Konvergenz oder Divergenz

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition des Konvergenzbegriffs.

3. Theoretische Erklärungsansätze für Konvergenz und Divergenz der Sozialstaaten
3.1. Konvergenz
3.2. Divergenz

4. Statistische Verfahren zur Quantifizierung von Konvergenz und Divergenz

5. Ergebnisse
5.1. Mittelwert (mean)
5.2. Streuungsmaße
5.3. Beta-Konvergenz
5.4. Gamma-Konvergenz

6. Fazit

7. Anhang
7.1. Tabellen und Diagramme
7.2. Verwendete Indikatoren
7.3. Betrachtete Länder

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In den vergangenen Jahren setzte sich in der öffentlichen Diskussion immer mehr die Auffassung durch, die in den westlichen Industriegesellschaften in den Jahrzehnten nach dem zweiten Weltkrieg aufgebauten sozialen Sicherungssysteme befänden sich allgemein auf dem Rückzug. Die Protagonisten dieser Theorie führen diese Entwicklung gemeinhin auf die sich seit den 1990er Jahren stark beschleunigende internationale Arbeitsteilung zurück. Der damit einhergehende Standortwettbewerb führe zu einem Wettlauf um die günstigsten Produktionsbedingungen und damit mittelbar zu einem Rückbau sozialstaatlicher Leistungen. Entspräche dieser auch als „race to the bottom“ bezeichnete Kausalzusammenhang den Tatsachen, so müssten sich die sozialstaatlichen Leistungen der verschiedenen Länder auf einem relativ niedrigen Niveau annähern - also nach unten konvergieren.

Vor diesem Hintergrund zielt diese Arbeit darauf ab, die Aufwendungen für unterschiedliche sozialstaatliche Elemente sowie die aggregierten Ausgaben der unter dem Begriff Sozialstaat zusammengefassten Einzelprogramme einer eingehenden Konvergenzanalyse zu unterziehen. Darüber hinaus wird versucht, über das bloße Untersuchen auf Annäherung der Sozialstaatsindikatoren hinauszugehen und qualitative Merkmale der Konvergenz zu identifizieren. So wäre es beispielsweise durchaus denkbar, dass der zu einem gewissen Zeitpunkt erreichte Grad sozialstaatlicher Ausgestaltung einen Einfluss auf die nach diesem Zeitpunkt zu beobachtende Geschwindigkeit der Entwicklung des Sozialstaats ausübt. Ferner wird die Frage behandelt, ob ein etwaiger Konvergenzprozess von einer hohen Mobilität innerhalb der betrachteten Ländergruppe begleitet wurde oder nicht.

Die analysierten Indikatoren des sozialstaatlichen Entwicklungsstands eines Landes entstammen dabei alle der „Social Expenditure Database (SOCX)“ der OECD. Der Betrachtungszeitraum erstreckt sich von 1980 bis zum Jahre 2004. Eine Auflistung der untersuchten Indikatoren und Staaten - 20 hochentwickelte OECD-Länder - ist im Anhang zu finden.

2. Definition des Konvergenzbegriffs

Der auf die vergleichende Staatstätigkeitsforschung angewendete Konvergenzbegriff wird im Allgemeinen als Prozess der Angleichung von Eigenschaften einer bestimmten Sphäre der Politik (z.B. Zielsetzungen oder Instrumentarien) über einen gewissen Zeitraum definiert, der sich dabei sowohl auf supranationale Institutionen als auch auf Staaten oder Regionen beziehen kann (vgl. Knill 2005, S. 5). Dieser zwar genauen, aber dafür auch sehr formalen Definition kann jene von Kerr (1983, S. 25) gegenübergestellt werden, der Konvergenz als die Tendenz von Gesellschaften, sich ähnlicher zu werden sowie Ähnlichkeiten in ihren Strukturen, Prozessen und Leistungsmerkmalen zu entwickeln, beschreibt. Ein entscheidendes Charakteristikum, das zugleich als Abgrenzung zu anderen Analysekonzepten wie beispielsweise der Policy-Diffusion oder dem Policy-Transfer herangezogen werden kann, ist die Tatsache, dass bei der Konvergenzanalyse den Effekten („Outcomes“) eine herausragende Bedeutung beigemessen wird (vgl. Knill 2005, S. 4).

