Ziele und Erfolg der Neuen Nachbarschaftspolitik am Beispiel der Ukraine

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die Europäische Union als außenpolitischer Akteur bis Dezember
1.1 Ursprung und Ziele der Europäischen Nachbarschaftspolitik
1.2 Akteursverhalten der Europäischen Union gegenüber der Ukraine
1.3 Machtverhältnisse zwischen der EU und der Ukraine

2. Die Revolution in Orange
2.1 Ursprung und Verlauf der Revolution
2.2 Akteursverhalten der EU während der Revolution

3. Bewertung der Neuen Nachbarschaftspolitik der EU
3.1 Das veränderte Beziehungsgefüge
3.2 Bewertung von Erfolg und Akteursqualitäten der EU
3.3 Ausblick: Umgang mit der Ukraine als demokratischem Nachbarn

Resümee

Literaturverzeichnis

Anhang I

Einleitung

Die Hausarbeit untersucht die Frage, ob die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) in der Ukraine, gemessen an ihren selbstgesetzten Zielen, bisher als erfolgreich zu be- trachten ist. Ziel der Hausarbeit ist es, den Erfolg der ENP vorläufig und exemplarisch zu bewerten. Vorläufig deshalb, weil Strukturprojekte langwierig sind und aufgrund der kurzen Laufzeit der Neuen Nachbarschaftspolitik (seit ca. 2003, effektiv seit der Erwei- terung 2004) keine abschließende Bewertung abgegeben werden kann. Exemplarisch deshalb, weil die ENP für die Nachbarstaaten Osteuropas jeweils auf den betreffenden Staat zugeschnittene Aktionspläne kennt, die sich nicht pauschal bewerten lassen.

Die Ukraine wurde aufgrund ihrer (geo)strategischen Bedeutung und der Etablierung einer Demokratie Ende 2004 ausgewählt. Aufgrund des Regimewechsels ist sie unter den neuen Nachbarn nach der Erweiterung inzwischen der Staat mit den ausgeprägte- sten demokratischen Strukturen. Eines der wichtigsten Ziele der EU, sich mit Demokra- tien in der Nachbarschaft zu umgeben, ist offensichtlich sehr viel schneller eingetreten als erwartet. Der offensichtliche Erfolg legt eine nähere Betrachtung nahe, wie viel die ENP und die EU als Akteur tatsächlich beigetragen haben, ob und welche Elemente der ENP weiterhin erfolglos bleiben und wie die EU mit der Ukraine nach der Revolution umgeht, ob sie attraktiv ist ohne eine Beitrittsperspektive zu bieten.

Die Hausarbeit kann nicht detailliert auf alle Staaten der Neuen Nachbarschaftspolitik eingehen, so dass sie es bei einem Fallbeispiel belassen muss. Die Ergebnisse können daher auch keine Bewertungen über den Erfolg der Europäischen Nachbarschaftspolitik in anderen Staaten abgeben. Eine abschließende Bewertung kann ebenfalls nicht mög- lich sein, auch im Falle der (demokratisch gestärkten) Ukraine nicht, da die ENP nicht abgeschlossen ist. Eine weitere Grenze ist die der Legitimation des Eingriffes der EU in die Souveränität eines anderen Staates, die es hier nicht zu bewerten gilt, sondern allen- falls zu problematisieren.

Die Forschung setzt sich vor allem mit den Zielen der Neuen Nachbarschaftspolitik und der Legitimität ihrer einseitigen Erwartungshaltung gegenüber den östlichen Nachbarn auseinander (Stratenschulte, Kempe, Behrendt). Abhandlungen über die Ukraine finden sich vermehrt nach der Revolution in Orange (Schneider-Deters, Ryba uk), die die Be- ziehungen zur Ukraine problematisieren und sich mit der Frage der künftigen Ausge- staltung der Partnerschaft auseinandersetzen. Die Hausarbeit wird sich daher in erster Linie auf Primärquellen stützen, d.h. im Wesentlichen den Aktionsplan, Strategiepapie- re, Länderberichte und Dokument der europäischen Organe zur ENP im Allgemeinen.

