Die Implementation von EU-Richtlinien am Beispiel der Arbeitszeitrichtlinie

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Implementation
2.1 Die Bedeutung von Implementierungsstudien
2.1.1 Implementation als ein Prozess im Policy-Cycle
2.2 Implementation von EU-Rechtsnormen
2.2.1 Zur Bedeutung von Richtlinien
2.2.2 Implementation und Anwendung von Richtlinien als politischer Prozess
2.3 Theorien über die eine Implementation beeinflussenden Faktoren- die institutionelle oder die akteurszentrierte Herangehensweise
2.4 Feststellen einer effektiven Implementation- unterschiedliche Konzeptionen...

3 Die supranationale und nationale Ebene – Akteure und Entwicklungen
3.1 Die supranationale Ebene
3.1.1 Die Rolle der Kommission bei der Umsetzung von EU-Richtlinien
3.1.2 Das Vertragsverletzungsverfahren – Kontrolle der nationalen Umsetzung durch den EuGH
3.1.3 Komitees und die Einrichtung von Europäischen Agenturen
3.1.4 Moderne Bemühungen um verbesserte Regelungen im Rahmen von Better Governance sowie der derzeitige Stand der Rechtsumsetzung von Richtlinien
3.2 Die nationale Ebene: allgemeine Gründe für mangelnde Umsetzung von Richtlinien ins nationale Recht aus Sicht der Nationalstaaten

4 Die Richtlinie über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung- die „Arbeitszeitrichtlinie“(ArbZRL)
4.1 Allgemeine Bedeutung einer Richtlinie über Arbeitszeit
4.2 Allgemeine Regelungen der ArbZRL
4.2.1 Die Regelungen der „alten“ Richtlinie 93/104/EG
4.2.2 Ausnahmeregelungen der Richtlinie 93/104/EG
4.2.3 Die Änderungsrichtlinie 2000/ 34/EG
4.2.4 Die Regelungen der Richtlinie 2003/88/EG
4.2.5 Die geplante Neuauflage der Arbeitszeitrichtlinie 2003/88/EG mit dem Kommissionsdokument (2004) 607 endg
4.3 Die Urteile des EuGH
4.3.1 Zur Nichtigkeitsklage des Vereinigten Königreiches
4.3.2 Zur Klärung von Definitionen und ihre Wirkung auf den Bereitschaftsdienst

5 Die Implementation der ArbZRL
5.1 Implementierungsdefizite der Bundesrepublik Deutschland
5.1.1 Kompatibilität der ArbZRL mit dem deutschen Arbeitszeitgesetz
5.1.2 Implementierungsdefizite der Bundesrepublik Deutschland
5.1.3 Zwischenfazit: Die Implementation der ArbZRL in Deutschland
5.2 Implementierungsdefizite in den übrigen Mitgliedstaaten
5.2.1 Generelle Mängel bei der Implementation der ArbZRL und der Einfluss der supranationalen Ebene
5.2.2 Mögliche Erklärungen für die Implementierungsdefizite
5.2.3 Zwischenfazit: die Implementation der ArbZRL in den übrigen Mitgliedstaaten
5.2.4 Der aktuellste Stand zur Neuauflage der ArbZRL

6 Fazit und Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

„How fully EU legislation is implemented across the EU is unknown, in the absence of detailed study. It is generally accepted, though, that implementation is far from uniform or perfect, and “implementation deficit” is a widely used phrase.”^[1] Diese Einschätzung trifft bereits den Kern des Diskurses über die Implementierungsforschung: auf der einen Seite fehlt eine ganzheitliche, alle Details des Implementierungsprozesses umfassende Herangehensweise, auf der anderen Seite ist jedoch allseits bekannt, dass bei der Umsetzung von EU-Normen in ein mitgliedsstaatliches Gesetz vielfältige „Defizite“ auftreten. Dabei gibt es viele unterschiedliche Gründe, warum Mitgliedstaaten nur verzögert oder inkorrekt Richtlinien umsetzten.

Dies ist jedoch nur auf den ersten Blick erstaunlich, denn die Europäische Union ist eine einzigartige Konstruktion, eine supranationale, den Mitgliedstaaten übergeoordnete Ebene, und kreiert mit ihren Rechtsinstrumenten, insbesondere mit der Rechtskonstruktion von Richtlinien, spezifische Implementierungsprobleme. Diese Defizite zu untersuchen ist jedoch notwendig und wichtig, weil diese das Funktionieren der EU und somit ihre Legitimität als solches in Frage stellen können. Mit der seit den 80er Jahren immer wichtiger werdenden Implementierungsforschung wurde erst wirklich (be-)greifbar, dass gerade Richtlinien häufiger zu spät und nicht korrekt umgesetzt werden als der Idealfall einer korrekten und pünktlichen Implementierung.

Zu unterscheiden sind hierbei die supranationale und die nationale Ebene. Auf supranationaler Ebene wird zunehmend ein Augenmerk auf Implementation^[2] und Durchsetzung von EU-Recht gelegt und auf verschiedene Art und Weise versucht, insbesondere Implementierungsproblemen vorzubeugen. Der wichtigste, auf die Mitgliedstaaten einwirkende externe Akteur ist hierbei die Kommission. Auf nationaler Ebene wird meist untersucht, wie hoch der nationale Anpassungsbedarf war, welche Schwierigkeiten bei der Umsetzung auftraten, die auch spezifisch nationale, in der Verwaltung begründete Ursachen haben, und wie sich die institutionellen und akteurszentrierten Einflüsse darstellen. Der bedeutendste Akteur auf dieser Ebene ist nach heutiger Auffassung die nationale Regierung.