Bezogen auf die sozialstaatlichen Sicherungssysteme sowie die in dieser Arbeit untersuchte Forschungsfrage kann der Bestimmungsversuch des Konvergenzbegriffs wie folgt spezifiziert werden: Dieser charakterisiert folglich die Angleichung verschiedener sozialstaatlicher Merkmale in ausgewählten OECD-Staaten seit 1980. Die Beschränkung auf relativ hoch entwickelte OECD-Länder erfolgt in Anlehnung an das „Most Similar System Design“ (vgl. Siegel 2007, S. 108), während die Betrachtung des Zeitraums von 1980 bis 2004 auf zwei Gründe zurückzuführen ist: Zum einen wird weithin angenommen, dass die sozialstaatliche Ausgestaltung in den 1980er Jahren ihren Höhepunkt erreicht hat; zum anderen setzte zu diesem Zeitpunkt eine deutliche Zunahme der Globalisierungstendenzen - vor allem auf ökonomischer Ebene - ein, woraus ein nach unten stattfindender Konvergenzprozess der wohlfahrtsstaatlichen Leistungserbringung („race to the bottom“) abgeleitet wird. Wohlfahrtsstaatliche Leistungserbringung wird dabei mittels des Anteils der Sozialausgaben am Bruttoinlandsprodukt (BIP) sowie an den gesamten Staatsausgaben quantifiziert. Überdies wird die Entwicklung des Verhältnisses von Sach- und Geldleistungen in die Analyse miteinbezogen, was vor allem hinsichtlich der Entstehung neuer Bedarfslagen („new social risks“) in Folge des Übergangs zur postindustriellen Produktionsweise relevant ist (vgl. Taylor-Gooby 2004, S. 2-4). Da allerdings bei der Beschränkung auf aggregierte Sozialausgaben viele Facetten wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung unberücksichtigt bleiben würden, werden neben den gesamten Ausgabenniveaus auch Kennzahlen einzelner Sozialstaatsbereiche (passive Arbeitsmarktpolitik, Gesundheit, Familie, Alter) in die Analyse miteinbezogen.

