Föderalismusreform 2006

Gliederung

A. Einleitung

B. Theoretische Grundlagen von Reformprozessen im Föderalismus
I. Theorie von „Niedergang und Reform“
II. Metapher vom „Geburtsfehler“
III. Hypothese der „Pfadabhängigkeit“
IV. Theorie der Politikverflechtung
V. Parteienkonkurrenz als Reformbarriere
VI. Institutionelle Hemmnisse
1. Wahlrecht
2. Bundesrat
3. Bundesverfassungsgericht
VII. Würdigung

C. Analyse der Föderalismusreform 2006
I. Die Ergebnisse der Neuordnung des Föderalismus
II. Kritische Betrachtung
III. Auswirkungen der Bundesstaatkommission 2003-2004
IV. Prüfung auf Grundlage der Theorie

D. Abschlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Seit dem Mittelalter begleitet der Föderalismus die Organisation der Staatlichkeit in Deutschland. In dieser langen Zeitspanne durchlief er verschiedene Entwicklungen und passte sich den jewei-ligen Gegebenheiten an. Trotz zahlreicher unitarischer Tendenzen innerhalb der deutschen Geschichte wurde er als Ganzes kaum in Frage gestellt, jedoch führten diese Einflüsse zur Ausbildung einer spezifischen Form des deutschen Föderalismus. So entstand in Deutschland der Verbundföderalismus, welcher sich von Formen des (Trenn-) Föderalismus in den USA oder der Schweiz grundle-gend unterscheidet.¹

Der deutsche Föderalismus kennzeichnet sich nicht durch eine um-fassende Entkoppelung der Aufgabenbereiche der verschiedenen staatlichen Ebenen, sondern vielmehr durch eine Verflechtung, welche sich in der Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung des Bundes sowie in einer Aufteilung der Gesetzgebungs-, Verwal-tungs- und Vollzugskompetenzen ausdrückt (Art. 77 GG, Art. 30 GG bzw. Art. 70 GG). So obliegt z.B. der Länderebene grundsätz-lich zur Ausführung von Bundesgesetzen und der Bund kann bzw. konnte durch seine Kompetenzen im Bereich der konkurrierenden (Art. 72, 74 GG) bzw. Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG aF) die legislative Arbeit der Länder deutlich beeinflussen.

Gerade diese Ausformung des Föderalismus geriet in Deutschland in den vergangenen Jahren immer stärker in die Diskussion. Als Kritikpunkte wurden hier eine unklare Zuordnung von Verantwor-tung und Zuständigkeit,² eine damit verbundene Verschleierung des politischen Prozesses für den Bürger, eine Tendenz zur Blockade des Systems sowie Verzögerungen und Ineffizienz ausgemacht.³

Als symptomatisch für diese Probleme der deutschen föderativen Ordnung werden die umfassende Mitwirkung der Länder an der Bundesgesetzgebung und eine schleichende Unitarisierung gese-hen, welche sich in der Notwendigkeit der Zustimmung des Bun-desrates bei mehr als 60 Prozent aller Bundesgesetze bzw. einer ausschöpfenden Ausnutzung der Kompetenzen des Bundes, u.a. im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ausdrücken.⁴

Als abstrakte Ziele einer Reform des deutschen Föderalismus wur-den daher „eine Beschleunigung von Prozessen zwischen Bund und Ländern“⁵, die Verflechtungen zwischen beiden Ebenen zu ver-mindern, die Schaffung klarer Zuständigkeiten sowie die Erhöhung der Transparenz politischer Prozesse allgemein anerkannt. Ebenso sollte die allgemeine Handlungsfähigkeit der einzelnen Bereiche des Bundesstaates, insbesondere vor dem Hintergrund der sich im-mer stärker vollziehenden europäischen Einigung, verbessert wer-den.⁶ Dissens herrschte jedoch in der Frage, wie weit eine Reform gehen solle und inwieweit diese in den verschiedenen Bereichen den Ländern neue Befugnisse und Möglichkeiten einräumen sollte oder einer weitere Unitarisierung zugunsten den Bundes der Vor-zug zu geben sei.⁷

Verschiedene Versuche einer Neuordnung der Struktur des deut-schen Bundesstaates blieben weitgehend ohne durchgreifende Re-sultate oder schlugen gänzlich fehl. Letztmalig scheiterte der Ver-such einer hinreichenden und umfassenden Reform der Kommissi-on von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundes-staatlichen Ordnung im Jahre 2004.⁸ Auch der Beschluss der Föde-ralismusreform 2006 war vielfältiger Kritik ausgesetzt.

