Die EU - Demokratie zwischen Defizit und Beschränkungen

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Grundlagen
A. Der Demokratiebegriff
B. Organe und Kompetenzen der Europ ä ischen Union
1. Europäischer Rat
2. Rat der Europäischen Union - „Ministerrat“
3. Europäische Kommission
4. Europäisches Parlament
5. Europäischer Gerichtshof

III.Hauptteil
A. Probleme der Legitimation
1. Gleichheit der Wahlen
2. Gleichheit der Länder
3. Eskalierte Kompetenzen
B. Arbeit der Organe bei Entscheidung & Durchsetzbarkeit
1. Europäischer Rat
2. Rat der Europäischen Union - „Ministerrat“
3. Europäische Kommission
4. Europäisches Parlament
5. Europäischer Gerichtshof

IV. Zusammenfassung

A. Aktuelle Situation

B. Ein Ausblick und mögliche Lösung

I. Einleitung

Seit Beginn des Prozesses zu einem geeinten Europa mit der Ratifizierung der Verträge zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl im Jahr 1951 und Entstehen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) sowie der Europäischen Atomgemeinschaft (EAG) durch Abschluss der so genannten „Römischen Verträge“ (1957) hat die komplexe Vernetzung der Wirtschaft und Politik der Mitgliedsländer stetig zugenommen¹. Stand anfangs noch die Schaffung eines geordneten europäischen Marktes im Vordergrund, lässt sich nicht zuletzt durch einen Vergleich der Präambeln des EWGV² und des EUV³ das Bestreben feststellen, das innereuropäische Zusammenwachsen über eine gemeinsame Wirtschaftspolitik hinaus auf beinahe jeden Bereich⁴ des täglichen Lebens auszuweiten⁵. Ihren Höhepunkt fand diese Entwicklung in der gescheiterten gemeinsamen EU- Verfassung, welche nun über die Verträge von Lissabon (13.12.2007) in abgemilderter Form trotzdem Ihren Einzug in Europa erhält - der Begriff der Verfassung schien doch zu sehr zu verdeutlichen, was längst an der Tagesordnung ist: die EU als supranationales Organ der Staaten hat durch zahlreiche übertragene Kompetenzen schon lange intensiven Einfluss auf die Politik der Nationalstaaten, welche sich diesem maximal durch Vertragsbruch entziehen können. Faktisch resultiert daraus ein Über-Unterordnungsverhältnis⁶ ; im Spezialfall Deutschland verdeutlichte das BVerfG dies mit der Entscheidung „Solange II“⁷, wonach der EuGH geeignet ist, den Grundrechtsschutz der Bundesbürger sicherzustellen - was der Bedeutung einer Legitimation der damit kontrollierten EU-Politik und ihres Einflusses auf Deutsches Recht gleichkommt. Bekräftigt wurde dies in der „Bananenmarktentscheidung“ des BVerfG, welche präzisiert, dass jedweder Ausbruch aus geltendem Europarecht mit Berufung auf die Grundrechte der Bundesrepublik Deutschland nur erfolgen kann, wenn im gleichen Zug nachgewiesen werden kann, dass die „europäische Rechtsentwicklung […] unter den erforderlichen Grundrechtsstandard abgesunken sei“⁸. Diese Arbeit beschäftigt sich mit der Legitimation der europäischen Organe, ihrer Arbeit untereinander, sowie den verschiedenen Einflussmöglichkeiten der EU auf die Nationalstaaten. Die Definition des Demokratiebegriffs soll dafür im Zusammenhang mit dem „Widerspruch zwischen einem Demokratiedefizit der EU und der sehr engen Verbindung der EU mit der größten Blütezeit der Demokratie in Europa“⁹ erörtert werden, besonderes Augenmerk liegt dabei auf der Bundesrepublik.

