Die Europäisierung der Bildungspolitik: Gründe und Folgen

INHALTSVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

2. THEORIETEIL
2.1 DER BOLOGNA PROZESS ALS POLITIKNETZWERK
2.2 DIE NEUE STAATSRÄSON
2.3 AKTEURSZENTRIERTER INSTITUTIONALISMUS
2.4 NEOINSTITUTIONALISMUS

3. EMPRISCHER TEIL
3.1 DER BOLOGNA PROZESS
3.2 DER BEGRIFF DER EUROPÄISIERUNG
3.3 URSACHEN DER EUROPÄISIERUNG DER BILDUNGSPOLITIK
3.4 FOLGEN DER EUROPÄISIERUNG DER BILDUNGSPOLITIK

4. SCHLUSSFOLGERUNG

5. LITERATURVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

Bildung als ein Politikfeld war vom Anfang an sehr eng mit den Nationalstaaten verbunden. Die Internationalisierung der Bildungspolitik ist ein Phänomen, das diese Ausgangsposition der Bildungspolitik stark beeinflusste, indem sie der EU im Bereich Bildungspolitik den Weg ebnete. Die EU ist also in den letzten Jahren zu einem wichtigen Akteur in der Bildungspolitik geworden und kann die Bildungspolitik der Teilnahmeländer stark beeinflussen. Wie kann man den Bedeutungszuwachs der EU in der Bildungspolitik begründen? Dabei ist die Rolle des Bologna Prozesses zu beachten, welches das Ziel hat, bis zum Jahr 2010 einen Europäischen Hochschulraum (European Higher Education Area, EHEA) zu entwickeln. Der Bologna Prozess ist aber nicht ein Prozess, der von der EU initiiert wurde, sondern wurde durch eine zwischenstaatliche Initiative begonnen. In dieser Arbeit wird in Anlehnung an Martens/Wolf (2006) argumentiert, dass der Bologna Prozess initiiert wurde, weil die nationalen Regierungen innenpolitische Reformen durchsetzen wollten. Martens und Wolf (2006) interpretieren den Bologna Prozess in zwei Stufen. Sie betrachten die Ursachen der Europäisierung mit einem akteurszentrierten Ansatz und analysieren die Folgen der Europäisierung der Bildungspolitik mit einem neoinstitutionellen Ansatz. In dieser Arbeit wird in Anlehnung an Martens/Wolf (2006) die These verteidigt, dass die nationalen Regierungen die EU Ebene für ihre Interessen nutzen, um die Gegenspieler im Innern zu beseitigen und somit ihre bildungspolitischen Ziele zu verwirklichen. Martens und Wolf (2006: 146) betonen, dass dies nicht genügend ist, um zu erklären, warum die EU im Bereich Bildungspolitik heute über breite Kompetenzen verfügt. Deswegen verknüpfen sie den akteurszentrierten Institutionalismus mit einer neo-institutionellen Perspektive und betonen die Bedeutung der institutionellen Eigendynamiken der Europäischen Union im Bologna Prozess. Diese zweistufige Erklärung kann eine Antwort dafür geben, so Martens und Wolf, warum die Rolle des nationalen Staates in der Bildungspolitik geschwächt wurde, was die nationalen Regierungen nicht vorhergesehen hatten.

Diese Arbeit ist wie folgt gegliedert: Zuerst wird der theoretische Rahmen der Arbeit vorgestellt. Der theoretische Teil beinhaltet die Netzwerkanalyse, den Neo-Institutionalismus, den akteurszentrierten Institutionalismus und die „Neue Staatsräson“ von Wolf (2000). Die Netzwerkanalyse wird vorgestellt, um zu betonen, dass der Bologna Prozess aus einer Interaktion von mehreren Akteuren besteht und dadurch determiniert wird. Darauf folgend wird die Neue Staatsräson von Wolf erklärt, die auf einer akteurszentrierten Perspektive beruht und einen analytischen Rahmen darüber schafft, warum sich die nationalen Regierungen an die EU-Ebene wenden. Als letztes folgt der Neoinstitutionalismus, der den theoretischen Rahmen für die unbeabsichtigten Folgen der Europäisierung der Bildungspolitik geben soll. Danach folgt der empirische Teil. In dem emprischen Teil wird der Bologna Prozess beschrieben, der Begriff der Europäisierung erklärt und die Folgen und Gründe der Europäisierung der Bildungspolitik betrachtet. Schließlich folgt das Fazit.

