Subventionsvergabe - ökonomische Aspekte, rechtliche Grundlagen und Gestaltungsmöglichkeiten am Beispiel der sog. „Abwrackprämie“

Inhaltsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einführung

2. Begriffliche Grundlagen
2.1 Definition des Subventionsbegriffs
2.2 Subventionsarten und Subventionszweck
2.3 Einordnung der Abwrackprämie

3. Ökonomische Aspekte der Subventionierung
3.1 Das marktwirtschaftliche System
3.2 Wohlfahrtswirkung von Subventionen
3.3 Rechtfertigung von Subventionen durch Marktversagen
3.4 Ökonomische Wirkungen der Abwrackprämie

4. Rechtliche Grundlagen der Subventionierung
4.1 Das Subventionsrechtsverhältnis
4.1.1 Rechtsformen der Subventionsgewährung
4.1.1.1 Formenwahlrecht der Verwaltung
4.1.1.2 Begründung durch Verwaltungsakt
4.1.1.3 Zweistufige Subventionsgewährung (Zweistufentheorie)
4.1.1.4 Alternative 1: Verwaltungsakt mit Auflagen
4.1.1.5 Alternative 2: Öffentlich-rechtlicher Vertrag
4.1.1.6 Alternative 3: Privatrechtlicher Vertrag
4.1.1.7 Zwischenschaltung einer Bank
4.1.1.8 Subventionsform der Abwrackprämie
4.1.2 Rückabwicklung von Subventionsverhältnissen
4.1.2.1 Gründe für die Rückabwicklung
4.1.2.2 Rückabwicklung von Verwaltungsakten
4.1.2.3 Rückabwicklung eines zweistufigen Subventionsverhältnisses
4.1.2.4 Rückabwicklung des öffentlich-rechtlichen Vertrags
4.1.2.5 Rückabwicklung des privatrechtlichen Vertrags
4.1.2.6 Rückabwicklung am Beispiel der Abwrackprämie
4.2 Rechtstaatliche Grundlagen der Subventionsvergabe
4.2.1 Verfassungsmäßigkeit der Subventionsvergabe
4.2.1.1 Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern
4.2.1.2 Materielle Verfassungsmäßigkeit der Subventionierung
4.2.1.3 Verfassungsmäßigkeit der Abwrackprämie
4.2.2 Gesetzmäßigkeit der Subventionsvergabe
4.2.2.1 Vorbehalt des Gesetzes
4.2.2.2 Vorrang des Gesetzes
4.2.2.3 Gesetzmäßigkeit der Abwrackprämie
4.3 Anspruch auf Subventionierung und Rechtsschutz
4.4 Europarechtliche Besonderheiten
4.4.1 Einordnung des Europarechts und Beihilfenbegriff
4.4.2 Ausnahmen vom Beihilfenverbot
4.4.3 Die Beihilfenaufsicht des Art. 108 AEUV
4.4.4 Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Subventionsbescheide
4.4.5 Europarechtliche Würdigung der Abwrackprämie

Anhang

Literaturverzeichnis:

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Vollmöller, Thomas (Kompendium, 2004): Die wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand, in: Kompendium Öffentliches Wirtschaftsrecht, Hrsg. Schmidt, Reiner/ Vollmöller, Thomas, 2. Auflage, 2004.

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Zuleeg, Manfred (Rechtsform, 1965): Die Rechtsform der Subventionen, 1965.

1. Einführung

„Subventionen verzerren zwar die Preise, sie stören den Wettbewerb, sie schaffen begüns- tigte Fußkranke, Beschenkte und Opfer, sie korrumpieren die Verwaltung, sie blähen auf, sie machen aus gleich ungleich, sie sind oft unkontrollierbar, kurzsichtig, gelegentlich rein politisch, emotionell und völlig unwirksam. Aber der heutige Staat kann sie nicht entbeh- ren“¹.