Somit ist eine Lücke zwischen den Ambitionen der Reformdebatte einerseits und der Realität der Reformergebnisse offenkundig. Der bestehende deutsche Verbundföderalismus erweist sich scheinbar auffallend widerstandsfähig gegenüber umfassenden Veränderun-gen. Worin ist jedoch der Grund für diese Reformresistenz zu se-hen? Welche Ursachen hatte das Scheitern der verschiedenen Ver-änderungsversuche? Wie sind vor diesem Hintergrund die in der Föderalismusreform 2006 erreichten Ergebnisse zu bewerten? Konnte die nun erreichte Neugestaltung die selbst gesteckten Ziele erreichen? Diesen Fragen soll in der Folge nachgegangen werden.

Untersuchungsgegenstand dieser Seminararbeit ist somit die Föde-ralismusreform 2006. Aufgrund des begrenzten Umfanges dieser Arbeit erscheint eine Eingrenzung der Analyse der Reform jedoch auf die genannten Bereiche angebracht.

Um sich einer Beantwortung der aufgeworfenen Fragen zu nähern, soll zunächst die politikwissenschaftliche Theorie auf Erklärungs-modelle für die Reformhemmnisse untersucht und die herausgear-beiteten Ansätze und Thesen anschließend einer Würdigung unter-zogen werden.

In der Folge soll die Föderalismusreform einer eingehenden Be-trachtung sowie Bewertung unterzogen werden. Zum Zwecke die-ser Analyse werden die eingangs gewonnenen Erkenntnisse über Theoriemodelle und -ansätze der Anwendung finden.

Am Ende der Arbeit werden die gewonnenen Erkenntnisse zusam-mengefasst und unter Hinzuziehung aller hier beschriebenen Fakto-ren einer abschließende Betrachtung unterzogen, in welcher Ant-worten auf die verschiedenen Ausgangsfragen gefunden werden sollen.

B. Theoretische Grundlagen von Reformprozessen im Föderalismus

Eine Antwort auf die Frage nach den Gründen für die Reformresis-tenz der deutschen föderalen Ordnung könnte in deren Struktur zu finden sein. Die Literatur umfasst hier eine Anzahl von theoreti-schen Modellen und Ansätzen, von denen die wichtigsten in der Folge kurz dargelegt und im Anschluss einer Bewertung unterzo-gen werden sollen.

I. Theorie vom „Niedergang und Reform“

Klassisch wohnt dem Begriff der Reform die Vorstellung inne, eine zu vollziehende Veränderung solle einen, als vollendet angesehe-nen, früheren Zustand wieder herstellen. Angewandt auf den Be-reich des bundesdeutschen Föderalismus bedeutet dies, dass eine Reform der föderativen Ordnung eine Rückkehr zu den Verhältnis-sen bei Verabschiedung des Grundgesetzes im Jahre 1949 zum Ziel haben müsste.⁹

Die Systematik des Grundgesetzentwurfes beruhte nach dieser An-sicht auf einem föderativen Trennsystem und war somit dual ange-legt gewesen.¹⁰

Eine Föderalismusreform müsse somit die Fehlentwicklungen der vergangenen Jahrzehnte, welche durch verstärkte Zusammenarbeit und schleichende Unitarisierung den deutschen Föderalismus von einer strikten Aufgabentrennung zu einem Verbundföderalismus entarten ließen, wieder korrigieren.¹¹

Die Möglichkeiten hierzu werden aufgrund des steigenden Drucks komplexer politischer Probleme ausdrücklich positiv gesehen. Die Konkurrenz zwischen einzelnen Bundesländern, insbesondere im ökonomischen Standortwettbewerb, könne langfristig die bestehen-den Hemmnisse überwinden.

II. Metapher vom „Geburtsfehler“

Eine als „genetische Interpretation“¹² angelegte Analyse der Ent-wicklung des deutschen Föderalismus begreift diese als Folge eines „Geburtsfehlers“¹³

Der deutsche Bundesstaat ist nach diesem Verständnis nie im Sinne eines Trennföderalismus konzipiert worden. Der Grundstein eines Verbundföderalismus war demnach bereits im Grundgesetz von 1949 angelegt und wurde durch weitere Verfassungsänderungen sowie das Ausnutzen der existierenden Regelungen durch den Bund weiter verstärkt.¹⁴

Diese Konzeption entwirft das Bild eines „echten Föderalismus“¹⁵ und grenzt den deutschen Bundesstaat als unecht ab.¹⁶ Die Ent-wicklung des Föderalismus wird medizinisch begriffen, so dass die deutsche Entwicklung als Abweichung von einem Normalzustand dargestellt wird.

