltet werden sollte zurzeit der Entstehung des Grundgesetzes noch weit von endgültigen Formulierungen entfernt.³ Im Mittelpunkt stand somit die Frage, auf welcher ordnungspolitischen Grundlage das Sozialstaatspostulat umgesetzt werden sollte.

2.2 …und die Soziale Marktwirtschaft

In der Frage nach einer geeigneten ordnungspolitischen Gestaltung gab es verschiedene Vorstellungen.

Sowohl die SPD als auch die Gewerkschaften plädierten für ein an der sozialistischen Planwirtschaft orientiertes Konzept, einer Kombination aus privatkapitalistischen und staatlich gelenkten Elementen.

Ludwig Erhard, der von 1949-1963 die Position des Wirtschaftsministers innehatte, vertrat dagegen eine andere Vorstellung. Er strebte die Einführung einer vom Neoliberalismus inspirierten aber doch sozial gebundenen Marktwirtschaft an - die Soziale Marktwirtschaft.¹

Das Konzept der Sozialen Marktwirtschaft wurde 1947 von Alfred Müller-Armack entworfen und gilt als „dritte wirtschaftspolitische Form“² zwischen Lenkungs- wirtschaft auf der einen und liberaler Marktwirtschaft auf der anderen Seite. Die Basis der Sozialen Marktwirtschaft bildet der von Eucken begründete Ordoliberalismus³. Müller-Armack erweitert jedoch das zugrunde liegende Prinzip des Ordoliberalismus um soziale und ethische Aspekte und macht deutlich, dass er unter Sozialer Marktwirtschaft nicht eine „sich selbst überlassene, liberale Marktwirtschaft, sondern eine bewusst gesteuerte, und zwar sozial gesteuerte Marktwirtschaft“⁴ versteht. Gerade die von ihm betonten sozialen Aspekte haben in der damaligen Situation dazu beigetragen, die Vorbehalte gegenüber dieser Ordnungspolitik auszuräumen. So stellt er heraus, dass allein die marktwirtschaftliche Ordnung an sich zu einigen sozialpolitischen Vorteilen führt, wie z.B. ein höheres Wohlstandsniveau, welches wiederum einen Anstieg des Reallohns nach sich zieht.

Des Weiteren führt er den Aspekt der sozialen Gerechtigkeit an. Um die ungleiche Einkommensverteilung zu beheben, ist seiner Meinung nach eine Umverteilung vorzunehmen, indem die höheren Einkommen besteuert werden und die daraus resultierenden Erträge in Form von Kinderbeihilfen, Mietzuschüssen etc. an die schlechter gestellten verteilt werden. „Derartige direkte Subventionen haben den Vorzug größerer Klarheit und machen eine Kontrolle möglich, dass der soziale Schutz nur wirklich bedürftigen zukommt.“¹

Zudem merkt er an, dass die Einführung eines sozialen Sicherungssystems in eine marktwirtschaftliche Sozialpolitik durchaus möglich ist, jedoch sieht Müller-Armack an dem Punkt, wo die Funktionsfähigkeit der Wettbewerbswirtschaft beeinträchtigt wird und den Bürgern ihre Initiative und Eigenverantwortung vom Versorgungsstaat abgenommen wird. Insgesamt macht er deutlich, dass die Marktwirtschaft kein Verzicht einer Sozialpolitik bedeutet, sondern vielmehr ein Wandel, um auf Dauer ein besseres Fundament für eine künftige Sozialordnung zur Verfügung zu haben.²

Erhard gelang es schließlich die CDU von seinen Vorstellungen zu überzeugen, so dass sie sich schließlich auf die Düsseldorfer Leitsätze vom 15. Juli 1949 festlegten. Durch den Sieg der CDU bei der Wahl zum ersten deutschen Bundestag am 14. August 1949, erreichte Erhard somit die Einführung der Sozialen Marktwirtschaft, die seitdem die Grundlage für die ordnungspolitischen Grundsatzentscheidungen in der Bundesrepublik bildet.

3. Sozialpolitik in der Ära Erhard

3.1 Reform oder Wiedererrichtung

Das soziale Sicherungssystem, das die Bundesrepublik zurzeit ihrer Gründung vorfand, entsprach im Kern dem alten System der deutschen Sozialversicherung, welches mit der Unfall-, Kranken- und Rentenversicherung in den 1880er Jahren von Bismarck eingeführt wurde. Im Dritten Reich wurde das System zwar dem Führerprinzip unterworfen, jedoch insofern erhalten, dass es 1949, nachdem die Aufgaben der sozialen Sicherung von den alliierten Besatzungsmächten wieder in die Hände der deutschen Politik zurückgegeben wurde, in seinen wesentlichen Funktionen wieder hergestellt werden konnte.³