2. THEORIETEIL

2.1 DER BOLOGNA PROZESS ALS POLITIKNETZWERK

Nagel (2006) untersucht den Bologna Prozess als ein Netzwerk, der aus den Beziehungsgefügen von nationalen, internationalen, privaten und öffentlichen Akteuren besteht. Dabei verwendet er den Begriff Politiknetzwerk und behauptet, dass der Bologna Prozess nicht nur von der Europäischen Kommission und von den Nationalstaaten sondern auch von den verschiedenen Interessengruppen vorangetrieben wird (Nagel 2006). Laut Nagel muss auch die Art der Beziehungen zwischen den Akteuren beachtet werden. Dies impliziert, dass die Internationalisierung der Bildungspolitik neben Machtbeziehungen auch auf der Informations- und Legitimationsbeziehungen beruht. Sackmann und Weymann betonen dementsprechend: „Um die internationale Ebene im Verhältnis zueinander reflektieren zu können, müssen relevante Ideen, Interessen, Akteure, Politiken und deren Umsetzung auf beiden Ebenen identifiziert und kategorisiert werden „ (Sackmann/ Weymann 2003: 691).

Nagel versucht also in seiner Studie die Akteuren und deren Beziehungen im Bologna Prozess aufzuzeigen und zu kennzeichnen. Er konzentriert sich auf den politischen Prozess (politics) im Verlauf der Bologna-Reformen. Dabei muss beachtet werden, dass verschiedene gesellschaftliche Akteure an einem Verfahren teilnehmen, um die politischen Entscheidungen zu beeinflussen. Er konzentriert sich auf „policy delibaration“ (Nagel 2006: 20). Für Nagel ist wichtig zu beantworten, welche Akteure mit welchem Mittel die Fähigkeit haben, auf die Aushandlungs- und Entscheidungsphase Einfluss auszuüben. Zudem kann man politics in eine öffentliche Arena und eine administrative Arena unterscheiden (Nagel 2000: 21). Bei der öffentlichen Arena handelt es sich um die Zustimmung der Bürger, wobei in der administrativen Arena politische Akteure mit rechtlichen Entscheidungsbefugnissen im Vordergrund stehen. Politics kann auch als ein Entscheidungszyklus modelliert werden, wobei die Phasen im Folgenden betrachtet werden. Nach diesem Modell werden gesellschaftliche Inputs von politischen Akteuren aufgenommen und prozessiert.

In diesem Modell werden zwischen der Problemartikulation, Problemdefinition, Programmentwicklung und Politikimplementierung unterschieden. Bei der Problem-artikulation werden Interessen und Probleme der Gesellschaft zu den politischen Akteuren weitergeleitet. Bei der Phase Problemdefinition werden die sachliche und politische Relevanz dieser Interessen und Probleme begründet. In der Phase der Politikdefinition werden diese Interessen bezüglich politischer Ziele der politischen Akteure umgesetzt. Bei der Phase der Programmentwicklung werden Rechtsakte verabschiedet. Schließlich werden bei der Phase der Politikimplementierung diese Rechtsakte umgesetzt. In der letzten Phase, der Politikevaluation, bewertet die Gesellschaft diesen Output und diese Bewertung kann sich wieder zur Problemartikulation umformen (Nagel 2000: 22). Nagel diskutiert den Bologna Prozess also auch als Policy Cycle (siehe oben beschriebenen Kreislauf). In diesem Rahmen nennt er die überstaatliche, regionale, nationale und Hochschulebene, die am Bologna Prozess teilnehmen (Nagel 2000: 72).