Treffender als Vialon vor knapp 50 Jahren kann man die Subventionierung und deren Auswirkungen auch heutzutage kaum beschreiben. Denn Subventionen spielen weiterhin eine bedeutende wirtschaftspolitische Rolle und erleben im Zuge der gegenwärtigen Wirt- schaftskrise wieder einmal eine Renaissance. Mit großen Maßnahmebündeln, den Kon- junkturpaketen I und II², und dem Sonderfonds zur Finanzmarktstabilisierung hat die Bun- desregierung die seit 1998 bestehende Tendenz zum Subventionsabbau³ praktisch auf den Kopf gestellt⁴.

Subventionen spielten jedoch als staatliches Steuerungsmittel bereits vor der aktuellen Krise, allen Unkenrufen aus der Politik nach einem Subventionsabbau zum Trotz, eine bedeutende Rolle, auch wenn die öffentliche Verschuldung und Kritik von Seiten der Wirtschaftswissenschaften (vgl. Kap. 3) bis 2008 bereits zu einem merklichen Subventionsabbau geführt haben⁵. Dagegen haben sowohl die deutsche Wiedervereinigung als auch insbesondere die Mitgliedschaft Deutschlands in der Europäischen Gemeinschaft dazu beigetragen, das „Subventionswesen nicht verkümmern zu lassen“⁶.

Aus aktuellem Anlass untersucht diese Arbeit die ökonomischen Auswirkungen der Sub- ventionierung (vgl. Kap. 3) und stellt diese anschließend am Beispiel der Abwrackprämie dar. Den zweiten Untersuchungsschwerpunkt bildet die ausführliche rechtliche Würdigung der Subventionierung (vgl. Kap. 4) - immer Bezug auf das Beispiel der Abwrackprämie nehmend.

2. Begriffliche Grundlagen

2.1 Definition des Subventionsbegriffs

Seit Einführung des Subventionsbetrugs, der in § 264 VII StGB eine Legaldefinition des Begriffs der „Subvention“ vorsieht, wird in der Literatur darüber diskutiert, ob diese Definition auf das gesamte Verwaltungsrecht übertragen werden kann. Die herrschende Lehre verneint dies jedoch⁷. Trotz des Fehlens eines allgemeinen Subventionsgesetzes und einer allgemeingültigen Legaldefinition und der damit einhergehenden Unsicherheit in Lehre und Rechtsprechung wird die Bedeutung des Subventionsbegriffs von den Gesetzen mit Subventionscharakter vorausgesetzt⁸.

Insbesondere in den in dieser Seminararbeit relevanten Themengebieten, dem Verwaltungsrecht und den Wirtschaftswissenschaften, herrscht ein unterschiedliches Verständnis des Subventionsbegriffs. Diese Meinungsverschiedenheiten betreffen allerdings eher die Reichweite des Subventionsbegriffs als die charakteristischen Strukturelemente. Gemein sind den verschiedenen Definitionen in der Literatur folgende vier Merkmale: Subventionen stellen sich als vermögenswerte/finanzielle Zuwendungen des Staates oder eines anderen Verwaltungsträgers an Privatpersonen ohne marktmäßige Gegenleistung zur Förderung eines im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks dar⁹. Umstritten ist demgegenüber, ob der Subventionsbegriff lediglich positive Zuwendungen¹⁰ oder daneben auch Befreiungen von Steuer- bzw. Abgabenverpflichtungen¹¹ umfasst.

Ökonomisch gesehen besteht kein Unterschied, ob einer Privatperson direkt eine Geldleis- tung gewährt wird oder ob diese Person eine Steuerermäßigung in entsprechender Höhe erhält. Im Ergebnis wird in der herrschenden wirtschaftswissenschaftlichen Literatur daher der weitere, die Verschonungssubventionen beinhaltende, Subventionsbegriff vertreten¹². Verwaltungsrechtlich hingegen konnte sich dieses weite Subventionsverständnis nicht durchsetzen, da rechtlich erheblich Unterschied zwischen Leistungs- und Verschonungs- subventionen bestehen. Im Gegensatz zu Verschonungssubventionen bedürfen Leistungs subventionen nach h.M. keiner gesetzlichen Grundlage, sind meist an Ermessensentscheidungen gebunden und richten sich meist nach Haushaltsrecht¹³.

