Die Rolle des Kongresses in der US-amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik

Inhaltsverzeichnis

A. Zweihundert Jahre Rivalität um die Kontrolle der Außenpolitik

B. Der Kongress in der Außen- und Sicherheitspolitik
I. Zuständigkeiten in der US-Außenpolitik
1. Krieg und Frieden
2. Internationale Vereinbarungen
3. Kontrolle der Exekutive
4. Das Bestätigungsrecht
II. Der Kongress im Niedergang
1. Die verhängnisvolle Außenpolitik des Kongresses in den 20er und 30er Jahren des 20. Jahrhunderts
2. Das Urteil des Supreme Court 1936
3. Der Zweite Weltkrieg
4. Das Nachkriegsmodell: Kongress und Präsident im außenpolitischen Konsens
5. Auf dem Weg zur imperialen Präsidentschaft
6. Resümee: Gründe für den Niedergang des Kongresses
III. Der Kongress im Aufstieg
1. Wendepunkt: Vietnamkrieg
2. Der Neue Kongress

C. Fazit: Die Rolle des Kongresses in der Außen- und Sicherheitspolitik

D. Literaturverzeichnis

A. Zweihundert Jahre Rivalität um die Kontrolle der Außenpolitik

„Das Ringen zwischen Kongress und Präsident um die Kontrolle der US-Außenpolitik ist ein typisch amerikanisches Phänomen“ (Bierling 1992: 27). Es begann quasi mit der Unterzeichnung der Verfassung im September 1787, als ein Vertragswerk verabschiedet wurde, wie es kaum mehr Grauzonen im Bereich der außenpolitischen Zuständigkeiten beinhalten könnte. Dass dieses Ringen im Laufe der Geschichte unterschiedlich stark ausgeprägt war, ergibt sich sowohl aufgrund der unterschiedlichen Persönlichkeiten der Präsidenten als auch der historisch bedingten Gegebenheiten. Ob der Kampf um das Privileg in der Außenpolitik von den Gründervätern so beabsichtigt worden war, bleibt bis heute eher fraglich. Feststeht jedenfalls, dass die Schwierigkeiten, die seit Bestehen aus diesem vagen Verfassungstext resultierten, bis in die Gegenwart fortwähren.

Der Grundgedanke der Verfassungsväter war es zum einen, die klassische Lehre Montesquieus von einer Teilung der Gewalten zu bemühen und diese – zum anderen – mit einem System der „checks and balances“ zu versehen. Dieses Konzept resultiert aus der tief sitzenden Skepsis der Amerikaner gegen jegliche Art von Machtanhäufung – vor allem auf Seiten der Exekutive. „Diese ist Teil des US-amerikanischen Freiheitsverständnisses, wird genährt aus der Tradition der Graswurzeldemokratie^[1] und leitet sich historisch her aus der Ablehnung absolutistischer Tyrannei im Europa des 17. und 18. Jahrhunderts“ (Lösche 2004: 55). So wurden die Kompetenzen in der Außenpolitik von der Verfassung entweder dem Präsidenten, dem Kongress oder beiden gemeinsam zugewiesen (Jäger/Welz 1998: 420). Dies führte zu verfassungsrechtlichen Unsicherheiten aufgrund der Gewaltenverschränkung und hatte eine Reihe die Außenpolitik betreffende Auseinandersetzungen zur Folge, die von der Judikative in den seltensten Fällen bereinigt werden konnten, da die „political question doctrine“ besagt, dass der Oberste Gerichtshof keine politischen Fragen entscheidet (Jäger/Welz 1998: 420). „Effizienz und Kohärenz wurden zugunsten der wechselseitigen Kontrolle zurückgedrängt“ (Bierling 1992: 27). Somit stieß man im Laufe der Zeit immer wieder auf Fragen der Zuständigkeit in der Außenpolitik, die aus der Verfassung heraus nicht eindeutig genug hervor gingen. „Die amerikanische Konstitution sei, so [der Historiker Edward] Corwin […], „an invitation to struggle for the privilege of directing American foreign policy“.“ (Bierling 1992: 28)

Im Rahmen dieser Arbeit soll zunächst auf die Kompetenzen des Kongresses in den verschiedenen außenpolitischen Bereichen eingegangen werden, wie sie der Legislative ursprünglich von der Verfassung zugewiesen wurden. Anschließend wird unter Berücksichtigung der entsprechenden Meilensteine der außenpolitischen Aktivitäten des Kongresses und deren Effizienz das Kräfteverhältnis und die wechselnde außenpolitische Suprematie zwischen Kongress und Präsident insbesondere seit den 1920er Jahren behandelt.

Als Fazit schließlich soll versucht werden, die Frage zu beantworten, wie das außenpolitische Verhältnis zwischen Kongress und Präsident eingeordnet werden kann und ob dieses „Ringen“ um das Privileg der Außenpolitik wirklich zu jeder Zeit in der amerikanischen Historie als ein solches bewertet werden kann.