Die vorliegende Arbeit versucht aus aktueller Forschungsperspektive einen Blick auf den derzeitigen Stand der Entwicklung sowohl der nationalstaatlichen als auch der supranationalen Ebene zu werfen und mögliche Problemfelder darzustellen. Es wird sich auf die neuere so genannte hybride Theorie bezogen, die versucht, ein Gesamtbild aus den vorher unterschiedlichen, meist künstlich getrennten Lagern der Herangehensweisen, wie v.a. der institutionellen oder akteurszentrierten, zu vermitteln. Insbesondere soll auch auf die relativ junge Theorie der worlds of compliance verwiesen werden. Am Beispiel der sozialpolitisch bedeutenden Richtlinie zur Arbeitszeit (ArbZRL) soll die mangelhafte Umsetzung in den Mitgliedstaaten, insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland, aufgezeigt werden.

Aufgrund der unterschiedlichen Schritte und Ausführungen entsteht am Ende ein Bild der Vielfältigkeit der Implementierungsforschung und den daraus resultierenden Forschungsproblemen. Es soll verdeutlicht werden, dass diesen Defiziten auch in Zukunft Aufmerksamkeit geschenkt werden muss und daher ein einheitliches klares Konzept gefunden werden sollte, dass die verschiedenen Formen und Schritte der Rechtsbefolgung und –umsetzung ausreichend fassen und operationalisieren kann, um das Thema in seiner Komplexität, die in dieser Arbeit veranschaulicht wird, empirisch besser greifbar zu machen.

2 Implementation

Im Folgenden sollen die grundsätzlichen Begrifflichkeiten eingeführt und insbesondere die Bedeutung der Implementation aufgezeigt werden.

Implementation bezeichnet “a process through which European norms are transposed, adhered to and enforced at the domestic level”^[3] oder anders ausgedrückt: einen komplexen Prozess “of putting a policy into practice by a variety of mechanisms and procedures involving a wide and diverse range of actors.”^[4] Es werden hierbei verschiedene Prozesse der Transposition, also der Umsetzung verstanden, die sich in Umsetzung im engeren Sinne, Vollzug^[5] und, laut Meinung der Mehrheit der Autoren, zusätzlich noch in Anwendung^[6] einer Norm unterteilen lassen.

Hierbei spielen je nach Prozess unterschiedliche Akteure und Institutionen eine Rolle. Während bei der Phase der Umsetzung die nationale Regierung, das Parlament, die Ministerialbürokratie und Interessengruppen involviert sein können, sind beim Vollzug die nationale Administration und Gerichte beteiligt, die daraufhin ebenfalls über die Anwendung der Rechtsnormen wachen. Transposition von EU-Rechtsnormen bedeutet also die Annahme und Transformation dieser Normen in nationales Recht und die Umsetzung in den einzelnen Mitgliedstaaten.^[7] Hierzu zählen auf der einen Seite alle Maßnahmen zur Sicherung der Befolgung von EU-Rechtsvorschriften, also auch die Sanktionierung von Regelverstößen bei Nichtbefolgen, auf der anderen Seite auch die Informationspolitik nationaler und subnationaler Akteure, die ihren Einfluss hierbei ausüben.

2.1 Die Bedeutung von Implementierungsstudien

Es scheint angesichts der wachsenden Anzahl von Neuerscheinungen von Texten auf dem Gebiet der Implementierungsstudien, auch wenn meist eingebettet in Oberthemen wie das immer mehr in Mode kommende Thema Governance^[8] , auf den ersten Blick kaum notwendig, deren Bedeutung zu erläutern. Doch gerade, weil die empirische Untermauerung von Studien zur Implementation schwierig durchzuführen ist, ist es fundamental, deren Notwendigkeit zu betonen. In der Natur der EU als eine internationale Organisation sui generis begründet, gibt es eine zunehmende Verflechtung der unterschiedlichen Ebenen der Regulierung bzw. des Regierens, die sogenannte Mehrebenenverflecht ung im Rahmen des Systems des multi level governance. Implementierungsstudien zu Gesetzesmaßnahmen der EU sind an erster Stelle daher ein Indikator für die Regelbefolgung, law compliance, der einzelnen Mitgliedstaaten. Denn im System der Mehrebenenverflechtung sind einige Kompetenzen von den Mitgliedstaaten einerseits auf die Organe der EU übertragen worden und andererseits wurden von nationaler Ebene Kompetenzen auf die regionale Ebene verschoben. Ein Regionalisierungsprozess fand daher nicht nur in Ländern wie Deutschland, die über eine starke föderalistische Tradition verfügen, statt. Dies bedeutet für die Implementierungsstudien, dass die Realisierung von EU-Normen auf den verschiedenen Ebenen untersucht werden kann und muss. In der vorliegenden Arbeit sollen die supranationale und die nationale Ebene miteinbezogen, sich jedoch am Beispiel der Umsetzung einer Richtlinie auf nationaler Ebene konzentriert werden, denn die EU bleibt, trotz eines nicht nur intergouvernementalen Charakter, auf die Zustimmung der Mitgliedstaaten und deren freiwillige Zusammenarbeit angewiesen.