In dieser Arbeit, ausgenommen Kap. 3, ist stets vom Subventionsbegriff im rechtlichen Sinne auszugehen. Die Ausführungen beschränken sich zudem auf Wirtschaftssubventio- nen.

2.2 Subventionsarten und Subventionszweck

Vermögenswerte bzw. finanzielle Zuwendungen i.S.d. oben getroffenen Subventionsbeg- riffs werden auf verschiedensten Vergabearten gewährt. Der Phantasie sind dabei keine Grenzen gesetzt. Zu den wichtigsten Subventionsarten zählen jedoch verlorene Zuschüsse, zinsgünstige Darlehen, Bürgschaften, Garantien und Realförderungen. Bedeutendes Element jeder Subvention ist der mit ihr verfolgte öffentliche Zweck¹⁴. Eine Subvention wird nicht zum Vorteil des Empfängers, sondern primär im öffentlichen Inte- resse gewährt. Die geförderte Person¹⁵ soll zu einem bestimmten Verhalten animiert wer- den¹⁶. Der Subventionsbericht der Bundesregierung differenziert zwischen Erhaltungssub- ventionen, Anpassungshilfen /-subventionen, Produktionshilfen und sonstigen Hilfen¹⁷. Subventionszweck der Erhaltungssubventionen ist der Erhalt bestehender Wirtschaftsstruk- turen, wohingegen Anpassungshilfen gerade einen Strukturwandel herbeiführen sollen. Produktionshilfen zielen auf die Unterstützung des technischen und wirtschaftlichen Fort- schritts ab. Dient die vermögenswerte Zuwendung keinem der drei beschriebenen Zwecke, so handelt es sich um sonstige Hilfen, die zumeist privaten Haushalten zufließen.

2.3 Einordnung der Abwrackprämie

Die staatliche Umweltprämie erfüllt alle Kriterien des Subventionsbegriffs und wurde in Form eines 2500-Euro-Zuschusses pro verschrottetem Fahrzeug gewährt¹⁸. Die Prämie verfolgte zwei Ziele. Alte PKW mit hohem Emissionsausstoß sollten durch neuere, um- weltfreundlichere PKW ersetzt werden. Weiterhin sollte der Absatz von PKW gefördert werden, wobei das zweite Ziel im Vordergrund stand. Die Bestimmung des Subventions- zwecks fällt schwer. Einerseits kann man die Abwrackprämie als mittelbar gewährte Erhal tungshilfe charakterisieren. Der Begriff der Erhaltungshilfe mag sich zwar drastisch anhö- ren, da man diesen Begriff oft mit Steinkohlesubventionen in Verbindung bringt. Stellt man jedoch nicht nur auf die großen Automobilfirmen, sondern auch auf die mittelständi- schen Zulieferer ab, deren wirtschaftliche Situation prekärer ist als die der Autobauer und die indirekt auch von der Prämie profitieren sollten, so kann man die Prämie auch als Er- haltungshilfe bezeichnen. Wenn man andererseits auf die unmittelbar geförderten Privat- personen abstellt, so gelangt man zu dem Schluss, dass die Abwrackprämie wahrscheinli- cher als sonstige Hilfe anzusehen ist. Eine genaue Abgrenzung der Subventionszwecke ist nicht immer eindeutig möglich.

