Politikverflechtung in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Fritz W. Scharpf
2.1. Theorie der Politikverflechtung
2.2. Theorie der Politikverflechtungsfalle
2.3. Pathologie der Politikverflechtung
2.3.1. Regierungsinteressen und Einstimmigkeit
2.3.2. Konsensbildung

3. Politikprozesse in Mehrebenensystemen
3.1. Mehrebenensystem
3.2. Mehrebenenpolitik
3.3. Mehrebenensystem der EU
3.3.1.Institutionelle Ordnung des politischen Systems der EU
3.3.2.Institutionelle Besonderheiten des europäischen Mehrebenensystems
3.3.3. Europäische Mehrebenenpolitik als Verhandlungsdemokratie

4. Regieren in Europa: Mehrebenenpolitik im Schatten der Verflechtungsfalle?

5. Fazit

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Europäische Politik lässt sich nicht mehr als sektoral beschränkt, von marginaler Bedeutung und geprägt durch nationale Interessen und Akteure bezeichnen. Auf europäischer Ebene wird regiert, es werden kollektiv verbindliche Entscheidungen getroffen, die für alle Bürger Europas von wesentlicher Bedeutung sind. Die neuere Europaforschung beschäftigt sich deshalb nicht mehr vorrangig mit den Ursachen des Integrationsprozesses, sondern vielmehr mit dessen Folgen für das Regieren in der Europäischen Union. Von besonderer Bedeutung sind dabei die Anforderungen und Schwierigkeiten des Regierens in einem komplexen Mehrebenensystem, die mit den Kategorien des Staates oder der Internationalen Beziehungen nicht mehr ausreichend in den Blick genommen werden können. Im Mittelpunkt steht dabei die Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit der europäischen Institutionen und Verfahren.

Das Mehrebenensystem sowie die Mehrebenenpolitik der EU unterscheiden sich in vielerlei Hinsicht von der Struktur und Form des Regierens in Bundesstaaten oder dezentralisierten Einheitsstaaten. Bedingt durch eine nur begrenzte Bereitschaft von Nationalstaaten, Souveränitätsrechte abzugeben, werden Kompetenzen oft nur teilweise in Aufgabenbereichen auf europäische Institutionen verlagert, wodurch eine Tendenz zur Kompetenzteilung und - verflechtung entsteht. Ein Mehrebenensystem zeichnet sich demnach durch eine Aufteilung von Kompetenzen und Ressourcen auf unterschiedliche Ebenen aus. Des Weiteren ist Mehrebenenpolitik jenseits des Nationalstaates durch eine stärkere sektorale Fragmentierung und eine wesentlich größere sowie heterogenere Anzahl von Akteuren gekennzeichnet, wodurch Koordinationsschwierigkeiten entstehen. Hinzu kommt, dass politische Prozesse in der Regel nicht auf einer Ebene beschränkt, sondern ebenenüberschreitend stattfinden. Die daraus resultierende Verflechtung politischer Prozesse stellt ein wesentliches Merkmal von Mehrebenenpolitik dar.

Der Rechts- und Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf hat 1976 mit Bernd Reissert und Fritz Schnabel die Theorie der Politikverflechtung als ein Modell des deutschen kooperativen Föderalismus entwickelt. Der Begriff der Politikverflechtung bezieht sich dabei auf eine voneinander abhängige Zwei-Ebenen-Entscheidungsstruktur von Bund und Ländern, in der keine der beiden Ebenen ihre Entscheidungen unabhängig treffen kann. Zur Beschreibung der negativen Auswirkungen der Politikverflechtung verfasste Scharpf 1985 die Theorie der Politikverflechtungsfalle. Politikverflechtung könne ihm zu Folge systematisch zu ineffizienten und inadäquaten Entscheidungen führen. Er vermutet eine generelle Reformunfähigkeit sowie defizitäre Problemlösungsmöglichkeiten von Mehrebenensystemen. Dabei wandte er seine Theorie explizit auf die EU an und verglich die Mehrebenensysteme des deutschen Bundesstaates und der EU. In diesem Zusammenhang konstatierte Scharpf, dass eine noch stärker als der deutsche Bundesstaat durch Politikverflechtung geprägte EU zwangsläufig in die Verflechtungsfalle geraten müsse.