II. Grundlagen

A. Der Demokratiebegriff

Die Demokratie (griechisch - dēmos „Volk“ und kratía „Macht, Herrschaft“) findet ihre Ursprünge im antiken Griechenland, ihr Grundgedanke, die Geschicke eines Staats von der Mehrheitsentscheidung seiner Bürger abhängig zu machen, erfuhr verschiedenste Wandlungen im Laufe der Zeit, welche sich vielfach mit der Frage beschäftigten, wer zur Bürgerschaft gehört - und damit zur Wahl und Wählbarkeit geeignet ist - und in welcher Art die Entscheidungen getroffen werden. Erwähnenswert sind hierbei besonders das Modell der unmittelbaren Demokratie, wobei die „Herrschaft durch das unmittelbar zur Entscheidung politischer Fragen versammelte Volk“ (Brockhaus) ausgeübt wird, und die repräsentative Demokratie. Letztgenannte begründet ihre Volksvertretung in der Wahl eines Parlaments, was in seiner Gesamtheit die Vielzahl der Bürgerinteressen abbilden soll und anstatt der gesamten Bürgerschaft die Politik für den Staat organisiert.¹⁰ Die Komplexibilität in der heutigen politischen Landschaft erfordert ein solches Vorgehen, um die Spezialisierung auf die einzelnen Fachgebiete zu ermöglichen und den Prozess von Rechtsetzung, Rechtsprechung und Rechtsdurchsetzung entsprechend zu verkürzen. Es erfordert jedoch auch zwingend Maßgaben, um die letztendliche Kontrolle durch das gesamte Volk praktisch zu ermöglichen und die Demokratie klar von der Herrschaft weniger - der Oligarchie - abzugrenzen. Eine Willensbildung „von unten nach oben“¹¹ muss zu jedem Zeitpunkt gegeben sein und begründet die Legitimation der Vertretung. Am Beispiel der Bundesrepublik seien hier genannt: eine „allgemeine, unmittelbare, freie, gleiche und geheime Wahl“¹², die Möglichkeit die Vertreter (die Abgeordneten) nach angemessener Frist - und (subjektiv) guter Vertretung - zu bestätigen, oder aber im Umkehrschluss zu ersetzen¹³. Das oben genannte Mehrheitsprinzip¹⁴ garantiert unter Einhaltung des Minderheitenschutzes¹⁵ ein möglichst gutes Abbild des Volkswillens. Mit Rücksicht auf das Kernproblem dieser Arbeit ist es sinnvoll zu erwähnen, dass jedweder Vertreter - und ist er auch durch Wahl bestimmt - im Rahmen seiner Vertretungsmacht und mit klar umrissenen Kompetenzen agieren muss. In der Bundesrepublik liegt die Fülle der Volksmacht beim Bundestag, er kann also nach Legitimation im Rahmen des GG an Stelle des Volkes handeln, jedes weitere Organ deduziert daher seine Zusammensetzung und Rahmenbedingungen aus der Volksvertretung¹⁶. Existiert eine Kompetenz nicht oder wird sie überschritten, so steht der Vertreter auch auf der politischen Bühne - a minore ad maius - ohne Vertretungsmacht da und darf keine Bindungswirkung für den Vertretenen, in diesem Fall das Volk erzielen.¹⁷ Repräsentative bzw. parlamentarische Demokratie: auf der einen Seite bietet sie eine Verbesserung in Durchführbarkeit, Planung und Kontrolle der Politik bei zunehmend komplizierter werdenden Strukturen, auf der anderen Seite wird sie dann ein Problem, wenn der Bürger - als eigentliche Quelle der Macht - auf Grund fehlender verständlicher und gut erreichbarer Informationen nicht mehr in der Lage ist, die für ihn geeignete Vertretung zu bestimmen und damit seine finale Kontrollwirkung zu entfalten.

B. Organe und Kompetenzen der Europ ä ischen Union

Zum eigentlichen Verständnis der europäischen Politik ist es nötig, die wichtigsten Organe der EU zu betrachten sowie die Zusammensetzung und vorrangigen Kompetenzen zu erläutern.

1. Europäischer Rat

Der Europäische Rat ist das Treffen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer der Europäischen Union. Ähnlich dem Verfahren auf nationaler Ebene sind die Mitglieder angehalten, Leitlinien und Ziele für die Politik der EU festzulegen. Obwohl der Europäische Rat kein durch den EGV legitimiertes Organ ist¹⁸, können seine Mitglieder, die Staats- und Regierungschefs, an Stelle ihrer Minister im Rat der Europäischen Union (mit kumulierten Kompetenzen) auftreten¹⁹.