3. Ökonomische Aspekte der Subventionierung

3.1 Das marktwirtschaftliche System

Ausgangspunkt der ökonomischen Betrachtung stellt ein marktwirtschaftliches System dar. Marktwirtschaftliche Systeme zeichnen sich durch Eigentums-, Vertragsrechte und insbe- sondere Wettbewerb aus¹⁹. In der Reinform basieren diese dynamischen Systeme auf der Annahme, dass sich auf einem Markt bei vollkommener Konkurrenz automatisch eine op- timale Faktorallokation ergibt²⁰. Subventionen stellen eine Durchbrechung des streng marktwirtschaftlichen Systems dar, sind folglich nicht marktkonform²¹ und bringen grund- sätzlich effiziente Allokationen aus dem Gleichgewicht - ein ansonsten verzerrungsfreier Markt vorausgesetzt²².

Rechtfertigungsargumente für eine Subventionierung liefert jedoch gerade letzter Halbsatz en masse. Denn wann ist ein Markt vollkommen?

Kommt es zu Marktschwächen bzw. zum Marktversagen, kann eine Subventionierung durchaus ökonomisch sinnvoll sein²³. Zu denken ist bspw. an den Sonderfond zur Finanzmarktstabilisierung (Soffin), ohne den das ganze marktwirtschaftliche System in der gegenwärtigen Wirtschaftskrise zusammenbrechen hätte können.

In diesem Kapitel sollen die grundsätzlichen ökonomischen Wirkungen von Subventionen dargestellt werden und es soll untersucht werden, unter welchen Umständen Subventionen sinnvoll eingesetzt werden können.

3.2 Wohlfahrtswirkung von Subventionen

Von einer effizienten Allokation spricht man in der Ökonomie, wenn die Verwendung der knappen Ressourcen zu einem Höchstmaß an gesellschaftlicher Wohlfahrt führt²⁴. In einem marktwirtschaftlichen Gleichgewicht entspricht der vom Verkäufer erzielte Preis dem vom Käufer bezahlten Preis (sog. Gleichgewichtspreis/Marktpreis, im Schnittpunkt von Nachfrage- und Angebotsfunktion)²⁵.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Marktwirtschaftliches Gleichgewicht²⁶

Die Fläche innerhalb des Dreiecks p0BC kennzeichnet die Konsumentenrente, den Wohl- fahrtsgewinn, der dadurch entsteht, dass Konsumenten weniger für das Gut x bezahlen müssen, als ihre Zahlungsbereitschaft ausdrückt. Dagegen stellt die Fläche zwischen den Punkten DBp0 die Produzentenrente dar, den Wohlfahrtsgewinn, der dadurch entsteht, dass Produzenten Gut x zu einem höheren Preis verkaufen können, als sie gemäß Angebots- funktion SS verlangen²⁷.

Im Gegensatz zum marktwirtschaftlichen Gleichgewicht übersteigt der vom Verkäufer erzielte Preis im Subventionsfall den vom Käufer bezahlten Preis. Diese Preisdifferenz entspricht der Höhe der Subventionsleistung²⁸.

In anderen Worten ausgedrückt unterstützt der Staat Verkäufer und Käufer dadurch, dass er einen Teil des Preises selbst trägt. Anhand des folgenden Schaubildes können die we- sentlichen ökonomischen Auswirkungen einer (Stück-) Subvention veranschaulicht wer- den.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Wohlfahrtswirkung von Subventionen²⁹