Laut Nagel (2000) kann der Bologna Prozess am besten als Politiknetzwerk betrachtet werden. Er versucht dabei zu demonstrieren, wie die Akteure im Bologna Prozess interagieren. Staatliche und private Akteure bilden Netzwerke, die über Ressourcen (besonders Informationen) zum Austausch verfügen. Nagel konzeptualisiert das Politiknetzwerk am Modell des „Organizational State“. Bei dieser Modellierung werden Grenzen zwischen den öffentlichen und privaten Akteuren aufgehoben. Dies bedeutet, dass sowohl private als auch öffentliche Akteure in die Analyse miteinbezogen werden. Knoke (1996 u.a.) betont die Rolle der Akteure in der „Organizational State“ folgendermaßen:

„Die beteiligten Organisationen werden als rationale Akteure aufgefasst, die versuchen, ein politisches Ziel mit möglichst geringem Aufwand zu verwirklichen bzw. mit den vorhandenen Ressourcen einen möglichst großen Einfluss zu entfalten. Die politischen Ziele ergeben sich aus der organisationalen Agenda; sie können mehr oder minder mit dem öffentlichen Interesse übereinstimmen, gehen jedoch nie ganz darin auf“ (Knoke u.a. 1996: 7 zit. nach Nagel 2000: 33).

Organisationale Akteure werden als Interessengruppen, Spitzenverbände und Re-gierungsinstitutionen klassifiziert, welche verschiedenen Interessen verfolgen (Nadel 2000: 35). Nagel (2000: 81) unterscheidet auch zwischen den transnationalen Akteuren, Bologna Akteuren und nationalen Akteuren. Mit Bologna-Akteuren meint er alle primären Organisationen, die sich am Bologna Prozess beteiligen, wie Vorbereitungsgruppe und Follow-up- Gruppe. Zu den transnationalen Akteuren zählt Nadel die EU-Organe und Organisationen wie ENQA. Nationale Akteure variieren nach der Koordinierung des Bildungswesens in jedem Land. In Deutschland kann man die Hochschulrektorenkonferenz (HRK), das BMBF als Bundesbehörde, die KMK zur Koordinierung der Länderinteressen und der nationale Akkreditierungsrat als nationale Akteure annehmen (Nagel 2000: 82).

2.2 DIE NEUE STAATSRÄSON

Wolf (2000) setzt sich im Buch „Die Neue Staatsräson - Zwischenstaatliche Kooperation als Demokratieproblem in der Weltgesellschaft“ aus der Perspektive von einer Kombination der Regierungslehre, der Internationalen Beziehungen und der Demokratietheorie, mit dem Neuen Staatsräson auseinander.. Dies bedeutet, dass die Regierungen immer intensiver versuchen, durch die Internationalisierungsprozesse neue Handlungsspielräume auch gegenüber ihren Gesellschaften zu schaffen, um ihre Interessen durchzusetzen. Die Regierungen benutzen also die internationalen Organisationen, um auf ihre Gegner in der Innenpolitik zusätzlichen Druck auszuüben (Martens/Wolf 2006: 146). Der akteurszentrierte Ansatz der Neuen Staatsräson behauptet also, dass die Regierungen die zwischenstaatliche Ebene dafür nutzen ihre strategischen Ziele zu verfolgen. Wolf beantwortet die Frage, warum er den Begriff der Neuen Staatsräson verwendet, indem er betont, dass er geeignet dafür sei, die zwischenstaatliche Kooperation als eine moderne Art der Herrschaftsausübung zu kennzeichnen (Wolf 2000: 13). Darüber hinaus betont Wolf, dass moderne Regierungen ihre Autonomie steigern, indem sie sich gegenseitig binden. Die zwischenstaatliche Ebene steht also für diesen Zweck zur Verfügung. In Anlehnung an Wolf (2000: 15) lässt sich kommentieren, dass das Handeln der Regierungen nicht nur als Bewahrer der Staatsinteressen, sondern auch als Techniken der Unterstützung von Eigeninteressen interpretiert werden müssen.