Seit der ersten großen Implementierungsanalyse im Jahre 1973, die von den beiden Amerikanern Pressmann und Wildavsky durchgeführt wurde und die mangelnde Implementation eines Arbeitsmarktprogramms in den amerikanischen Bundesstaaten untersuchte,^[9] sind bereits Jahrzehnte verstrichen. Wieder oben auf der Agenda stand dieses Thema im Hinblick auf das schon lange bekannte Implementierungsdefizit bei der Umsetzung von EU-Recht erst wieder in den 90er Jahren, damals jedoch schon verbunden mit der Frage nach der Legitimation europäischer rechtlicher Vorhaben überhaupt, wie beispielsweise im Bereich der Umwelt, der zusammen mit dem Bereich Binnenmarkt und Sozialpolitik, immer noch den Hauptfokus der untersuchten Politikbereiche der EU ausmacht. Denn die Annahme und Implementation gesetzlicher Maßnahmen bzw. Rechtsnormen gehört zu den bedeutendsten Mechanismen, durch die die Europäische Integration die Mitgliedstaaten beeinflusst und verändert. Wenn jedoch die Mitgliedstaaten die rechtlichen Instrumente der EU nicht fristgemäß, nicht vollständig oder nicht korrekt umsetzen, gefährden sie die Einheitlichkeit des zur Erreichung eines gemeinsamen Binnenmarktes erforderlichen, harmonisierten Rechtsrahmens.

Bei Implementierungsstudien geht es daher um die Frage, unter welchen Bedingungen europäische Politik die bestmögliche Steuerungswirkung in den Mitgliedstaaten entfalten kann, denn nur, wenn europäische Maßnahmen auch effektiv implementiert werden, können sie den vollen Beitrag zur Europäisierung nationaler Politik entfalten. Die Umsetzung von EU-Normen in nationales Recht stellt somit schlussfolgernd eine Form der Europäisierung dar.^[10] Gleichzeitig wird hierbei natürlich auch immer der Frage nachgegangen, warum die Mitgliedstaaten Normen nicht richtig umsetzen, ob es beispielsweise eher ein nicht können oder ein nicht wollen ist, ob sich die Nichtbefolgung in einer Nichtum-, Nichtdurchsetzung oder Nichtanwendung äußert. Hierbei ist der Ansatz, Implementierungsstudien nicht mit der korrekten Umschreibung in ein nationales Gesetz enden zu lassen, relativ neu.

2.1.1 Implementation als ein Prozess im Policy-Cycle

Der so genannte Politikzyklus bezeichnet den Prozess des Entstehens einer Politiknorm bis hin zu seiner Neubearbeitung. Hierbei erfolgt zuerst das so genannte agenda-setting, in der die höchste Ebene in einem Mehrebenensystem sich zum Ziel setzt, eine neue Norm zu erlassen und die Verhandlungen hierüber aufnimmt. Im Falle der EU beschäftigt sich der Rat der Europäischen Union zuerst mit einem Gesetzesvorhaben, doch meist auf Initiative der Kommission, die den ersten Entwurf vorlegt.

Je nach Entscheidungsverfahren wirken dann im nachfolgenden Prozess der EG-Rechtsetzung die Kommission, der Ministerrat und das Europäische Parlament bei einer Entscheidungsfindung mit in der sogenannten Phase des decision-making. Die Phase der implementation stellt die dritte Phase im Politikzyklus dar, in der EU-Normen wie z.B. Richtlinien, in den Mitgliedstaten im Rahmen der Transformation von EU- in nationales Recht umgesetzt werden.

Hierauf folgen noch drei weitere Phasen. Zum einen die Anwendung und der Vollzug des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten, die so genannte Phase der Durchführung execution, die wie die Phase der Implementation vor allem von der Mitarbeit der Mitgliedstaaten lebt. Daraufhin erfolgt die so genannte evaluation, und zuletzt, einmündend in eine neue Phase des Zyklus, die Novellierung bestehender Regelungen durch eine re-definition, mit der der Prozess vom neuen beginnt. Da die einzelnen Phasen jedoch in gegenseitiger Wechselwirkung stehen, sollte man sie nie isoliert voneinander betrachten, sondern immer im Zusammenhang sehen.^[11]

Abbildung 1: Eigene Darstellung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.2 Implementation von EU-Rechtsnormen

2.2.1 Zur Bedeutung von Richtlinien

Die EU bedient sich verschiedener rechtlicher Instrumente zur Erfüllung ihrer Aufgaben. Während bei Verordnungen die zu erreichenden Ziele und anzuwendenden Methoden für die Mitgliedstaaten verpflichtend formuliert und Entscheidungen in jedem Einzelfall verbindlich sind, gehören Empfehlungen und Stellungnahmen zu den rechtlich unverbindlichen Instrumenten der EU. Richtlinien sind im Gegensatz hierzu rechtlich bindend in Hinblick auf das durch die Richtlinie zu erreichende, festgelegte Ziel, wobei es den Staaten aber überlassen ist, in welcher Form und mit welchen Mitteln und Methoden sie das vorgegebene Ziel erreichen wollen und auch können.^[12] Außerdem müssen Richtlinien, die eine zentrale Rolle spielen beim Schaffen eines einheitlichen Rechtsraumes bzw. -rahmens^[13] und einen großen Anteil der von der EU erlassenen Rechtsmittel ausmachen, immer erst in nationales Recht umgewandelt werden, um ihre volle rechtliche Geltungswirkung zu entfalten..^[14] Dies basiert auf Art. 249 Abs. 3, in dem die unterschiedlichen rechtlichen Instrumente festgeschrieben sind, verbunden mit Art. 10 EGV über Aufgaben und Pflichten der Mitgliedstaten, aus dem der EuGH eine Umsetzungspflicht für die Mitgliedstaaten abgeleitet hat. In der Rechtsnatur der Richtlinie liegt ebenfalls stark sowohl das Risiko von erheblichen Interpretationsspielräumen, z.B. durch unkonkrete Formulierungen, als auch einer minimalistischen Umsetzung begründet, welches für einige Autoren die Gefahr einer Regulierung nach unten, einem race to the bottom beinhalten kann und die Frage nach der Qualität der jeweiligen umzusetzenden Richtlinie stellt, die im Einzelfall geklärt werden muss.^[15]