Um die bestehende Situation zu verändern, müssten somit die Feh-ler, welche in der Gründungsphase der Bundesrepublik und in den folgenden Zeitabschnitten (Reformen 60er Jahre, Veränderungen Vereinigungsprozess) begangen wurden, ganz oder zumindest teil-weise behoben werden.¹⁷

Die Möglichkeiten hierzu werden angesichts der Fehler im System und der in den vergangenen Jahren, insbesondere während der Wiedervereinigung, verpassten Chancen äußerst pessimistisch be-urteilt. Die entstandenen Verflechtungen und Hemmnisse ließen durchgreifenden Reformen zu einem echten Föderalismus wenig Spielraum.¹⁸

III. Hypothese der „Pfadabhängigkeit“

Dieses Modell geht von verschiedenen Phasen der Pfadabhängig-keit aus. Ist die Entwicklung in der ersten Phase noch relativ offen, so verengen grundlegende Weichenstellungen (critical juncture) die weitere Fortentwicklung, die im Folgenden nur partiell korri-gierbar und in Richtung der getroffen Option fokussiert sind (lock-in). In weiteren Phasen reproduziert sich das System dann selbst, um in einer letzten Phase von neuen Ereignissen erschüttert oder zerstört zu werden. Gründe hierfür können ein Versagen der Re-produktion oder externe Schocks sein.¹⁹

Die These von einer Pfadabhängigkeit knüpft an die Vorstellungen vom Geburtsfehler als Ursache für die aktuellen Probleme im Be-reich des Föderalismus an. Allerdings dringt diese mit ihren Über-legungen weiter als bis zur Gründungsphase der Bundesrepublik oder des bismarckschen Kaiserreiches, und unterstellt eine Beein-flussung des deutschen föderativen Systems bereits seit dem Mit-telalter und insbesondere seit der Mitte des 19. Jahrhunderts. Zu-dem geht diese Theorie davon aus, dass innerhalb des Entwick-lungspfades zwar kleinere Veränderungen möglich, eine umfassen-de Heilung des zugrundeliegenden Fehlers nach einem derart aus-gedehnten Zeitraum aber nicht mehr möglich ist.²⁰

Die Vorstellung einer Pfadabhängigkeit geht ursprünglich auf die Wirtschafts- und Technikgeschichte zurück und skizzierte die Gründe der Durchsetzung von „vergleichsweise ineffizienten Technologien“²¹.

Auf den Bundesstaat angewandt, bedeutet dies, dass „das Ergebnis eines überaus komplexen Aushandlungsmechanismus ist, und dass auch Veränderungen nur auf diesem Wege möglich sind, (...) einmal eingeschlagene Entwicklungspfade lassen sich in der späteren geschichtlichen Entwicklung nur schwer korrigieren.“²²

Die Ausformung wechselseitiger Abhängigkeiten zwischen politi-schen Akteuren und die hohen Kosten einer Umstellung führen zu einer Fixierung der gegebenen Situation. Eine Reform, welcher die föderative Neuaufteilung von Macht zu Grunde liegt, muss nach diesem Verständnis den politischen Akteuren deutliche Zugeständ-nisse in Form von Kompensationen machen. Dies macht eine um-fassende Reform sehr schwierig.²³

Die Begründung dieser Thesen erfolgt aus der deutschen Geschich-te. Der einmal eingeschlagene Pfad einer föderalen Verbundkon-struktion sei zwar mehrfach angepasst, jedoch trotz gegenläufiger Tendenzen niemals grundlegend verändert worden. Zu größeren Veränderungen der Struktur des deutschen Föderalismus ist es nur in Krisenzuständen gekommen. Beispielhaft seien hier die Napole-onischen bzw. Freiheits-Kriege und deren Folgen, die Einigungs-kriege Bismarcks und die Gründung des zweiten neuen Kaiserrei-ches sowie das Ende der beiden Weltkriege genannt.²⁴

Beispiele für Pfadabhängigkeit lassen sich auch in der modernen Bundesrepublik finden. So stellt der Bundesrat eine Konstante der Entwicklung von der Verfassung des Kaiserreiches bis zum Grund-gesetz dar. Auch an Konstrukte früherer Epochen könnte man in diesem Falle anknüpfen. Gerade die föderalistische Institution des Bundesrates gewährt einer Vielzahl von politischen Akteuren eine Machtbeteiligung bzw. oftmals der aktuellen Bundesopposition Rückzugsmöglichkeiten.²⁵ Weitere in der Föderalismusdebatte oft diskutierte Bereiche wie die deutsche Finanzverfassung sowie der deutsche Exekutivföderalismus mit seiner Aufteilung von Gesetzes- und Verwaltungskompetenzen auf Bund und Länder können als weitere Beispiele für Pfadabhängigkeit dienen.²⁶

Im Ergebnis sehen die Vertreter der Hypothese der Pfadabhängig-keit nur Veränderungsmöglichkeiten an der Peripherie der Kern-elemente (Bundesrat, Exekutivföderalismus mit Gesetzesaufteilung sowie Finanzverfassung) des deutschen Bundesstaates.