Neben der Wiederherstellung eines sozialen Sicherungsnetzes war es nun die Aufgabe der Regierung in den ersten Legislaturperioden, die durch den Krieg bedingten Notlagen zu lindern, allgemeine Kriegsfolgen zu bewältigen sowie neue Richtlinien der Politik festzulegen. Zum einen auf Grund dieser unmittelbar drängenden Aufgaben, zum anderen aus Stolz auf die Tradition, verzichteten die politischen Parteien zu diesem Zeitpunkt auf eine grundlegende Neuordnung des sozialen Sicherungssystems. Um nun mit den unzähligen Aufgaben fertig zu werden, nahm sich die Regierung unter Adenauer einzelne Mängel im System vor, so dass letzten Endes eine umfangreiche Sondergesetzgebung die Folge war, die mit dem Lastenausgleichsgesetz von 1952 ihren Höhepunkt erreichte. „Mit einer Sozialleistungsquote von rund 15 %¹ schienen damit zunächst die Grenzen der finanziellen Tragfähigkeit des noch niedrigen Volks- einkommens erreicht.“²

Jedoch kam trotz der relativ hohen Sozialleistungsquote und dem Wirtschafts- aufschwung, begünstigt durch den Nachfrageanstieg in Folge des Koreakriegs 1950/51, eine Ungleichverteilung der Einkommen und des Vermögens zu Tage, von dem besonders die Rentner betroffen waren. Die soziale Marktwirtschaft sorgte also keineswegs für eine optimale Allokation, wie es Müller-Armack und auch Erhard propagiert hatten. Der damalige Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Anton Storch, sprach zu Recht von einem „Riss zwischen den Verdienenden und nicht mehr Verdienenden.“³

In Folge dessen sah sich die Regierung zur Handlung gezwungen und Adenauer kündigte, auch um die nächste Bundestagswahl zu gewinnen, eine umfassende Sozialreform an.⁴

3.2 Die große Sozialreform

Ziel der von Adenauer angestrebten Sozialreform sollte es sein, die bestehenden Probleme in den wiedererrichteten Sozialsystemen zu lösen sowie ein umfassendes Sozialsystem zu schaffen. Dabei sollte an dem bereits existierenden Versicherungs- prinzip und der Beitragsfinanzierung festgehalten werden, d.h. die Leistungen der Versicherungen sollten auch weiterhin über die Beiträge der Versicherten finanziert werden. Es sollte jedoch auch berücksichtigt werden, dass die Eigeninitiative und Selbstverantwortung, wie es den Vorstellungen der sozialen Marktwirtschaft entspricht, erhalten bleiben.

Anders lagen jedoch die Vorstellungen Storchs ’. Er wollte keine Reform des gesamten Sozialversicherungssystems, sondern er war der Meinung, dass man sich lediglich auf eine Reform des Rentensystems konzentrieren sollte. Kern der Reform sollte es sein, dass die Rentenleistungen erhöht¹ und automatisch an das Wirtschaftswachstum und die Preissteigerungen angepasst werden, damit auch die Rentenbezieher am Aufstieg der Gesellschaft teilnehmen können.

Zwar wollte auch Adenauer die Leistungen erhöhen, aber er fürchtete auch die Entwicklung hin zu einem deutschen Wohlfahrtsstaat.

In Folge dieser Interessenkonflikte stockte die Verhandlung über eine Sozialreform. Da Adenauer jedoch bis zu den Bundestagswahlen 1957 konkrete sozialpolitische Ergebnisse vorweisen wollte, ließ er sich schließlich von Storch überzeugen, sich nur auf den wichtigsten Teilbereich zu konzentrieren - das Rentensystem.²

3.2.1 Notwendigkeit einer Umstrukturierung der Rentenversicherung

Die 1955 bestehende Form der Rentenversicherung wurde am 01. Januar 1891 von Bismarck eingeführt. Damals diente sie jedoch vorwiegend dem Zweck die zunehmende Unterstützung der Gesellschaft für die Sozialdemokraten einzudämmen, statt rein sozialen Gesichtspunkten.

Konzipiert war sie als eine Pflichtversicherung, in der alle Arbeiter und Angestellten erfasst wurden, deren Jahreseinkommen unter 2000 Mark lag. Die Angestellten wurden jedoch auf Grund einer entsprechenden Forderung im Jahre 1911 in eine eigene Angestelltenversicherung überführt.³

Die Leistungen der Rentenversicherung, die Altersrente und die Invalidenrente - die Witwen- und Waisenrente wurden erst 1911 eingeführt - setzten sich bis zur Rentenreform auf folgende Art und Weise zusammen:

Die Invalidenrente bestand aus einem für jeden einheitlichen Grundbetrag, einem staatlichen Zuschuss sowie einer beitragsabhängigen Ergänzung und wurde ab einer Beitragsdauer von fünf Jahren ausgezahlt.