B. Der Kongress in der Außen- und Sicherheitspolitik

I. Zuständigkeiten in der US-Außenpolitik

Wirft man einen Blick in die amerikanische Verfassung, wird schnell deutlich, dass dem Kongress im Vergleich zur Exekutive ursprünglich die umfassenderen außenpolitischen Kompetenzen zugedacht wurden. „Er ratifiziert Verträge, bestätigt die Ernennung von Botschaftern, erklärt Krieg, unterhält Streitkräfte und regelt den Außenhandel“ (Thaysen/Davidson/Livingston 1988: 366). Zwar befinden sich diese Rechte bis zum heutigen Tage in seinem Besitz, dennoch mag dies so manchen Leser überraschen, denn gewinnt man in der Realität doch vornehmlich den Eindruck, die außenpolitischen Kompetenzen lägen überwiegend auf der Seite der Exekutive. Warum sich dies so darstellt und ob tatsächlich eine Verschiebung der außenpolitischen Kompetenzen zugunsten der Exekutive stattgefunden hat, soll ebenfalls im Laufe dieser Arbeit erörtert werden.

1. Krieg und Frieden

Laut Verfassungstext der Vereinigten Staaten ist der Präsident der Oberbefehlshaber der Streitkräfte, der Kongress ist allerdings mit dem alleinigen Recht ausgestattet, Krieg zu erklären. Zwar ist die Bezeichnung des Präsidenten als Oberbefehlshaber („Commander in Chief“) nicht mehr als ein ihm von der Verfassung zugewiesener Titel, der über keine ausführlichere Beschreibung verfügt, doch lassen sich freilich dadurch von Seiten eines Präsidenten gewisse Kompetenzen hinein interpretieren. Was die Verfassungsväter in diesem Titel gesehen haben, kann lediglich gemutmaßt werden. Fakt ist jedoch, dass die Exekutive mit erstaunlicher Konsequenz die Kompetenz des Kongresses, anderen Nationen den Krieg zu erklären, ignorierte und sich in seiner Funktion als Commander in Chief selbst dazu ermächtigte. In mehr als zweihundert Fällen, in denen amerikanische Streitkräfte bis heute eingesetzt wurden, hat der Kongress nur fünf Kriegserklärungen ausgesprochen: „gegen England 1812, Mexiko 1845 und Spanien 1898 sowie in den beiden Weltkriegen“ (Bierling 2005: 50). Trotzdem darf daraus aber nicht geschlossen werden, der Kongress verfüge nicht über die notwendigen Mittel, einen Militäreinsatz zu verhindern. Er hat mit dem Haushaltsrecht („Power of the purse“) sein wohl wirksamstes Mittel inne, auf die US-Außenpolitik Einfluss zu nehmen. Ihm ist von der Verfassung ausdrücklich das Recht zugesprochen worden, eine Armee aufzustellen und diese zu finanzieren. Mit dieser Kompetenz hat der Kongress zu jeder Zeit die Möglichkeit, der Exekutive die finanziellen Mittel für den Unterhalt der Streitkräfte nicht zu bewilligen oder zu entziehen. Zwar wird von dieser Option – nicht zuletzt aus Angst vor dem Vorwurf der Öffentlichkeit, die Sicherheit der Soldaten aufs Spiel zu setzen – eher spärlich Gebrauch gemacht. Darüber hinaus wäre es eine kaum vorstellbare Maßnahme des Kongresses, einen Truppeneinsatz einfach zu beenden, wenn erst mal ein militärisches Engagement zustande gekommen ist. Eine weitere Schwierigkeit im Hinblick auf Truppenabzüge lässt sich beispielsweise an Hand des aktuellen Irakkrieges erkennen: Ringt sich der Kongress schließlich zu einem Truppenabzug durch, kann der Präsident von seinem exekutiven Vetorecht Gebrauch machen. Trotzdem hat der Kongress auch dann noch die Möglichkeit, dieses Veto mit einer Zweidrittelmehrheit in beiden Häusern zu überstimmen. In Realität kamen aber nach dem exekutiven Veto von Präsident George W. Bush bisher in keinem der Fälle mehr die notwendigen Zweidrittelmehrheiten zustande.

Der Grund für die ausbleibende Initiative des Kongresses ist vielmehr in der typisch US-amerikanischen Problematik zu suchen, dass die Exekutive aufgrund ihrer Einstimmigkeit wesentlich schneller Entscheidungen treffen und damit effektiver handeln kann als der Kongress, der angesichts seiner stark fragmentierten Organisation bedeutend eingeschränkter in seiner Handlungsfähigkeit ist. Hinzu kommt, dass der Kongress die Initiative des Präsidenten meist stillschweigend hingenommen hat, solange die Einsätze erfolgreich waren (Jäger/Welz 1998: 433). Darüber hinaus wollte sich die Legislative in Krisenzeiten nicht von der Öffentlichkeit nachsagen lassen, man stünde nicht hinter seinem Präsidenten.