In der vorliegenden Arbeit wird der Frage nachgegangen, ob Scharpfs Theorie der Politikverflechtungsfalle heute noch auf das gegenwärtige System europäischer Politik anwendbar ist und inwiefern die von ihm beschriebenen negativen Auswirkungen der Politikverflechtung die Handlungs- und Problemlösungsfähigkeit der EU tatsächlich blockiert. Um die vorgestellte Fragestellung beantworten zu können, wird analysiert, ob die von Scharpf identifizierten Bedinungsfaktoren der Politikverflechtungsfalle auf die institutionellen Strukturen sowie Entscheidungsprozesse des europäischen Mehrebenensystems zutreffen. Dazu ist es zunächst notwendig, die Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Scharpf, Reissert und Schnabel bzw. Scharpf im ersten Kapitel inhaltlich darzustellen. Dabei wird die von Scharpf festgestellte Grundstruktur von Politikverflechtungssystemen skizziert und die von ihm identifizierten Bedingungsfaktoren der Politikverflechtungsfalle für die europäische Mehrebenenpolitik herausgearbeitet. Daran anschließend werden die Besonderheiten von Mehrebenensystemen und Mehrebenenpolitik bzw. multilevel governance im Allgemeinen genauer betrachtet. Darauf aufbauend wird in einem nächsten Schritt das spezifische Mehrebenensystem der EU näher untersucht. Hierbei kommt der Darstellung der institutionellen Ordnung des politischen Systems der EU, den institutionellen Besonderheiten des europäischen Mehrebenensystem und der Ausgestaltung europäischer Mehrebenenpolitik besondere Bedeutung zu. Im fünften Kapitel wird die von Scharpf festgestellte Gefahr einer Politikverflechtungsfalle in der europäischen Politik näher betrachtet. Dabei ist zu prüfen, ob die skizzierten Bedingungen der Politikverflechtungsfalle im Mehrebenensystem der EU vorzufinden sind und von einer Gefahr völliger Problemlösungs­und Reformunfähigkeit der EU ausgegangen werden kann.

2. Theorie der Politikverflechtung und Politikverflechtungsfalle von Fritz W. Scharpf

Politikverflechtung ist ein Fachbegriff der Föderalismus-Forschung für ein politisches System, in dem alle wesentlichen politischen Entscheidungen nur im Verbund der verschiedenen Systemebenen und mittels Verhandlungslösungen unter den beteiligten Akteuren getroffen werden können. Der Großteil der öffentlichen Aufgaben kann nicht autonom und getrennt von Zentral- und Gliedstaaten ausgeführt, sondern nur in der Zusammenarbeit der Gebietskörperschaften wahrgenommen werden. Diese Zusammenarbeit existiert auf einer horizontalen und vertikalen Ebene. In Deutschland zeigt sich diese Verflechtung horizontal zwischen den Bundesländern und vertikal zwischen Bund und Bundesländern. Die institutionelle Fragmentierung des politisch-administrativen Systems bei gleichzeitiger Wiederverflechtung ist ein wesentliches Merkmal der Politikverflechtung.¹

2.1 Theorie der Politikverflechtung

Die Theorie der Politikverflechtung von Scharpf, Reissert und Schnabel wurde als ein Modell des deutschen kooperativen Föderalismus entwickelt.² Sie geht von einer horizontal und vertikal stark differenzierten Entscheidungsstruktur sowie einer zunehmenden, die einzelnen Zuständigkeitsbereiche übergreifenden Interdependenz der zu bearbeitenden Aufgaben und Probleme aus. Als Folge daraus ergeben sich Dezentralisierungsprobleme, die durch die Nichtübereinstimmung von Entscheidungsstruktur und Problemstruktur erzeugt werden. Diese Dezentralisierungsprobleme können entweder durch Zentralisierung, eine Verlagerung der Entscheidungszuständigkeit auf eine höhere Ebene mit mehr Entscheidungskompetenz oder Politikverflechtung als Steuerung des Entscheidungsverhaltens dezentraler Entscheidungseinheiten im Interesse der Gemeinschaft vermieden werden. Jeweils unterschiedliche Dezentralisierungsprobleme erzeugen unterschiedlichen Steuerungsbedarf, dem durch den Einsatz verschiedener Steuerungsinstrumente Rechnung getragen werden kann. Das Ziel der Politikverflechtungstheorie ist es dabei, zu bestimmen, welche Steuerungsinstrumente im Rahmen eines Politikverflechtungssystems erforderlich sind, um ein Dezentralisierungsproblem zu vermeiden bzw. zu lösen. In diesem Zusammenhang werden strukturbedingte Steuerungsdefizite unterschiedlicher Verflechtungssysteme identifiziert. Insgesamt lassen sich nach Scharpf, Reissert und Schnabel aus der Nichtübereinstimmung von Entscheidungsstruktur und Problemstruktur vier Dezentralisierungsprobleme klassifizieren: Niveauprobleme erfordern eine Steigerung oder Verminderung des Leistungsniveaus und Niveaufixierungsprobleme die Variation oder Einteilung der Leistungen dezentraler Einheiten; Verteilungsprobleme hingegen erfordern eine Zuteilung von Leistungen und Interaktionsprobleme die gemeinsame Entscheidungsplanung. Besonders bei Verteilungs- und Interaktionsproblemen weisen Systeme der Politikverflechtung große Defizite auf ³, wohingegen sie auf Niveauprobleme in der Regel angemessen reagieren können.⁴