3. Theoretische Erklärungsansätze für Konvergenz und Divergenz der Sozialstaaten

3.1. Konvergenz

Wird der Versuch unternommen, über die bloße Definition des sich hinter dem Konvergenzbegriff verbergenden Sachverhalts hinauszugehen und mögliche Konvergenzszenarien im Bereich der sozialstaatlichen Ausgestaltung zu identifizieren, so stößt man auf eine Vielzahl theoretischer Erklärungsmuster, die sich zudem noch in der Richtung der Konvergenz voneinander unterscheiden (vgl. Starke et al. 2008, S. 976). Diese Erklärungsansätze lassen sich in zwei Gruppen unterteilen: Die erste identifiziert inhaltliche, den Konvergenzprozess bedingende Faktoren, von denen hier fünf näher thematisiert werden. Der älteste („independent problem solving“) beschreibt die in verschiedenen Staaten unabhängig voneinander erfolgende Adaptierung ähnlicher Politikansätze als Antwort auf einen in allen betrachteten Ländern gleichzeitig auftretenden Problemdruck („problem pressure“), wobei die Anpassung in der Regel nach oben erfolgt. In den 1950er und 1960er Jahren war dies der sich in nahezu allen westlichen Demokratien beschleunigende Industrialisierungsprozess, der in den betroffenen Ländern die gleichen Anforderungen an den sich entwickelnden Sozialstaat stellte. In jüngster Vergangenheit ist es hingegen der Übergang von der industriellen zur postindustriellen Produktionsweise, der in nahezu allen westlichen Industriestaaten unabhängig voneinander vonstatten geht, die sozialen Sicherungssysteme dieser Länder durch die Entstehung neuer Bedarfslagen, hervorgerufen durch das vermehrte Auftreten diskontinuierlicher Erwerbsbiographien und von Frauenerwerbstätigkeit sowie den demographischen Wandel, jedoch vor dieselben Herausforderungen stellt. Der zweite Erklärungsansatz dieser Gruppe beschreibt Situationen, in denen einzelnen Staaten die Implementierung neuer oder die Adaptierung bestehender Politikansätze von anderen Staaten oder internationalen Organisation de facto aufgezwungen wird, da anderenfalls politische oder ökonomische Nachteile befürchtet werden. Hier wird von einem nach unten stattfindenden Konvergenzprozess ausgegangen, was auch für das damit in engem Zusammengang stehende Erklärungsszenario eines aus der zunehmenden ökonomischen Verflechtung der Nationalstaaten herrührenden Regulierungswettbewerbs („regulatory competition“) - dem sogenannten „race to the bottom“ - gilt. So wäre beispielsweise die Absenkung im internationalen Vergleich relativ generöser Lohnersatzleistungen auf das internationale Durchschnittsniveau als Antwort auf den gestiegenen Standortwettbewerb dieser Konvergenzhypothese zuzuschreiben (wenn diese Anpassungen der Reduzierung der Lohnnebenkosten bzw. der Unternehmenssteuern bei steuerfinanzierten Lohnersatzleistungen dienen). Nicht eindeutig ist hingegen die von der supranationalen Harmonisierung bestehender, den Sozialstaat betreffender Gesetze ausgehende Richtung der Konvergenz. Die treibende Kraft hinter diesem Konvergenzszenario ist dabei der europäische Einigungsprozess, zu dessen Forcierung die Institutionen der Europäischen Union (EU) entweder direkt Gesetze mit sozialpolitischer Relevanz verabschieden, die dann in nationales Recht umgesetzt werden müssen („positive Integration“), oder aber die nationalen Institutionen auffordern, gegebenenfalls bestehende nationa]le Gesetze, die gegen Wettbewerbsregeln der EU verstoßen, mit diesen in Einklang zu bringen („negative Integration“). Hier seien bestimmte Sicherheits- und Gesundheitsstandards als Beispiel für die positive sowie die Arbeitnehmerfreizügigkeit als Beispiel für die negative Integration genannt. Schließlich sei noch auf transnationale Kommunikation verwiesen, die ebenfalls zu einer Angleichung sozialstaatlicher Ausgestaltung in den beteiligten Ländern führen kann. Hierzu zählt beispielsweise der Prozess des „policy learnings“, bei dem augenscheinlich erfolgreiche Politikansätze von anderen Staaten ebenfalls implementiert werden. Des Weiteren fallen in den Bereich der transnationalen Kommunikation nicht rechtsverbindliche Übereinkünfte („Soft Law“) wie zum Beispiel die auf EU-Ebene angewendete „offene Methode der Koordinierung (OMK)“, die den Mitgliedsstaaten die Möglichkeit gibt, erfolgreiche Maßnahmen und Strategien aus dem Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik auszutauschen sowie (rechtlich nicht bindende) Zielsetzungen zu formulieren. Darüber hinaus wird das Aufstellen von Ranglisten („Benchmarking“) durch internationale Organisationen wie den OECD oder den IWF zum Bereich der transnationalen Kommunikation gezählt. Jedoch ist auch hier - wie bei der eben diskutierten supranationalen Harmonisierung - die Richtung der Konvergenz nicht eindeutig zu benennen (vgl. Starke et al. 2008, S. 976-979; Knill 2005, S. 6-7; Taylor-Gooby 2004, S. 2-4; Leibfried 2005, S.245). Demgegenüber werden in der zweiten Gruppe Aspekte zusammengefasst, die die Effektivität der eben geschilderten Faktoren und damit auch die Stärke der jeweiligen Konvergenzbewegung beeinflussen. So werden sozialstaatliche Arrangements umso leichter von einem anderen Land übernommen, desto ähnlicher sich die institutionellen Rahmenbedingungen in den zwei betroffenen Ländern gestalten. Selbiges trifft auch auf die zwischen zwei Staaten herrschenden kulturellen Gemeinsamkeiten zu: Denn zum einen lassen sich sozialpolitische Ideen ungleich leichter von einem Land auf das andere übertragen, wenn der Implementierung keine kulturellen Widerstände im Wege stehen; und zum anderen schauen sich politische Entscheidungsträger auf der Suche nach Erfolg versprechenden Politikansätzen höchstwahrscheinlich zuerst bei kulturell ihnen nahe stehenden Nationen um. Ferner unterscheiden sich die konkreten Inhalte der Maßnahmen dahingehend, ob sie der Konvergenz - unabhängig davon, ob abwärts oder aufwärts - eher zuträglich oder abträglich sind. Maßnahmen mit einer hohen Verteilungswirkung stoßen nämlich in aller Regel auf deutlich mehr Widerstand als beispielsweise Gesetzesinitiativen rein regulativen Charakters (vgl. Knill 2005, S. 6-8).