Die Hausarbeit orientiert sich chronologisch an den Beziehungen der EU zur Ukraine und setzt sich zunächst mit der EU als außenpolitischem Akteur, konkreter den Zielen der ENP, dem Akteursverhalten der EU und den Machtverhältnissen auseinander. Da- nach wird kurz die Revolution in Orange in der Ukraine und das Akteursverhalten der EU während dieser Umbruchsphase beleuchtet, bevor im letzten Teil das veränderte Machtgefüge zwischen Der EU, der Ukraine und Russland behandelt wird. Anschlie- ßend wird das Auftreten gegenüber der Ukraine insgesamt bewertet, wobei sich aus den selbstformulierten Ziele der EU, die ihre Präferenzen widerspiegeln und ihr Handeln bestimmen, die Kriterien zur Bewertung des Erfolges ergeben. Nach einem Ausblick auf die Möglichkeiten der Ausgestaltung der künftigen Beziehung werden die Ergebnis- se im Resümee zusammengefasst.

1. Die Europäische Union als außenpolitischer Akteur bis 2004

1.1 Ursprung und Ziele der Neuen Nachbarschaftspolitik

Die EU fasst ihre ENP¹ im Allgemeinen als ein Angebot gegenüber ihren südlichen und östlichen Nachbarstaaten auf, den Frieden, die Stabilität und den Wohlstand der EU zu teilen mit dem Ziel, einen Ring von Freunden zu schaffen.² Ihr Engagement wird von der EU selbst als „Ausdruck einer im weitesten Sinne humanitären und entwicklungspo- litischen Verantwortung Europas für seine [...] Nachbarn“³ betrachtet. Schon vor der Erweiterung im Mai 2004 wandte sich die EU mit Hinblick auf die neuen Außengren- zen einem engeren politischen und wirtschaftlichen Dialog mit den künftigen Nachbarn zu. Mit den neuen Nachbarn wurde der Begriff „Neue Nachbarschaftspolitik“ für die Außenpolitik der EU gegenüber den neuen östlichen Anrainerstaaten nach der Erweite- rung (Republik Moldau, Ukraine, Weißrussland, Russland) geprägt.

Da sich die Sicherheitsrisiken Europas auf den Grenzraum der EU konzentrieren, spie- len die neuen Nachbarn eine Schlüsselrolle beim Finden einer gesamteuropäischen Si- cherheitsordnung.⁴ Die Notwendigkeit für eine realistische und attraktive ENP ist gege- ben, denn es wird entscheidend sein, ob es der EU gelingt, durch ihre Existenz die Trennlinien Europas nicht zu verschärfen, sondern Stabilität zu exportieren.⁵ Die Ukrai- ne nimmt dabei aufgrund ihrer Bevölkerungsgröße, geographischen Größe, geostrategi- schen Lage zwischen der EU und Russland und tendenziell westlichen Ausrichtung eine herausragende Rolle ein.⁶ Spätestens seit der letzten Erweiterungsrunde wird die Politik gegenüber Ukraine neben der Kommission maßgeblich von Polen vorangetrieben, das Interesse an einem wirtschaftlich starken und politisch berechenbaren Nachbarn hat.⁷ Die Ziele der ENP im Allgemeinen⁸ sind die Vermeidung und der Abbau von wirt- schaftlichen, politischen und gesellschaftlichen Gefällen an den Rändern der EU. Die Nachbarstaaten sollen durch Marktwirtschaft, Teilhabe am Binnenmarkt und an einem Raum der vier Freiheiten⁹ (Waren, Kapitel, Dienstleistungen, Personen) ökonomisch in die EU integriert und die politische Kooperation soll vertieft werden. Mit besonderem Engagement und finanziellen Mitteln setzt sich die EU für dem Aufbau rechtsstaatlicher Strukturen, demokratischer Institutionen, Justiz und Inneres, Infrastruktur und freier Medien ein.¹⁰ Wichtig ist der EU auch ein gemeinsamer Wertekonsens, auf dem die Beziehungen fußen und der sich stark an westeuropäischen Vorstellungen orientiert¹¹, und als „Vorbedingungen für politische Stabilität sowie für eine friedliche und nachhal- tige soziale und wirtschaftliche Entwicklung“¹² gilt.