Im Falle einer mangelhaften oder nicht fristgerechten Umsetzung erhalten jedoch Richtlinien unter bestimmten Bedingungen unmittelbare Rechtswirkung auf nationaler Ebene, also auch, wenn die Mitgliedstaaten die Norm noch nicht in ihre Rechtsordnung eingefügt haben. Hierfür muss jedoch ein Bürger des entsprechenden Staates auf Einhaltung des EU-Rechts auf nationaler Ebene klagen, meist im Rahmen des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EGV, wozu er jedoch erst einmal von den in der Richtlinie formulierten Rechten Kenntnis erlangt haben muss. Der EuGH beantwortet hierbei die Vorlagefragen des nationalen Gerichts über die Auslegung des Gemeinschaftsrechts und entwickelte in seiner Rechtsprechung ebenfalls Kriterien, unter welchen Voraussetzungen eine Richtlinie Direktwirkung oder sogar mittelbare horizontale Drittwirkung auf Privatpersonen entfaltet, obwohl sich Richtlinien ursprünglich lediglich an die Mitgliedstaaten wenden. Die Voraussetzungen für eine Direktwirkung von Richtlinien sind eine hinreichende Bestimmung der Regelungen der Richtlinie, die inhaltlich unbedingt ist, das Vorhandensein eines bestimmten Kreises von Adressaten sowie eine durch die Mitgliedstaaten nicht korrekt bzw. fristgerecht erfolgte Umsetzung, die bei einer möglichen Schadensersatzpflicht kausal für das Entstehen eines Schadens war. Durch eine Gerichtsentscheidung können somit die Bürger Druck auf den Einzelstaat ausüben, die Richtlinie korrekt umzusetzen, es ist im Einzelfall sogar eine Schadensersatzpflicht des Nationalstaates wegen Nichtumsetzung gegenüber seinen Bürgern zu prüfen. Darüber hinaus gibt es auch die Möglichkeit, ein Beschwerdeverfahren als Unionsbürger mit Hilfe des Bürgerbeauftragten, der durch das EP ernannt wird, zu initiieren, um eine ordnungsgemäße Umsetzung europäischen Rechts zu überprüfen.^[16] Dies entsprach dem Streben der EU nach mehr Bürgernähe.

Die Mitgliedstaaten sind darüber hinaus angehalten, ab Bekanntgabe der Richtlinie, also bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist, keine Vorschriften mehr zu erlassen, welche das vorgesehene Richtlinienziel ernstlich in Frage stellen.^[17] Ebenfalls sind nationale Stellen dazu verpflichtet, auch eine nicht umgesetzte Richtlinie vor Ablauf der Umsetzungsfrist anzuwenden sowie auf geplante gemeinschaftliche Entwürfe Rücksicht zu nehmen. Nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist tritt dann eine Sperrwirkung ein, die verhindert, dass Mitgliedstaaten der Richtlinie entgegengesetztes Recht erlassen. Diese Maßgaben sind nicht direkt Teil des im EGV niedergeschriebenen, sondern des ungeschriebenen Rechts, welches durch die Richter am EuGH entwickelt wurde und auf der einen Seite die nicht unerhebliche Bedeutungsschwere des EuGH und auf der anderen Seite aber auch die Eigendynamik der EU widerspiegelt.

2.2.2 Implementation und Anwendung von Richtlinien als politischer Prozess

Um eine korrekte Anwendung von Richtlinien zu gewährleisten, sollten die nationalen Systeme die folgenden drei Kriterien erfüllen: sie müssen über geeignete Koordinierungs- und Steuerungskapazitäten verfügen, Druck ausüben können und den beteiligten Akteuren genügend Informationen anbieten können.^[18] Die EU-Kommission übernimmt währenddessen die Rolle des Vermittlers und überwacht die Transposition nationaler Rechtsdurchsetzungspolitik, ist jedoch ebenfalls an der Phase des Vollzugs von Richtlinien beteiligt.

Bei der Anwendung als letzte Phase im Rechtssetzungsprozess ist es von Bedeutung, dass sich die Adressaten, also alle EU-Bürger, auf die in der Richtlinie getroffenen Regelungen berufen können. Eine Umsetzung gilt dann als erfolgreich, „wenn die vereinbarten Standards fristgerecht und korrekt in nationales Recht überschrieben werden.“^[19] Die Mitgliedstaaten, in denen die in EU-Richtlinien getroffenen Regelungen einen innenpolitischen Konflikt verursachen können,^[20] bestimmen selbst, welche nationalen Autoritäten geeignet sind und wie die Richtlinie umgesetzt wird, weshalb die Mechanismen der Umwandlung und auch die Umsetzungsfreundlichkeit zwischen den Mitgliedstaaten variieren. Wie in der neueren Forschung festgestellt werden kann, setzen einige Staaten generell schneller und besser Richtlinien um als andere,^[21] weshalb man von Staaten mit bzw. ohne eine Tradition von law compliance spricht.^[22] Die Umsetzung von Richtlinien ist also keine reine gesetzestechnische Maßnahme, sondern immer ein politischer Prozess^[23] und erfolgt „nicht als Bruch, sondern als unmittelbare Verlängerung der vorhergegangenen Verhandlungs- und Entscheidungsphase“.^[24] Dies wird beispielsweise dadurch sichtbar, dass dieselben Beamten, die an der Aushandlung bzw. Ausarbeitung der Richtlinie beim Rat oder der Kommission beteiligt sind, auch bei der Implementation miteinbezogen werden.