Die Internationalisierung der Wirtschaft und die neuen Kräfteverhältnisse im Innern zwischen der Gesellschaft und dem Staat führten dazu, dass die Autonomie des Staats gefährdet wurde. Wolf (2000) argumentiert, dass er den Begriff der neuen Staatsräson verwendet, weil er zeigen will, dass die Regierungen die zwischenstaatliche Ebene sowohl gegen die steigende Macht der Zivilgesellschaft als auch gegen die negativen Wirkungen der globalisierten Ökonomie auf die Staatsmacht nutzen (Wolf 2000: 16).

Internationalisierung des Regierens ist ein unvermeidbares Resultat der Globalisierung der Wirtschaft. Dabei ist zu beobachten, so Wolf, dass die Regierungen durch die internationalen Organisationen an Macht gewinnen, was zu einem Demokratiedefizit führt, weil die demokratische Kontrolle der Gesellschaft verschwindet. Die Internationalisierung der Staatstätigkeit bildet also ein Hindernis für die Demokratie. Wolf (2000: 22) diskutiert das Demokratiedefizit in der internationalen Politik sowohl vom realistischen als auch vom liberalen Gesichtspunkt. Realisten sind mit diesem Demokratieproblem einverstanden, weil sie daran glauben, dass nationale Regierungen kein Interesse daran haben, dass die gesellschaftlichen Akteure an diesem Prozess teilnehmen. Nach den Realisten herrscht in der internationalen Ebene ein Chaos, wobei Machtanhäufung das hauptsächliche Ziel der nationalen Regierungen ist. In einem solchen Zustand kann man nicht von einem Demokratiedefizit sprechen, weil die Regierungen in der internationalen Arena die Interessen ihrer Staaten verfolgen. Auf der anderen Seite kritisieren die Liberalen die zunehmende Ent-demokratisierung in der internationalen Ebene. Trotzdem ist es für sie nicht realisierbar, dass sich die Level von effektiver Bearbeitung von Problemen und demokratischer Legitimation gleichzeitig erhöhen lassen (Wolf 2000: 23).

Darüber hinaus unterscheidet Wolf (2000: 28) bei der Konzeptualisierung des Staats zwischen einem funktional-sachorientierten Problemlöser und einem strategischen Akteur, der seine Eigeninteressen verfolgt. Er definiert diese beiden Begriffe folgendermaßen:

„In die Konzeptualisierung als Problemlöser geht die Annahme ein, dass das Handeln des Staates unter dem Primat der Aufgabe steht, das gesellschaftliche Bedürfnis nach der Bereitstellung öffentlicher Güter zu bedienen, während der … als strategischer Akteur verstandene Staat primär dem Interesse an sich selbst folgt, präziser: dem Interesse an der Erhaltung der Möglichkeit autonomen Handelns und der eigenen Selbstbehauptung“ (Wolf 2000: 28).

Wolf (2000) betrachtet in seinem Werk den Staat als einen strategischen Akteur, der seine Eigeninteressen verfolgt, um den Handlungsspielraum gegenüber Nichtregierungsakteuren zu erweitern und Reformblockaden zu erheben. Den Begriff „Autonomie“ verwendet Wolf nicht als eine Eigenschaft des Akteurs in sich selbst, sondern als eine Beziehung, die zwischen dem Akteur und dessen Umwelt läuft. Ein Akteur ist nach Wolf (2000: 29) autonom, wenn er seine eigenen Präferenzen bilden und durchsetzen kann. Zudem ist ein Akteur autonom, wenn er die von sich selbst gebildeten Präferenzen in das kollektive Handeln umsetzen und ihre Umwelt dadurch beeinflussen kann.

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