Die Ziele der ENP können zusammengefasst werden in drei inhaltliche Bereiche, näm- lich Politik/ Sicherheit, Wirtschaft/ Handel und Gesellschaft/ Ziviles¹³ mit jeweils zwei Dimensionen, einmal betreffend die Ukraine selbst, die positive Auswirkungen von der Umsetzung der Ziele für den eigenen Staat erhalten soll¹⁴, und zum zweiten die im In- teresse der EU stehenden Rückwirkungen, z.B. was politische Stabilität, gemeinsame außenpolitische Richtlinien, Sicherheit und den Abbau von wirtschaftlichen und sozio- ökonomischen Gefällen an den Rändern der EU betrifft. Mit realistischen Augen be- trachtet geht es bei der ENP letztendlich „implizit oder explizit um die geopolitische und wirtschaftliche Konkurrenz Europas [...] um eine Politik der Einflusszonen“¹⁵. Im Falle der Ukraine besteht die Konkurrenz insbesondere mit Russland als einem sicher- heitspolitischen „global player“, der Anspruch auf Einflussnahme in der Ukraine erhebt.

1.2 Akteursverhalten der Europäischen Union gegenüber der Ukraine

Mit der Anerkennung der Unabhängigkeit der Ukraine durch die niederländische Präsi- dentschaft der EG im Jahr 1991 begannen die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine.¹⁶ Seit 1991 leistet die EG durch das TACIS Programm¹⁷ technische und finan- zielle Hilfe in zwölf Ländern Osteuropas und Zentralasiens, darunter die Ukraine.¹⁸ Da- hinter stand die Überzeugung, dass Privatisierung und Liberalisierung, die unter ande- rem auch die politisch interessierte Mittelschicht stärkten, die Motoren der Systemtrans- formation zur Marktwirtschaft und letztlich auch zur Demokratie seien.¹⁹ Seit 1994 ist die EU mit der Ukraine durch ein Partnership and Co-operation Agreement (PCA)²⁰ verbunden, das eine strategische Entscheidung der Ukraine hin zu Europa darstellt.²¹ Allerdings enthält es weder einen Zeitplan noch gewährt der Ukraine eine Präferenzbe- handlung im Handel.²² Das PCA dient nicht als Beitrittsinstrument, sondern soll ledig- lich die wirtschaftliche und politische Stabilität fördern.²³ Ab 1999 besteht die Gemein- same Strategie²⁴ auf Grundlage des PCA, um die Beziehungen der EU zur Ukraine wei- terzuentwickeln²⁵, die jedes halbe Jahr von der amtierenden Ratspräsidentschaft in Prio- ritäten der Zielsetzung überarbeitet wurden.²⁶ 2001 folgte ein Strategie-Papier für 2002- 2006²⁷, in dem Angleichung an den europäischen Binnenmarkt und Beitritt zur World Trade Organisation (WTO) als Voraussetzung für eine Freihandelszone mit der EU ver- einbart wurden.²⁸ Anders als 1999 stellt das Strategie-Papier nicht mehr nur eine wert- orientierte Absichtserklärung der EU dar, sondern setzt sich kritisch mit der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Lage auseinander.²⁹ Am 11. März 2003 stellte die Kom- mission in ihre Mitteilung „Größeres Europa - Nachbarschaft“³⁰ die Grundlagen der ENP dar und am 2. November desselben Jahres verabschiedete das Europäische Parla- ment eine Entschließung zu den Beziehungen der EU zu ihren Nachbarn, die die ENP als Alternative zum Beitritt ausweist. Der am 12. Mai 2004 vorgelegte Länderbericht³¹ ist ein wichtiger Schritt in den Nachbarschaftsbeziehungen der EU, da die Kommission auf seiner Grundlage am 09. Dezember 2004 einen Aktionsplan³² für die Ukraine (ne- ben anderen Staaten) billigte.³³

Der Aktionsplan stellt für die weiteren Beziehungen ein politisches Schlüsseldokument dar, nicht zuletzt durch die Konkretisierung der Ziele in wichtigen Bereichen wie politi- scher Dialog und Reform, Handel, Justiz und Inneres, Energie, Transport, Informations- gesellschaft, Umwelt, Entwicklung, Forschung und zivilgesellschaftliche Kontakte.³⁴

[...]

¹ Im Folgenden wird ENP allgemein verwendet für alle Art von Nachbarschaftspolitik der EU, obwohl sich der Begriff der ENP erst in Abgrenzung zum Barcelona-Prozess durchgesetzt hat.