Allgemein können bei der Nichtbefolgung von EU-Recht bzw. Richtlinien die Nichtumsetzung, die Nichtdurchsetzung und die Nichtanwendung als mögliche Formen von Implementierungsdefiziten unterschieden werden. Die Nichtumsetzung kann in einer nicht pünktlich oder nicht korrekten Transposition ins nationale Recht unterteilt werden; die Nichtdurchsetzung kann in einer Nichtüberwachung oder in einer Sanktionslosigkeit begründet sein.^[25] Studien zur Implementation hören meist bei der Nichtumsetzung auf, weil die Fälle von Nichtdurchsetzung und –anwendung schwieriger festzustellen und zu untersuchen sind. Wichtig ist hierbei die Feststellung, dass europäische Vorgaben erst ihre praktische Wirkung voll entfalten, wenn sie auch tatsächlich von den Adressaten angewendet werden.^[26] Bei Implementierungsstudien können und sollten somit alle beteiligten Akteure und Institutionen und deren Einflüsse auf eine korrekte und fristgerechte Umsetzung von EU-Richtlinien untersucht werden, wie sie in folgender Abbildung als Überblick angeordnet sind.

Abb. 2:Eigene Abbildung adaptiert von Treib (2005)^[27]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

2.3 Theorien über die eine Implementation beeinflussenden Faktoren- die institutionelle oder die akteurszentrierte Herangehensweise

Typische Implementierungsstudien zu EU-Normen untersuchen die Faktoren, die eine erfolgreiche Umsetzung europäischer Vorhaben auf der Ebene der EU, repräsentiert durch die beiden Institutionen des Europäischen Rates und der Europäischen Kommission, und der Ebene der Mitgliedstaaten, begünstigen oder hindern. Hierbei können mehrere Theorien und Ansätze unterschieden werden. Während in den ersten umfassenden Implementierungsstudien zum europäischen Recht in den 80er Jahren noch administrative und verfahrenstechnische Fragen im Mittelpunkt standen, änderte sich der Fokus seit den 90er Jahren.^[28] Seitdem wird nicht mehr nur die institutionelle Kompatibilität der EU-Regelung mit den nationalen Regierungsstilen verglichen und inwiefern die Verwaltungsstrukturen sich den neuen Normen anpassen müssen und ein Anpassungsdruck in diesem Sinne auf die nationalen Institutionen ausgeübt wird, sondern es werden auch die eingebundenen Akteure berücksichtigt, um die Auswirkungen der Europäisierung und dadurch entstandene nationale Veränderungen sichtbar zu machen.

Zusammengefasst wird dieser Ansatz unter der „Misfit“-Hypothese, die an den historischen Institutionalismus angelehnt, von den Beharrungsvermögen bestehender Institutionen ausgeht. Seitdem wurde diese Theorie weiter entwickelt, steht jedoch immer häufiger in Kritik.^[29] Generell gehören zu den in der Theorie betrachteten institutionellen Faktoren administrative Bedingungen und Verwaltungstraditionen, wie beispielsweise das Ausmaß von Korruption im Staatsapparat oder die Einstellung der Verwaltung und der Bevölkerung überhaupt zur EU. In den 90er Jahren wurde daraufhin versucht, mit Hilfe der so genannten „veto players“ verbunden mit dem Misfit-Konzept, einen umfassenderen Ansatz zu verfolgen. Der Begriff des veto player, ist ein immer häufiger gebrauchter Begriff für Akteure mit einflussreichen Positionen in der Gesellschaft, beispielsweise auch nichtstaatliche Gruppierungen wie Interessengruppen, Vereine oder NROs, die je nach politischem System unterschiedliche Mitwirkungsmöglichkeiten zu Verfügung haben. In diesem Konzept wird davon ausgegangen, dass die Reformkapazität eines politischen Systems mit der Ablehnung bestimmter Akteure abnimmt, deren Zustimmung für diese Reform notwendig ist.^[30] In Studien wurde nachgewiesen, dass im Zusammenhang mit der Umsetzung von Normen, die institutionellen, öffentlichen veto players im Gegensatz zu den parteipolitischen häufig vernachlässigbar sind.^[31] Dies bedeutet, dass weniger eine administrative Vetoposition als vielmehr eine ablehnende Haltung der Regierungsparteien eine Rolle spielte. Doch wurde auch nachgewiesen, dass generell zwischen der Einbindung zentraler nationaler Akteure in den EU-Entscheidungsprozess und der Korrektheit der Umsetzung ein positiver Zusammenhang besteht.^[32]

Die Beachtung der veto players gehört schon zum neuen Ansatz, der, entgegen dem alten institutionellen Ansatz, durch die akteurszentrierte Perspektive repräsentiert wird. Dies bedeutet, dass neben den „altbekannten“ administrativen und verfahrenstechnischen Faktoren, auch Interessenkonstellationen und Akteure als Erklärungsfaktoren miteinbezogen werden, die so genannte Vetopunkte bilden können, weil Implementation immer mehr als politischer Prozess statt einer reinen gesetzestechnischen Maßnahme interpretiert wird.^[33] Dazu gehören beispielsweise auch nationale Reform- und Politikentwicklungen, die die Implementation dementsprechend fördern oder hindern können.^[34] Somit lassen sich in der Praxis der Implementierungsstudien zwei unterschiedliche Herangehensweisen unterscheiden: während für die institutionelle Sicht die institutionellen Konfigurationen als unabhängige Faktoren gesehen werden, kommt in der akteurzentrierten Sicht den Akteurskonstellationen die größte Bedeutung zu.^[35] Eine Weiterentwicklung in Richtung eines umfassenden Konzepts, welches beide Faktoren verbinden soll, stellt „worlds of compliance“ dar.^[36] Hierbei werden die Mitgliedstaaten je nach nationaler Kultur in Staatengruppen der compliance, der law observervance oder des neglect zugeordnet, womit politisches und administratives System zusammengefügt werden.