In einem ersten Schritt bewirkt die staatliche Subventionierung eine Verschiebung der An- gebotsfunktion von SS1 auf SS2, wodurch sich ein neues Gleichgewicht F ergibt, welches durch eine höhere Nachfrage x2 und einen niedrigeren Marktpreis (p2) im Vergleich zur Ausgangssituation gekennzeichnet ist. Die Subventionierung treibt einen Keil in Höhe der Subventionsleistung (B - p2 = z) zwischen neuen Marktpreis (p2) und dem Preis, der dem Produzenten zufließt (B). Sowohl Produzent (B > p1) als auch Konsument (p2 < p1) profi- tieren von der Subventionierung. Die Konsumentenrente vergrößert sich um p2FEp1 (von p1EC auf p2FC), die Produzentenrente steigt um p1EDB (von AEp1 auf GFp2, das kon- gruent zu Dreieck ADB ist). Diesen Wohlfahrtsgewinnen stehen jedoch Staatsausgaben in Höhe von p2FDB gegenüber, da jedes Gut x mit dem Betrag z subventioniert wird. Saldiert man im zweiten Schritt die Wohlfahrtsgewinne und die Staatsausgaben, so ergibt sich letztendlich ein Nettowohlfahrtsverlust in Höhe von EFD. Die Allokation ist folglich inef- fizient. Im Ergebnis führt die Subventionierung somit zu einem Wohlfahrtsverlust.

Weitere Ineffizienzen ergeben sich aus der Tatsache, dass sowohl Verwaltungskosten einer Subventionierung als auch Zusatzlasten auf anderen Märkten durch die Finanzierung dieser Subvention nicht im Schaubild berücksichtigt sind; dasselbe gilt für die Staatsausgaben, die zu einer höheren Verschuldung und damit zu höheren Zukunftszinsen führen³⁰. Auf einem funktionierenden Markt wirken Subventionen gesamtgesellschaftlich gesehen also schädlich³¹. Subventionen begünstigen zwar Einzelne, dies geschieht jedoch zu Lasten der Allgemeinheit³². Gerade dieser Umstand kann jedoch, so paradox das zunächst klingen mag, begründen, weshalb Subventionen trotz der Kritik aus allen politischen Lagern immer noch eine bedeutende Rolle spielen. Interessengruppen bzw. Lobbyisten sind stets bemüht - zu Lasten der Allgemeinheit - die an sie fließenden Subventionen zu mehren³³.

3.3 Rechtfertigung von Subventionen mit Marktversagen

Wie in Kap. 3.1 angedeutet, können Subventionen jedoch auch dazu beitragen, allokative Ineffizienzen des Marktes, die nicht durch den Markt selbst bereinigt werden können, zu beseitigen. Bei diesem Argument für die Gewährung von Subventionen muss jedoch be- achtet werden, dass ein staatlicher Eingriff davon abhängen sollte, ob der Staat dieses Marktversagen sowohl erkennen und quantifizieren, als auch ein besseres Ergebnis als oh- ne staatlichen Eingriff erzielen kann³⁴. Da ein solcher Nachweis in der Praxis nur schwer geführt werden kann, liefern unvollkommene Märkte den nötigen Spielraum, politisch mo- tivierte Subventionen zu rechtfertigen.

In Rezessionen werden Subventionen oft mit Multiplikatoreffekten begründet. Allerdings steht dieser Multiplikatorwirkung das Argument gegenüber, dass diese diskretionäre Wirt- schaftspolitik durch sog. „time lags“ nur verspätet und damit oft erst während des Auf- schwungs zum Tragen kommt und somit nicht für die gewünschte Konjunkturbelebung sorgt³⁵.

Außerdem übertünchen Subventionen wirtschaftliche Probleme kurzfristig, strukturelle Probleme werden jedoch nicht behoben, da Subventionen den Wettbewerb zu Lasten kon- kurrierender Unternehmen verfälschen und somit die marktwirtschaftliche Auslese stören. Finanzmittel werden oft in kaum konkurrenzfähige Branchen gesteckt, die Mittelverwen- dung an anderer Stelle wäre ökonomisch, im Hinblick auf die Opportunitätskosten, sinn- voller³⁶. Stabilitätspolitisch und auch beschäftigungspolitisch können Subventionen daher nicht überzeugen³⁷.

[...]

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¹ Vialon, Subventionspolitik, 1962, S. 24.