3.2. Divergenz

Trotz der eben skizzierten Fülle theoretischer Erklärungsansätze, die von einer zunehmenden Konvergenz der verschiedenen wohlfahrtsstaatlichen Elemente in den einzelnen Ländern ausgehen, herrscht keineswegs Einigkeit darüber, dass es überhaupt zu einer Annäherung der sozialen Sicherungssysteme kommt. Aus diesem Grund gibt es neben den bereits diskutierten Konvergenztheorien auch eine Vielzahl von Erklärungsansätzen, die von einer fortschreitenden Divergenz oder zumindest einem Fortdauern bestehender Unterschiede ausgehen und sich grob in drei Bereiche unterteilen lassen: Den „old politics“-, „varieties of capitalism“- sowie den „new politics“-Ansatz.

Während Ersterer auf nationale Besonderheiten im Hinblick auf die Vetospieler oder die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung verweist und damit unterschiedliche nationale Lösungsansätze zur Bewältigung desselben Problemdrucks begründet, prognostiziert der „varieties of capitalism“-Ansatz zwar keine nationalen, jedoch systemspezifische Antworten. So ist es denkbar, dass anstelle eines allgemeinen „race to the bottoms“ lediglich ohnehin schon liberale Volkswirtschaften marktorientierte Reformen initiieren, während beispielsweise korporatistisch geprägte Staaten am Status quo festhalten. Demgegenüber argumentieren die Protagonisten des „new politics“-Ansatzes, dass der hohe Maturitätsgrad westlicher Sozialsysteme zum einen Rigiditäten innerhalb der wohlfahrtsstaatlichen Institutionen erzeugt, und dass zum anderen die politischen Entscheidungsträger aufgrund des hohen Anteils der Bevölkerung, der von einem Rückbau sozialstaatlicher Leistungen betroffen wäre, vor eben solchen Anpassungen zurückschrecken („blaim avoidance“) (vgl. Starke et al. 2008, S. 979-980).

4. Statistische Verfahren zur Quantifizierung von Konvergenz und Divergenz

Während der Konvergenzbegriff auf rein verbaler Ebene recht einfach als eine Zunahme der Ähnlichkeit beschrieben werden kann, gestaltet sich die formale Definition weitaus schwieriger. Denn hinter diesem Sachverhalt verbirgt sich ein vielschichtiges Konzept, das unterschiedliche statistische Ausprägungen kennt (Starke et al. 2008, S. 980). Der bisher gebrauchten Definition am nächsten kommt sicherlich noch die so genannte Sigma-Konvergenz. Diese liegt dann vor, wenn eine Abnahme verschiedener Streuungsmaße wie der Varianz oder der Spannweite („range“) zu beobachten ist. Nicht zuletzt aufgrund der relativ einfachen Anwendung sowie Interpretation handelt es sich hierbei um das gebräuchlichste Konvergenzmaß. In Kombination mit dem Mittelwert („mean“) ist zudem eine formale Annäherung an die bereits erwähnte „race to the bottom“-Hypothese möglich. Demgegenüber dienen die statistischen Testverfahren für die so genannte Beta-Konvergenz vor allem dazu, das Vorliegen einer inversen Beziehung zwischen dem Anfangswert und den danach folgenden Wachstumsraten zu identifizieren. So kann zum Beispiel getestet werden, ob ärmere (gemessen am BIP pro Kopf) Volkswirtschaften tendenziell höhere Wachstumsraten aufweisen als reichere Volkswirtschaften, was als „catch up“-Prozess bezeichnet wird. Ein solcher Aufholprozess ist in Diagramm 1 für den Anteil der gesamten Sozialausgaben an den Staatsausgaben (1980-2004) graphisch dargestellt. Dabei treten Beta- und Sigma-Konvergenz häufig gemeinsam auf, wobei auch Konstellationen nicht auszuschließen sind, in denen entweder nur ersteres oder nur letzteres Konvergenzmaß signifikante Werte aufweist.