2. Rat der Europäischen Union - „Ministerrat“

Der Ministerrat besteht aus Vertretern der Länder auf Ministerebene, hat damit 27 Mitglieder. Er tagt je nach Problemstellung mit dem entsprechenden Minister des Ressorts (Finanzministerrat, Verkehrsministerrat, Agrarministerrat etc.) Die Minister sind die primären Entscheidungsträger auf europäischer Ebene. Im Rahmen der übertragenen Kompetenzen dürfen sie - nach innen - Recht für die EU setzen und - nach außen - völkerrechtliche Verträge schließen. Neben der Beschlussfassung für den Haushalt sei an dieser Stelle noch die Übertragung von Befugnissen zur Durchführung der durch den Rat erlassenen Rechtsakte an die Europäische Kommission erwähnt²⁰. Die Beschlussfassung im Rat erfolgt je nach Thematik entweder mit einfacher Mehrheit²¹ oder mit gewichteter und qualifizierter Mehrheit nach Artikel 205 Absatz 2 EGV. Weiterhin sind zahlreiche Rechtsnormen nur durch einstimmigen Beschluss zu realisieren²².

3. Europäische Kommission

Die Europäische Kommission besteht aus 27 Kommissaren, je einer pro Mitgliedsstaat; nach Ratifizierung des Vertrags von Lissabon werden es jedoch nu]r noch 2/3 Kommissare aus der Summe der Mitgliedsländer sein.²³ Die Mitglieder werden durch die Staaten gestellt und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments ernannt. Das EP kann der Kommission im Ganzen das Misstrauen aussprechen. Die K. wird gemeinhin als Exekutive der EU betrachtet. Ihre Mitglieder sollen frei von nationalstaatlichen Interessen Rechtsetzungsprozesse einleiten, die Durchführung von Verträgen auf europäischer Ebene in Verbindung mit dem EuGH überwachen und die Arbeit des Rats unterstützen²⁴. Durch seine Rechtsprechung hat der EuGH diese Kompetenzen bestätigt und darüber hinaus die K. klar von der Rechtssetzung auf europäischer Ebene ausgenommen²⁵

4. Europäisches Parlament

Das Europäische Parlament ist die einzige direkte Vertretung der Bürger der Mitgliedsstaaten auf EU-Ebene. Die Sitze werden durch den Vertrag in verschiedenen Anteilen auf die Mitgliedsstaaten verteilt²⁶. Dort sind die Abgeordneten in allgemeiner und unmittelbarer Wahl auf 5 Jahre zu wählen. Mit dem Vertrag von Lissabon werden die Sitze im EP auf 750 begrenzt. Parallel zu den Nationalstaaten gibt es auch auf dieser Ebene Fraktionen, welche den Charakter der Zusammenarbeit über die Landesgrenzen hinaus hervorheben²⁷ Neben einer beratenden Funktion und der Kontrolle der Arbeit der Kommission, sowie der Bestellung von Untersuchungsausschüssen, (s. o.) wird die eigentliche Arbeit eines Parlaments, namentlich die der Rechtsetzung, maximal in den Verfahren von Mitbestimmung, Zusammenarbeit²⁸ und der praktisch recht selten auftretenden Zustimmung (wie beispielsweise einem Neubeitritt) mit dem Rat deutlich²⁹. Im Falle einer Abstimmung zählt im EP die Mehrheit der Einzelstimmen³⁰.

5. Europäischer Gerichtshof

Der EuGH schließlich ist das oberste Organ europäischer Rechtsprechung. Alle Mietgliedsstaaten entsenden einen Richter, welcher entsprechend Art. 223 EGV in seinem Staat „die für die höchsten richterlichen Ämter erforderlichen Vorraussetzungen“ erfüllen“ muss. Der EuGH soll frei von nationalstaatlichen Interessen „die Wahrung des Rechts bei der Anwendung“³¹ des Vertrags sichern. In der Praxis bedeutet dies die Kotrolle der Vertragseinhaltung der MS - sowohl unmittelbar - als auch der mittelbare Verstoß des Rechts der MS gegen Gemeinschaftsrecht, welches entsprechend Art. 234 EGV im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens geprüft werden kann³². Neben diesen Aufgaben liegt die Arbeit des EuGH in der Kotrolle der europäischen Organe nach Art. 230ff. EGV. Die Entscheidungen werden mit wenigen Ausnahmen in unterschiedlich zusammengesetzten Spruchkörpern getroffen, welche nur einen Teil der Richter umfassen.