² Konjunkturpaket I, verabschiedet am 05.11.2008, mit einem Gesamtvolumen von 70 Mrd. Euro; Konjunkturpaket II v. 14.01.2009 mit einem Volumen von ursprünglich 50 Mrd. Euro, welches u. a. Maßnahmen zur Förderung des Absatzes von PKW, der Umwelt-/Abwrackprämie, enthält, die ursprünglich auf 1,5 Mrd. Euro (letztendlich 5 Mrd. Euro) angesetzt war.

³ Wobei an dieser Stelle Subventionen i.e.S. gemeint sind. Zu Subventionen i.w.S. und i.e.S. siehe Kapitel 2. Die Subventionen i.w.S. sind seit 2004 rückläufig; vgl. 21. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/6275, S.

22.

⁴ Vgl. Süddeutsche Zeitung v. 10.01.2010, Subventionsbericht Kohle für Kohle, http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/424/499698/

⁵ Vgl. 21. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/6275.

⁶ Frotscher/ Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 297.

⁷ Vgl. Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54; vgl. Frotscher/ Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 301.

⁸ Vgl. Stober, Besonderes Verwaltungsrecht, 2004, S. 252.

⁹ Vgl. Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54; vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 2004, S. 443; vgl. Stober, Besonderes Verwaltungsrecht, 2004, S. 254.

¹⁰ Oft ist auch die Rede von Leistungssubventionen, direkten Subventionen oder Subventionen i.e.S.

¹¹ sog. Verschonungssubventionen oder indirekte Subventionen. Unter dem Begriff der Subventionen i.w.S. wird die Summe aus Leistungs- und Verschonungssubventionen zusammengefasst.

¹² Vgl. Schmidt, Besonderes Verwaltungsrecht, 1999, S. 54 f. Diese Begriffsauslegung ist für Kap. 3 maßgeblich.

¹³ Vgl. Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 2004, S. 442f., der noch auf weitere Unterschiede eingeht.

¹⁴ Siehe Subventionsbegriff in Kap. 2.

¹⁵ Es ist von der Person i.S.d. Privatrechts die Rede.

¹⁶ Sog. Verhaltenssteuerung

¹⁷ Vgl. 20. Subventionsbericht, BT-Drucksache 16/1020, S. 26. § 12 II, III StabG nimmt dagegen eine Dreiteilung vor und vernachlässigt die sonstigen Hilfen.

¹⁸ Zu den Vss. der Umweltprämie vgl. Richtlinie des BAFA vom 26.06.2009 unter http://www.bafa.de /ba- fa/de/wirtschaftsfoerderung/umweltpraemie/dokumente/foederrichtlinie_umweltpraemie.pdf

¹⁹ Vgl. Stober, Allg. Verwaltungsrecht, 2000, S. 61.

²⁰ Vgl. Rodi, Subventionsrechtsordnung, 2000, S.18.

²¹ Vgl. Frotscher/Kramer, Verfassungs- und Verwaltungsrecht, 2008, S. 298.

²² Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 238.

²³ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 239.

²⁴ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S.6f.

²⁵ Vgl. bspw. Varian, Mikroökonomik, 2004, S. 7.

²⁶ In Anlehnung an Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 57.

²⁷ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 57.

²⁸ Vgl. Pindyck/ Rubinfeld, Mikroökonomie, 2003, S. 450.

²⁹ Entnommen aus: Cezanne, Volkswirtschaftslehre, 2005, S. 180.

³⁰ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 242.

³¹ Auf unvollkommenen Märkten muss dies nicht gelten.

³² Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 233.

³³ Vgl. Blankart, Öffentliche Finanzen, 2008, S. 150.

³⁴ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 237.

³⁵ Vgl. Handelsblatt, 09.04.2009, Konjunkturprogramme werden nicht abgerufen,

http://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/konjunkturprogramme-werden-nicht-abgerufen;2232346

³⁶ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 238 ff.

³⁷ Vgl. Brümmerhoff, Finanzwissenschaft, 2007, S. 238 u. S. 242.