Diese Arbeit wird versuchen, am Beispiel der Umsetzung der Arbeitszeitrichtlinie in Deutschland, beide Herangehensweisen zu berücksichtigen unter Zuhilfenahme der neuen quantitativen Forschungsergebnisse, die sich mehr darauf konzentrieren, welche Konditionen die einheimische Implementation fördern im Rahmen des domestic politics-Konzepts.

2.4 Feststellen einer effektiven Implementation- unterschiedliche Konzeptionen

Ob effektiv implementiert wird, kann mithilfe einer Konzeption beantwortet werden, die nach analytischem Fokus und der Forschungsperspektive unterteilt werden kann. Während beim Output-orientiertem Fokus (siehe Abbildung 3: Quadrant 1 und 3) eine Norm bereits erfolgreich implementiert ist, wenn sie rechtlich korrekt umgesetzt wird und die praktische Anwendung dem definierten Ziel entspricht, ist beim Outcome-orientertem Fokus (Quadrant 2 und 4) darüber hinaus entscheidend, ob das tendierte Ziel erreicht wurde und durch die effektive Implementation eine Verbesserung eingetreten ist.

Ist die Forschungsperspektive zielorientert (Quadrant 1 und 2), wird auf Basis eines Soll/Ist-Vergleichs die bloße Zielerreichung der Umsetzung konstatiert. Bei der prozessorientierten Forschungsperspektive (Quadrant 3 und 4), wird Erfolg nicht am Erreichen bestimmter Zielvorgaben gemessen, sondern inwieweit die EU-Norm national angepasst und dezentral interpretiert wurde. Je nach Perspektive kann sich auch der Zeitpunkt verändern, an dem eine Richtlinie als korrekt umgesetzt angesehen wird. Outcome-orientiert geht dieses weit über die Tatsache hinaus, dass ein Mitgliedstaat eine Richtlinie innerhalb der von der EU vorgesehenen Frist umgesetzt hat, sondern auch, dass die verbindlichen Richtlinienstandards vollständig erfüllt sind. Der Zeitpunkt, an dem der Umsetzungsprozess als abgeschlossen gelten kann und der zu einer Beurteilung herangezogen wird, ist aufgrund der Umsetzung in mehreren kleinen Schritten bzw. unterschiedlichen, parallel zueinander verlaufenen Teilreformprozessen, schwierig zu bestimmen.^[37]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3:^[38]

Im Allgemeinen ist jeweils eine top down- Perspektive im Gegensatz zu einer Sicht bottom up zu unterschieden. Der top-down Perspektive, die von supranationaler Ebene ausgehend auf die Mitgliedstaaten guckt, entspricht der Ansicht, dass die Mitgliedstaaten für die Implementation und damit für das Erreichen des Ziels verantwortlich sind.^[39] Die Sicht „von unten“ entspricht im Gegensatz hierzu meist der der prozessorientierten (Quadrant 3 und 4) Forschungsperspektive und blickt mehr darauf, inwieweit die EU-Norm im nationalen Kontext angepasst und dezentral angewendet wird. Für Cini wird dieser „bottom-up“ Perspektive, die bereits schon seit Ende der 70er als kritische Antwort auf die top-down-Schule entstand und die Bedeutung der street level bureaucrats betont^[40], immer mehr Aufmerksamkeit geschenkt.^[41]

Vorherrschend ist in der europäischen Implementierungsanalyse die Output und zielorientierte Variante (Quadrant 1). Outcome- und prozessorientierte Studien (Quadrant 4) sind generell schwieriger empirisch durchzuführen, weil selbst die Indikatorenfindung für eine Beurteilung dessen, ob die Richtlinie im nationalen Kontext zum einen richtig angepasst wurde und ob das ursprünglich intendierte Ziel der EU-Norm nach der Umsetzung erreicht worden ist, aufgrund der Komplexität sich äußerst schwer gestaltet. Diese Arbeit orientiert sich daher eher an der ziel- und output-orientierten Perspektive, wenn die Umsetzung der Arbeitszeitrichtlinie untersucht wird (Quadrant 1), wobei jedoch auch interpretativ untersucht werden soll, warum der gesollte Zustand nicht erreicht wurde und ob auch wirklich korrekt umgesetzt wird. Somit wird dem hybriden Ansatz gefolgt, der beide - sowohl bottom-up als auch top-down- Ansätze verbinden soll zu einem überzeugenden Ganzen.

3 Die supranationale und nationale Ebene – Akteure und Entwicklungen

In diesem Kapitel soll nun, ausgehend von der allgemeinen Theorie, die Implementierungsproblematik anhand der wichtigsten institutionellen Akteure, der EU-Kommission und des EuGH auf supranationaler, und der Regierung auf nationaler Ebene, dargestellt werden. Gerade auf nationaler Ebene sollen mögliche Einflussfaktoren auf eine Umsetzung dargestellt werden.