III. Hauptteil

A. Probleme der Legitimation

1. Gleichheit der Wahlen

Als wesentlicher Streitpunkt eines Demokratischen Prinzips innerhalb der EU muss die teilweise Ungleichheit der Wahlen beim Zustandekommen ihrer Organe genannt werden.

[...]

¹ Dazu auch Zimmermann in: Öffentliches Recht und Europarecht, S. 190ff.

² Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft - 25.03.1957.

³ Vertrag über die Europäische Union - 07.02.1992.

⁴ Überblick der Tätigkeitsbereiche der EU, URL: http://europa.eu/pol/overview_de.htm, Stand: 14.12.2007.

⁵ Herzog, Gerken: Europa entmachtet uns und unsere Vertreter

⁶ Übersicht zur Geltung und Wirkung des EG-Rechts - Zacker, Kompendium Europarecht, S. 58.

⁷ BVerfGE 73, 339 Rn. 132.

⁸ BVerfGE 102, 147 Rn. 62.

⁹ Kaelble: Wege zur Demokratie, S.110.

¹⁰ Brockhaus Enzyklopädie, 4. Band -„Demokratie“, S. 406.

¹¹ Kock in: Öffentliches Recht und Europarecht, S. 77.

¹² Art. 38 Abs. 1 GG.

¹³ Vgl. Art. 39 Abs. 1 GG.

¹⁴ Auch Majoritätsprinzip - „es sei gerechter, dass die Mehrheit der Minderheit ihren Willen aufnötige, als umgekehrt“ - Brockhaus Enzyklopädie, 12. Band „Mehrheitsgrundsatz“, S. 347.

¹⁵ Vgl. Art. 5, 8, 9, 21 GG.

¹⁶ Parlamentsvorbehalt - Kock, Öffentliches Recht und Europarecht, S. 77.

¹⁷ § 177 BGB „Vertragsschluss durch Vertreter ohne Vertretungsmacht“.

¹⁸ Art. 7 EGV in Verbindung mit Art. 202 EGV.

¹⁹ Hier strahlen die Richtlinienkompetenzen der nationalstaatlichen Regierungen aus vgl. Art 65 GG, Art. 21 Verf. D. Franz. Rep. ((1) Le Premier ministre dirige l'action du Gouvernement[…] (2) Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.).

²⁰ Zur Vertiefung: Zimmermann in: Öffentliches Recht und Europarecht, S. 222ff.

²¹ Art. 205 Abs. 1 EGV.

²² Was in einer Vielzahl von Fällen auch zu wesentlichen Verzögerungen führen kann, hierzu die Entstehung der Richtlinie 2006/24/EG - „Vorratsdatenspeicherung“.

²³ Art. 17 Abs. 5 EUV in der Fassung von Lissabon.

²⁴ Art. 211 EGV.

²⁵ Bleckmann: Das Europäische Demokratieprinzip, JZ 2001, S. 56.

²⁶ Art. 190 Abs. 2 EGV.

²⁷ Übersicht der Fraktionen: http://www.europarl.de/parlament/organisation/fraktionen.html, Stand: 25.12.2007.

²⁸ Art. 251,252, EGV.

²⁹ http://europa.eu/institutions/decision-making/index_de.htm - Stand 29.12.2007

³⁰ Zimmermann in: Öffentliches Recht und Europarecht, S. 238.

³¹ Art. 220 EGV

³² z.B. im Rahmen d. BGH Beschl. v. 16. August 2006 - VIII ZR 200/05 zum Nutzungsersatz bei Nacherfüllung entspr. § 439 Abs. 4 BGB.