Anders die Altersrente. Die Altersrente finanzierte sich über die geleisteten Beiträge der Versicherten und aus staatlichen Zuschüssen mittels Steuermitteln. Die Höhe der Beiträge war abhängig von der Lohnhöhe. Allerdings handelte es sich bei den Beiträgen nicht um Prozentwerte, sondern um absolute Beträge, die sich entsprechend der Lohnklassen ergaben, denen die Arbeiter zugeordnet wurden. Somit variierten die Beiträge von 14 Pfennig pro Woche in der niedrigsten Lohnklasse bis zu 30 Pfennig pro Woche in der höchsten Lohnklasse, was einen durchschnittlichen Beitragssatz von 1,7 % ausmachte.¹

Analog zu den relativ geringen Beiträgen waren auch die ausgezahlten Renten sehr niedrig. Und auch das Renteneintrittsalter von 70 Jahren, bei einer durchschnittlichen Lebenserwartung von etwa 40 Jahren², lässt erahnen, dass die Rentenversicherung vorwiegend von politischen, nicht aber von sozialen Aspekten dominiert wurde.³

Drängt sich aber jetzt die Frage auf, warum das Rentensystem völlig neu strukturiert werden sollte und nicht lediglich die Rentenerhöhung vorgenommen wurde. Der Grund dafür liegt in der Konzeption der Rentenversicherung. War sie ursprünglich vorwiegend auf „akute Erkrankungen, Unfälle und eine Absicherung bei Invalidität ausgerichtet“⁴, haben sich durch die dynamische Entwicklung der Gesellschaftsstruktur neue Voraussetzungen entwickelt, denen die ehemalige Konzeption des Rentensystems nicht länger gerecht werden konnte.

Lebten die Menschen in Deutschland Ende des 19. Jahrhunderts noch zum Großteil von dem was sie auf eigenen oder fremden Höfen erwirtschafteten oder als zunftgeschützter Handwerker, hat sich diese Situation im Laufe der Zeit verändert.

Etwa 80 % der Erwerbstätigen bezieht 1955 ihr Einkommen aus Arbeitnehmer- verhältnissen. Die Anzahl derer, die ihr Einkommen aus Besitzverhältnissen gewinnen,nimmt entsprechend ab.

[...]

¹ Die Begriffe Sozialstaat und Wohlfahrtsstaat werden in dieser Arbeit synonym gebraucht.

² Dobner, P., Soziale Frage, 2007, S.11.

¹ Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.186f.

² Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.186.

³ Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.186f.

¹ Vgl. Boeckh, J., Sozialpolitik, 2006, S.101; http://www.kas.de/wf/de/33.814/.

² Müller-Armack, A., Wirtschaftslenkung, 1947, S.88.

³ Für eine detaillierte Darstellung des Ordoliberalismus sei auf entsprechende Fachliteratur verwiesen.

⁴ Müller-Armack, A., Wirtschaftslenkung, 1947, S.88.

¹ Müller-Armack, A., Wirtschaftslenkung, 1947, S.109.

² Vgl. Andersen, U., Handwörterbuch, 2003, S.559ff; Müller-Armack, A., Wirtschaftslenkung, 1947, S.87f, 93f, 106ff; http://www.zeit.de/1991/27/Geniale-Leerformel.

³ Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.192, 194; Geppert, D., Adenauer, 2002, S.121f.

¹ Deutschland lag damit in der Spitzengruppe europäischer Staaten. - Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.192.

² Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.192.

³ Plenarprotokoll 2/154, 1956, 8336C.

⁴ Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.193-195; Geppert, D., Adenauer, 2002, S.122; Schmidt, M.G., Sozialpolitik, 2005, S.77ff; Mierzejewski, A.C., Erhard, 2005, S.217.

¹ Die Rente lag, bei einer gesetzlichen Mindestrente von 50 DM und Beitragssätzen von 10 % der Löhne und Gehälter, zum damaligen Zeitpunkt bei gerade einmal 60 DM. - Vgl. Abelshauser, W., Wirtschaftsgeschichte, 2004, S.195.

² Vgl. Geppert, D., Adenauer, 2002, S.122f; Mierzejewski, A.C., Erhard, 2005, S.217f, 221.

³ Vgl. Boeckh, J., Sozialpolitik, 2006, S.68f; Deutsche Rentenversicherung Bund, Unsere Sozialversicherung, 2006, S.11.

¹ Vgl. D ö ring, D., System, 1980, S.18ff.

² Nur etwa 14 % erreichten ein Lebensalter von 70 Jahren - Vgl. Anhang, S.26.

³ Vgl. Boeckh, J., Sozialpolitik, 2006, S.68f, 178; http://www.bmfsfj.de/Publikationen/genderreport/8- Gesundheitsstatus-und-gesundheitsrisiken-von-frauen-und-maennern/8-2-lebenserwartung-im- internationalen-vergleich-im-zeitvergleich-sowie-im-regionalen-vergleich,seite=2.html; http://www.versicherungen-infoseiten.de/rentenversicherung.html; http://www.zeit.de/2007/04/50- Jahre-Rente.

⁴ Boeckh, J., Sozialpolitik, 2006, S.69.