Alles in allem lässt sich behaupten, dass sich die Exekutive die langwierigen Prozesse innerhalb des Kongresses gerne zunutze macht und den eigenmächtigen Einsatz von amerikanischen Streitkräften mit dem Verweis auf seine raschere Handlungsfähigkeit in Krisensituationen rechtfertigt. Der Kongress ist sich dieser Tatsache durchaus bewusst und billigte in zahlreichen Fällen dieses Vorgehen, von der Exekutive übergangen zu werden wohl auch deswegen, um nicht aus eigener Kraft heraus eine Entscheidung hervorbringen zu müssen.

2. Internationale Vereinbarungen

„Von den vielen Facetten der Außenpolitik eines Landes ist der Eintritt in internationale Verpflichtungen neben der Frage nach Krieg und Frieden die wichtigste“ (Bierling 1992: 115). Auch was diesen Kompetenzbereich betrifft, sieht die Verfassung eine Gewaltenverschränkung zwischen Exekutive und Legislative vor. Diesbezüglich ist festgelegt, dass der Senat „bei der Schaffung von Verträgen mitwirkt“ (Gellner/Kleiber 2007: 63), wobei das Repräsentantenhaus in diesem Fall keine Rolle spielt. Von der Exekutive ausgehandelte Verträge müssen vom Senat mit einer Zweidrittelmehrheit aller bei der Abstimmung anwesenden Senatoren ratifiziert werden, anderenfalls ist das Vertragswerk gegenstandslos. „Der große Einflu[ss] dieser Kammer wird bereits daraus ersichtlich, da[ss] von den gut 600 seit 1945 ausgehandelten Verträgen über vierzig zurückgewiesen wurden oder gar nicht zur Abstimmung gelangten“ (Bierling 1992: 126). Ursprünglich sollte zwar der Kongress federführend bei den Vertragsverhandlungen sein, doch gab er im Laufe der Zeit dieses Vorrecht an die Exekutive ab (Gellner/Kleiber 2007: 63). Neben der Nichtratifizierung bietet sich dem Kongress noch die Möglichkeit, die Vertragsvorlage mit „amendments“ (Zusätzen) zu versehen, was allerdings in den meisten Fällen Neuverhandlungen zur Folge hat (Jäger/Welz 1998: 436), da der Präsident ebenso die Möglichkeit hat, einen Vertrag durch ausbleibende Unterzeichnung für nichtig zu erklären (Jäger/Welz 1998: 435).

Dieses Recht gibt dem Kongress eine solch einflussreiche Position beim Abschluss von internationalen Verträgen, dass die Exekutive diese schon bald mit Hilfe von so genannten Regierungsabkommen („executive agreements“) zu umgehen wusste. Diese Regierungsabkommen bedürfen nicht der Ratifizierung durch den Senat, haben aber dennoch sowohl völkerrechtlich die gleiche Bindewirkung als auch verfassungsrechtlich den gleichen Status wie Verträge (Jäger/Welz 1998: 436). Das erklärt die außerordentliche Beliebtheit dieses Instrumentes bei dem amerikanischen Präsidenten. So nahm die Verwendung der „executive agreements“, die im Laufe der Zeit immer mehr zu. „Während die USA bis zum II. Weltkrieg 826 'treaties' [(Verträge)] und 1241 'executive agreements' abgeschlossen hatten, änderte sich das Verhältnis danach dramatisch: In den folgenden fünfzig Jahren gingen sie weniger als 650 Verträge und ungefähr 10.000 Exekutivabkommen ein“ (Bierling 1992: 115/116). Vor allem Präsident Reagan bediente sich wie kein anderer der bequemen Variante von internationalen Vereinbarungen. Er führt bis heute die Spitze mit 2837 Regierungsabkommen an. Auf der Gegenseite dazu stehen 117 Verträge. (Jäger/Welz 1998: 437).

Bezeichnend für die Tragweite der „executive agreements“ ist auch beispielsweise die Tatsache, dass selbst bedeutende Abkommen wie die von Yalta und Potsdam nicht dem Senat zur Abstimmung vorgelegt wurden (Jäger/Welz 1998: 436). „Arthur Schlesinger hat die Existenz von Regierungsabkommen „ein Rätsel der verfassungsmäßigen Ordnung“ genannt“ (Jäger/Welz 1998: 436).

3. Kontrolle der Exekutive

Eine weitere dem Kongress von der Verfassung zugesprochene Kompetenz betrifft die Kontrolle der exekutiven Gewalt. Wie bereits einführend angesprochen, stand bei den Verfassungsvätern der Aspekt der gegenseitigen Kontrolle im Vordergrund. Fast alle Ausschüsse des Kongresses stehen in der Pflicht, die Ausführung der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Gesetze zu überwachen und zu evaluieren. Diese Zuständigkeit wird als „oversight government“ bezeichnet oder kurz – oversight. „Als Grundlage hierfür gelten die „implied powers“ aus der Verfassung“ (Gellner/Kleiber 2007: 58).

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^[1] Prinzip der Basisdemokratie, bei der auch die Basis, also das Volk, über bestimmte Verfahren bei politischen Entscheidungen mitwirken kann