IV. Theorie der Politikverflechtung

Die bundesstaatliche Ordnung Deutschlands weist eine Fülle an Verflechtungen der unterschiedlichen staatlichen Ebenen und Be-reiche auf. So ist die Majorität der Gesetzgebungskompetenzen beim Bund angesiedelt, die Ausführung der Gesetze obliegt jedoch grundsätzlich den Ländern.²⁷

Als Spiegelbild dieser ersten Verflechtung sind die Länder über die Institution des Bundesrates an der Gesetzgebung des Bundes maß-geblich beteiligt.²⁸

Ebenso sind Bund und Land im Rahmen der Gemeinschaftsaufga-ben durch eine Mischfinanzierung der Projekte miteinander ver-bunden. Zudem hat der Bund zur Unterstützung des unterschiedli-chen finanziellen Potentials die Handhabe Finanzhilfen und Er-gänzungszuweisungen zu gewähren. Über dieses Mittel gewinnt er auch Einfluss auf öffentliche Investitionen der einzelnen Länder.²⁹ Darüber hinaus existieren verschiedene Gremien in denen der Bund gemeinsam mit den Ländern Entscheidungen in verschiedenen Po-litikfeldern koordiniert.³⁰

Die genannten Verbindungen zwischen dem Bund und den Glied-staaten sind der vertikalen Verflechtung zuzuordnen. Ihr steht eine horizontale Verflechtung zwischen den Bundesländern gegenüber.

[...]

¹ Kaufmann, Franz-Xaver, Wege aus der Reformblockade, S. 37f.

² Seitz, Norbert/Mohr, Irina, Gespräch mit Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, S. 27.

³ Schmidt-Jorzig, Edzard, Reformbedürftigkeit des deutschen Föderalismus, S.6.

⁴ Bochard, Michael/Margedant, Udo, Die Bundesstaatskommission im Umfeld der Reformdiskussion, S.11.

⁵ Naumann, Michael, Die kalte Revolution, in: Die Zeit, 02.03.2006 Nr. 10.

⁶ Schmidt-Jorzig, Edzard, Reformbedürftigkeit des deutschen Föderalismus, S. 6.; Zenthöfer, Jochen, Wettbewerbsföderalismus, S. 125.

⁷ Margedant, Udo, Leitfaden zur Föderalismusreform in Deutschland, S. 15f.

⁸ Schultze, Rainer-Olaf, Die Föderalismusreform zwischen Anspruch und Wirklichkeit, S. 14.

⁹ Lehmbruch, Gerhard, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland, S. 58.

¹⁰ Schneider, Hans-Peter Die bundesstaatliche Ordnung im vereinten Deutsch­land S. 240; Hanf, Dominic, Bundesstaat ohne Bundesrat? S. 41ff.

¹¹ Schneider, Hans-Peter Die bundesstaatliche Ordnung im vereinten Deutsch­land, S. 241f.

¹² Lehmbruch, Gerhard, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland, S. 58.

¹³ Färber, Gisela, Finanzverfassung, S. 90.

¹⁴ Abromeit, Heidrun, Der verkappte Einheitsstaat, S. 40.

¹⁵ Ebenda, S. 14.

¹⁶ Ebenda, S. 14f.

¹⁷ Ebenda, S. 122f.

¹⁸ Ebenda, S. 127 u. 134.

¹⁹ Ebenda. S. 58-61.

²⁰ Lehmbruch, Gerhard, Der unitarische Bundesstaat in Deutschland, S. 59f.

²¹ Ebenda, S. 60.

²² Lehmbruch, Gerhard, Föderalismus als entwicklungsgeschichtlich geronnene Verteilungsentscheidungen, S. 114.

²³ Ebenda, S. 115.

²⁴ Ebenda, S. 116.

²⁵ Ebenda, S. 116f.

²⁶ Ebenda. S. 117f.

²⁷ Scharpf, Fritz W., Die Politikverflechtungsfalle, S. 325.

²⁸ Hagemann, Ulrich/Scheller, Henrik, Der deutsche Föderalismus, S. 14.

²⁹ Scharpf, Fritz W., Die Politikverflechtungsfalle, S. 327.

³⁰ Ebenda, S. 330.