3.1 Die supranationale Ebene

3.1.1 Die Rolle der Kommission bei der Umsetzung von EU-Richtlinien

Zwar ist die Kommission bemüht, Implementierungsdefizite zu verhindern, doch verfügt sie auf der einen Seite über keine eigene Ausführungsbehörde zur Überwachung der Politik der Mitgliedstaaten,^[42] auf der anderen Seite unterliegen die finanziellen und personellen Ressourcen der Kommission engen Beschränkungen, die es ihr nicht ermöglichen, die Umsetzung jeder Richtlinie in jedem Mitgliedstaat, zu überwachen, geschweige denn zu kontrollieren durch den Einsatz eigener Kontrolleure, die gänzlich fehlen. Die Kommission wurde niemals als Exekutivorgan geschaffen, weshalb ihr auch die Befugnisse fehlen, beispielsweise den nationalen Behörden Anweisungen zu geben oder Behörden auf nationaler Ebene zu schaffen.^[43] Dieses Fehlen an Macht ist aber aus Sicht der Mitgliedstaaten auch nicht wünschenswert, soll doch die EU niemals eine Kompetenz-Kompetenz bekommen, also sich niemals eigenständig ihre Kompetenzen ausweiten können. Außerdem sollten EU-Normen gemäß dem Subsidiaritätsprinzip dezentral umgesetzt werden, da sie am Besten wissen, wie Richtlinien den regionalen Gegebenheiten angepasst werden. Schon statistisch betrachtet wenden hochrangige Kommissionsbeamte laut eigener Angaben nur acht Prozent ihrer Arbeitszeit für die Implementation von EU-Normen auf.^[44] Auf der institutionellen Seite wird zwar versucht, mit der Einrichtung spezieller Implementierungskomitees und auch durch die Einrichtung Europäischer Agenturen diesen Zustand zu verbessern, doch in der Realität mit noch unzureichenden Wirkungen. Der steigende Einflussbereich der EU und die damit verbundene gestiegene Verantwortung der Kommission machen weitere Anstrengungen notwendig, damit Einschätzungen wie diese, dass “the commission has been notoriously bad at performing its implementation function“^[45] in Zukunft abgemildert oder zumindest relativiert werden können. Auf der anderen Seite bleibt hierbei die Kommission als externer Akteur auf die Rolle beschränkt, den Mitgliedstaaten eine gute Implementation „schmackhaft“ zu machen bzw. Implementierungsproblemen vorzubeugen und diese sollte sie auf alle Fälle auch unter den derzeitigen Bedingungen erfüllen. Die Aufgabe der Mitgliedstaaten sollte es unterdessen bleiben, die notwendigen organisatorischen Maßnahmen zur Umsetzung von EU-Richtlinien zu ergreifen, wozu sie auch regionale oder lokale, staatliche oder nichtstaatliche Akteure einschalten oder beispielsweise Behörden einrichten können. Die Mitgliedstaaten sind es letztendlich, die die finanziellen und personellen Ressourcen im Mitgliedstaat, aber auch auf EU-Ebene bereitstellen und gemäß dem Subsidiaritätsprinzip auch dezentral implementieren sollen.^[46]

Anerkennend, dass die Normen und Praktiken der EU in einer globalisierten Welt einer Überprüfung unterliegen und dem 21. Jahrhundert angepasst werden müssen, widmet sich die Kommission verstärkt dem Thema Good Governance – gutem Regieren, damit EU-Normen höheren Anforderungen entsprechen und somit auch besser umgesetzt werden können. Trotzdem bestehen weiterhin große Schwierigkeiten bei der Transposition von Richtlinien, was in den offiziellen Papieren der Kommission nur selten direkt einen Ausdruck findet. Es wird lediglich über den Stand der Vertragsverletzungsverfahren sowie über die einzig mögliche Sanktion für eine Nichtumsetzung einer Richtlinie Buch geführt, eine Verurteilung durch den EuGH, die die Mitgliedstaaten nicht nur zu einer korrekten Transposition, sondern auch zur Zahlung eines Zwangsgeldes zwingen kann. Derzeit bietet die supranationale Ebene außer den Daten darüber, welcher Staat wegen welcher Richtlinie gerade in welchem Verfahren der Vertragsverletzung verklagt wird, keine Indikatoren für die Regelbefolgung in der EU.

[...]

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^[1] Gallagher, Michael/ Laver, Michael/ Mair, Peter: Representative Government in modern Europe. Chapter 5. The European Union and Representative Government. S. 115 – 154.New York: McGraw-Hill. 2006, S. 143

^[2] Außer in zusammengesetzten deutschen Nomen wird der englische Begriff “Implementation” statt des deutschen „Implementierens“ in vorliegender Arbeit verwendet werden, wie es sich auch in neuerer Forschung durchsetzt.

^[3] Sverdrup, Ulf: Implementation and European Integration. A review essay. Working paper No. 25. Centre for European Studies Oslo. Oslo 2005, S. 3

^[4] Dimitrakopoulos, Dionyssis/ Richardson, Jeremy: Implemeneting EU Public Policy, in: Richardson, Jeremy (Hrsg.): European Union: Power and Policy-Making. 2. Auflage. London/ New York: Routledge. 2001, S. 336

^[5] vgl. Leiber, Simone: Europäische Sozialpolitik und nationale Sozialpartnerschaft. Frankfurt/Main: Campus Verlag. 2005, S. 42

^[6] vgl. Hartlapp, Miriam: Die Kontrolle der nationalen Rechtsdurchsetzung durch die Europäische Kommission. Frankfurt/ New York: Campus Verlag. 2005, S. 22

^[7] vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel (Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 83

^[8] Als Einleitung zu Governance in der Europäischen Union sei empfohlen: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate: Kapitel 4: Governance in der Europäischen Union, in Benz, Arthur (Hrsg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung. Wiesbaden: VS-Verlag. 2004, S. 77-101

^[9] Knill, Christoph: Europäische Umweltpolitik: Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem. Opladen: Leske + Budrich. 2003, S. 161