² Vgl. Ferrero-Waldner: European Neighbourhood Policy. Vgl. Ferrero-Waldner: Situation in Europa. Vgl. Ferrero- Waldner: Europa als globaler Akteur, S. 1. Vgl. Prodi: A Wider Europe. Vgl. European Parliament: Report on ,A Wider Europe’, S. 17. Vgl. Kempe: Das Größere Europa, S. 3. Vgl. Europäische Kommission: Größeres Europa, S. 4.

³ Perthes: Mittelmeerraum, S. 147.

⁴ Vgl. Kempe: Direkte Nachbarschaft, S. 5.

⁵ Ehrhart bringt es auf die Formel: „Entweder gelingt es Ihr [der EU], Stabilität über ihre Grenzen hinaus zu exportieren, oder sie wird zwangsläufig Instabilität importieren.“ In: Ehrhart: Zivil-militärisches Krisenmanagement, S. 218. Vgl. auch Ferrero-Waldner: Chancen einer neuen EU-Nachbarschaft, S. 11. Kempe verdeutlicht die Bedeutung der Nachbarschaftspolitik: „An den Außengrenzen der EU müssen historisch erstmals Nachbarschaftsbeziehungen zu Staaten gestaltet werden, die weder vollständig integriert, noch durch grundlegende Systemgegensätze abgegrenzt werden können.“ In: Kempe: Direkte Nachbarschaft, S. 1. Vgl. Ferrero-Waldner: Situation in der Ukraine, S. 4. Vgl. Ferrero-Waldner: Europa als globaler Akteur, S. 1.

⁶ Dies wird einstimmig bestätigt: Vgl. Common Strategy on Ukraine, S. 1 und 3. Vgl. Country Strategy Paper 2002- 2006, National Indicative Programme 2002-2003 Ukraine, S. 3. Vgl. Ferrero-Waldner: Chancen einer neuen EUNachbarschaft, S. 6. Vgl. Europäische Kommission: Größeres Europa, S. 3-4. Vgl. European Parliament: Report on ,A Wider Europe’, S. 16-17. Vgl. Kempe: Direkte Nachbarschaft, S. 1.

⁷ Vgl. Kempe: Nachbarschaftspolitik als neues Handlungsfeld, S. 3. „Die Beitrittsabsichten der Ukraine und die polnische Unterstützung dafür sind aber Hauptgründe, warum es überhaupt zu einer europäischen Nachbarschaftsde- batte kam.“ Ebenda, S. 5. Vgl. auch Schneider-Deters: Palliative Ukrainepolitik, S. 63. Vgl. Lang: Polen und der Osten, S. 1.

⁸ Vgl. Ferrero-Waldner: European Neighbourhood Policy.

⁹ Vgl. Europäische Kommission: Größeres Europa, S. 4 und 10. Vgl. European Parliament: Report on ,A Wider Europe’, S. 18 und 19. Vgl. auch Kempe: Direkte Nachbarschaft, S. 3. Kempe bewertet die Implementierung der vier Freiheiten als maximale Zielsetzung.

¹⁰ Vgl. Ferrero-Waldner: European Neighbourhood Policy. Vgl. Kempe, van Meurs: Neue EU-Nachbarn, S. 31. Vgl. Country Strategy Paper 2002-2006, National Indicative Programme 2002-2003 Ukraine, S. 1.

¹¹ Vgl. Ferrero-Waldner: European Neighbourhood Policy. Vgl. Ferrero-Waldner: Chancen einer neuen EUNachbarschaft, S. 4. Vgl. Hummer: Die Union und ihre Nachbarn, S. 240-241.

¹² Europäische Kommission: Größeres Europa, S. 7.

¹³ Eine Einordnung der einzelnen Themen unter die drei Kategorien findet sich in Anhang I.

¹⁴ Proposed EU/Ukraine Action Plan, S. 1.

¹⁵ Perthes: Mittelmeerraum, S. 147.

¹⁶ Ein Überblick über die Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine findet sich beim ukrainischen Ministerium für Außenpolitik unter: http://www.mfa.gov.ua/mfa/en/847.htm (letzter Zugriff: 24.09.2005).