Bei den beiden gerade diskutierten statistischen Methoden zur Quantifizierung von Konvergenz handelt es sich um in der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung relativ weit verbreitete Indikatoren. Im Vergleich dazu stellt die Gamma-Konvergenz ein noch recht wenig verbreitetes Konzept dar. Im Gegensatz zur Sigma- und Beta-Konvergenz wird hier versucht, etwaige Veränderungen in der Rangfolge einer Stichprobe zu identifizieren. Zu diesem Zweck werden die betrachteten Länder gemäß dem zu untersuchenden Kriterium gereiht. Kommt es dann im Zeitverlauf zu signifikanten Veränderungen der Platzierungen, so kann von einer hohen Mobilität innerhalb der Ländergruppe ausgegangen werden. Mit diesem Verfahren wird der Konvergenzanalyse eine neue Dimension der Betrachtung hinzugefügt, die bei der ausschließlichen Fokussierung auf die Sigma- und Betakonvergenz verborgen bliebe. Denn es ist sehr wohl auch möglich, dass eine hohe Mobilität innerhalb der Stichprobe vorhanden ist, während die anderen Indikatoren keine signifikante Zunahme der Konvergenz signalisieren. Ferner macht es für die Interpretation der Sigma-Konvergenz einen Unterschied, ob der „catch up“-Prozess mit einer hohen Dynamik innerhalb der untersuchten Ländergruppe zusammenfällt oder nicht. Zur Messung der Gamma-Konvergenz eignen sich mehrere Verfahren, wobei in dieser Arbeit der Korrelationskoeffizient nach Spearman Anwendung findet. Dieser nimmt Werte zwischen -1 und 1 an, wobei ein Wert von 1 bedeutet, dass sich zwei betrachteten Ranglisten nicht unterscheiden - alle Länder haben zum zweiten Zeitpunkt noch immer den Platz inne, den sie auch schon in der ersten Rangliste belegt hatten. Mobilität innerhalb der Gruppe ist folglich nicht vorhanden. Beträgt der Korrelationskoeffizient nach Spearman hingegen -1, so besteht zwischen den Ranglistenplatzierungen der einzelnen Länder ein umgekehrt monotoner Zusammenhang; jene Länder also, die in der ersten Rangliste ganz oben waren, befinden sich im zweiten Ranking ganz unten - und umgekehrt. Dagegen ist ein Wert von 0 gleichzusetzen mit größtmöglicher Mobilität innerhalb der Ländergruppe, da dies keinen signifikanten Zusammenhang zwischen den beiden Ranglisten erkennen lässt (vgl. Heichel et al. 2005, S. 831-833).

5. Ergebnisse

Im jetzt folgenden Abschnitt werden nun die im Anhang angeführten Indikatoren analysiert, die einzeln oder in ihrer Gesamtheit Rückschlüsse auf die Generosität sowie die konkrete Ausgestaltung der sozialstaatlichen Sicherungssysteme in den betrachteten Ländern erlauben. Ferner kann mit Hilfe dieser Indikatoren und den eben erläuterten statistischen Methoden die Frage nach der genauen Beschaffenheit und der Stärke des Konvergenzprozesses beantwortet werden.

5.1. Mittelwert (mean)

Tabelle 1 zeigt sowohl die Mittelwerte der analysierten Indikatoren für die Jahre 1980, 1990 und 2004 als auch deren Veränderung (in Prozent und in Prozentpunkten). In Diagramm 2 ist die Entwicklung der Mittelwerte graphisch dargestellt.

Die Schlussfolgerung, die aus der Betrachtung der verschiedenen Mittelwerte gezogen werden kann, verwudert jedoch ein wenig: Denn entgegen der weit verbreiteten Auffassung, der Sozialstaat befinde sich allgemein auf dem „Rückzug“, haben sich die Mittelwerte aller Indikatoren zwischen 1980 und 2004 mitunter deutlich erhöht: Während 1980 im Durchschnitt der betrachteten Länder lediglich 17,51 Prozent des BIP für wohlfahrtsstaatliche Maßnahmen aufgebracht wurde, erhöhte sich dieser Wert bis 2004 auf 22,36 Prozent.

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