^[10] vgl. Leiber, Simone: Europäische Sozialpolitik und nationale Sozialpartnerschaft. Frankfurt/Main: Campus Verlag. 2005, S. 41

^[11] vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel (Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 84f, weiterführende Literatur zu EU-Politik in den verschiedenen Phasen und Prozessen: Nugent, Neill: The Government and Politics of the European Union. Chapter 15: Policy Process. S. 331-365. 5. Auflage. Hampshire/ New York: Palgrave Macmillan. 2003

^[12] vgl. Zuleeg, Manfred: Der rechtliche Zusammenhang der Europäischen Union. Baden-Baden: Nomos Verlag. 2004, S. 90

^[13] vgl. Siedentopf , Heinrich: Implementation von EU-Richtlinien, in: Derlien, Hans-Ulrich/ Murswieck, Axel (Hrsg.): Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel. Opladen: Leske + Budrich. 1999, S. 85

^[14] vgl. Nugent (2003), S. 355

^[15] vgl. Jachtenfuchs/ Kohler-Koch (2004), S. 87

^[16] vgl. Hanau, Peter/ Steinmeyer, Heinz-Dietrich/ Wank, Rolf: Handbuch des europäischen Arbeits- und Sozialrechts. München: Verlag C.H. Beck. 2002, S.249

^[17] vgl. Zuleeg, Manfred (2004), S. 93

^[18] vgl Falkner, Gerda/Treib, Oliver/Hartlapp, Miriam/Leiber, Simone: Complying with Europe. EU Harmonisation and Soft Law in the Member States. Cambridge: Cambridge University Press. 2005, S. 272

^[19] Hartlapp (2005), S. 22

^[20] vgl. Jachtenfuchs/Kochler-Koch (2004), S. 87

^[21] vgl. Nugent (2003), S. 355

^[22] vgl. Leiber (2005), S. 224f

^[23] vgl. Jachtenfuchs/Kochler-Koch (2004), S. 87

^[24] Siedentopf (1999), S. 93

^[25] vgl. Falkner/Treib/Hartlapp/Leiber (2005), S. 12

^[26] vgl. Harlapp ( 2005), S. 21

^[27] Vgl. Treib, Oliver (2005), S. 70

^[28] vgl. Leiber (2005), S. 44f

^[29] Die Kritik bezieht sich insbesondere auf die zu beobachtenden theoretischen Übergeneralisierungen der durchgeführten, in ihrer Repräsentativität angreifbaren, Implementationsstudien. Für weitere Informationen vgl. Treib, Oliver: Die Bedeutung der nationalen Parteipolitik für die Umsetzung europäischer Sozialrichtlinien. Frankfurt/ New York: Campus Verlag. 2004, S. 53ff

^[30] vgl. Falkner, Gerda/Hartlapp, Miriam/Treib, Oliver: Worlds of compliance: Why leading approaches to the implementation of EU legislation are only “sometimes-true theories”, European University Institute (EUI). Working Paper RSCAS (Robert Shuman centre for Advanced Studies) No 2006/22. Wien/Berlin: 2006, S. 2. . Im Erscheinen im European Journal of Political Research 2007

^[31] vgl. Leiber (2005), S. 113

^[32] vgl. Hartlapp (2005), S. 223

^[33] vgl. Leiber (2005), S. 44 und auch Jachtenfuchs/ Kohler-Koch (2004) S. 87

^[34] vgl. Knill, Christoph: Europäische Umweltpolitik: Steuerungsprobleme und Regulierungsmuster im Mehrebenensystem. Opladen: Leske + Budrich. 2003, S. 211

^[35] vgl. ebenda, S. 21ff

^[36] vgl. Falkner/ Hartlapp/ Treib (2006), aber auch Treib, Oliver: Implementing and complying with EU governance outputs. Living Reviews in European Governance, Vol. 1 (2006), No.1. abgerufen unter www.livingreviews.org/lreg-2006-1 am 13.12.2006

^[37] vgl. Leiber (2005), S. 63

^[38] vgl. Knill (2003), S. 171

^[39] vgl. Cini, Michelle: Implementation, in: Cini, Michelle (Hrsg.): European Union Politics. Oxford/ New York: Oxford University Press. 2003, S. 358ff

^[40] vgl. Knill, Christoph: The Europeanisation of National Administrations. Patterns of Institutional Change and Persistence. Cambridge: Cambridge University Press. 2001, S. 18

^[41] vgl. Cini (2003), S. 363; in diesem Zusammenhang fällt auch Unschärfe in den Begrifflichkeiten auf, was unter „bottom-up“ und „top-down“ zu verstehen ist

^[42] vgl. Wessels, Wolfgang: Beamtengremien im EU-Mehrebenensystem – Fusion von Administration?, in: Jachtenfuchs, Markus/ Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Europäische Integration. 2. Auflage. Opladen: Leske + Budrich. 2003, S. 372

^[43] vgl. Héritier, Adrienne et al.: Die Veränderung von Staatlichkeit in Europa. Ein regulativer Wettbewerb: Deutschland, Großbritannien und Frankreich in der Europäischen Union. Opladen: Leske + Budrich.. 1994, S. 182f

^[44] vgl. Hartlapp, Miriam: Die Kontrolle der nationalen Rechtsdurchsetzung durch die Europäische Union. Frankfurt/ New York: Campus Verlag. 2005, S. 197

^[45] vgl. Cini, Michelle (2003), S. 361

^[46] vgl. Héritier, Adrienne et al.: Die Veränderung von Staatlichkeit in Europa. Ein regulativer Wettbewerb: Deutschland, Großbritannien und Frankreich in der Europäischen Union. Opladen : Leske + Budrich. 1994, S. 182f