¹⁷ TACIS (Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States) ist das Technische Hilfsprogramm der EU gegenüber den Staaten der ehemaligen Sowjetunion. TACIS umfasst Strategie-Papiere der EU, mehrjährige Programme und ein- oder halbjährliche Aktionsprogramme, die sich inhaltlich in erster Linie mit dem Aufbau von Infrastruktur und der Hilfe bei wirtschaftlicher Entwicklung (Telekommunikation, Transport, Energie, Landwirtschaft und Entwicklung der Privatwirtschaft) beschäftigen. Ein weiterer Förderschwerpunkt ist die Entwicklung rechtsstaat- licher und demokratischer Strukturen. Seit Beginn des Programms 1992 wurde ein finanzielles Gesamtvolumen von etwa fünf Milliarden Euro bereitgestellt.

¹⁸ Konkret handelt es sich dabei um: Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Kasachstan, Kirgisien, Republik Moldau, Russland, Tadschikistan, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan und Weißrussland.

¹⁹ Vgl. Kempe/ van Meurs: Neue EU-Nachbarn, S. 32.

²⁰ Partnership and Co-operation Agreement between the European Communities and their Member States and Ukraine. Dokument unter: http://europa.eu.int/comm/external_relations/ceeca/pca/pca_ukraine.pdf (letzter Zugriff: 25.09.2005). Das PCA wurde im Juni 1994 unterzeichnet und trat am 01.03.1998 in Kraft. Die Laufzeit beträgt zehn Jahre.

²¹ Vgl. Schneider-Deters: Palliative Ukrainepolitik, S. 58.

²² Vgl. Europäische Kommission: Größeres Europa, S. 5.

²³ Hummer: Die Union und ihre Nachbarn, S. 238.

²⁴ Common Strategy on Ukraine. Dokument unter: http://europa. eu.int/comm/external_relations/ceeca/com_strat /ukraine_99.pdf (letzter Zugriff: 25.09.1005). Auf der Tagung des Europäischen Rates in Helsinki wurde die auf vier Jahre begrenzte und dann bis zum 31.12.2004 verlängerte Strategie angenommen.

²⁵ Vgl. Country Strategy Paper 2002-2006, National Indicative Programme 2002-2003 Ukraine, S. 2-3.

²⁶ Dabei wurden politische Reformen wie Stärkung der Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Institutionen, Freiheit und Stabilität in Europa stets als wichtigste Ziele eingestuft, auf die die EU anders als zehn Jahre zuvor den meisten Wert legte. Vgl. Übersicht über die Beziehungen der EU mit der Ukraine unter: http://europa.eu.int/comm/exter- nal_relations/ukraine/intro/ (letzter Zugriff: 24.09.2005).

²⁷ Country Strategy Paper 2002-2006, National Indicative Programme 2002-2003 Ukraine.

²⁸ Vgl. Schneider-Deters: Palliative Ukrainepolitik, S. 63.

²⁹ Beispielsweise: „Weaknesses and uncertainties still characterise the political, economic and social situation in Ukraine”, „Ukraine is indeed an important source and transit country for illegal migrants towards the EU” sowie „Ukraine’s economic weakness and energy dependency”. Vgl. Country Strategy Paper 2002-2006, National Indicative Programme 2002-2003 Ukraine, S. 1-4.

³⁰ Europäische Kommission: Größeres Europa - Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen der EU zu ihren östlichen und südlichen Nachbarn. KOM(2003) 104 endgültig. Dokument unter: www.eu.int/comm/world/enp/pdf/com03_104_de.pdf (letzter Zugriff: 27.09.2005).

³¹ Europäische Kommission: Länderbericht Ukraine. KOM(2004)373 final. Dokument unter: http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_DE.pdf (letzter Zugriff: 26.09.2005)

³² Proposed EU/Ukraine Action Plan. Der Aktionsplan wurde am 9.12.2004 durch die Kommission vorgestellt und am 21.02.2005 von der Ukraine angenommen. Dokument unter: www.eu.int/comm/world/ enp/pdf/action_plans/Proposed_Action_Plan_EU-Ukraine.pdf (letzter Zugriff: 19.09.2005).

³³ Vgl. Ferrero-Waldner: European Neighbourhood Policy.

³⁴ Vgl. ebenda. Vgl. Ferrero-Waldner: Chancen einer neuen EU-Nachbarschaft, S. 4.