Darauf aufbauend versuchen die Autoren deutlich zu machen, unter welchen Voraussetzungen es wahrscheinlich oder unwahrscheinlich ist, dass Verflechtungssysteme in der Lage sind, die benötigten Steuerungsleistungen zu erbringen. Dabei findet primär der Einfluss unterschiedlicher Verflechtungsstrukturen auf den Prozess der Politikformulierung Beachtung. Bei den Verflechtungsstrukturen lassen sich horizontale und vertikale Verflechtung sowie Verbundsysteme unterscheiden. Während bei der horizontalen Verflechtung das Steuerungsprogramm ausschließlich von den dezentralen Einheiten selbst beschlossen wird, geschieht dies bei der hierarchischen Verflechtung ausschließlich von einer Zentralinstanz. Bei Verbundsystemen sind sowohl dezentrale Einheiten als auch die Zentralinstanz gemeinsam an der Formulierung des Steuerungsprogramms beteiligt.

Der Prozess der Politikformulierung bzw. der Formulierung von Steuerungsprogrammen wird dabei von den Autoren als ein Prozess der Informationsverarbeitung und der Konfliktregelung bzw. Konsensbildung analysiert. Er ist abhängig von den spezifischen Anforderungen der jeweils zu korrigierenden Dezentralisierungsprobleme und von den Eigenschaften der jeweiligen Verflechtungsstruktur. Die Dimension der Informationsverarbeitung betreffend, bestimmt die Problemstruktur den jeweiligen Informationsbedarf und die Verflechtungsstruktur begrenzt die Kapazität des Entscheidungssystems für die Informationsgewinnung und - verarbeitung. In der Dimension der Konfliktregelung bzw. Konsensbildung wird der Konsensbedarf sowohl durch die Problemstruktur, als auch durch die Verflechtungsstruktur bestimmt. Der Konsensbedarf steigt mit der Zahl der für eine Entscheidung notwendigen Beteiligten, mit der Anzahl und Heterogenität verschiedener Entscheidungsalternativen und mit der Wahrscheinlichkeit von Interessenkonflikten. Die Konfliktwahrscheinlichkeit hingegen hängt von der Interessenlage der Beteiligten und der Art des angestrebten Steuerungsprogramms ab. Sie wird umso höher, je mehr ein Steuerungsprogramm die Interessenposition eines Beteiligten verletzt und dessen Handlungsautonomie einschränkt.

Wenn aktive Konsensbildung einen effektiven Handlungskonsens nicht herbeiführen kann, dann führt die Programmentwicklung im Verflechtungssystem entweder zur Blockierung oder sie muss auf Strategien einer systematischen Minimierung des Konsensbedarf ausweichen. Diese Minimierung des Konsensbedarfs kann durch eine Verminderung der Zahl der Beteiligten oder der Verminderung der Entscheidungskomplexität erreicht werden. Wenn diese beiden Strategien jedoch nicht anwendbar oder nicht ausreichend sind, dann bleibt nur der Übergang zu Entscheidungsregeln, die die Konfliktwahrscheinlichkeit vermindern. Dazu gehören Strukturerhaltung, Gleichbehandlung, Besitzstandswahrung oder Eingriffsverzicht. Als Folge dieser konfliktminimierenden Entscheidungsregeln werden jedoch die Steuerungsprogramme zur Erzielung eines Konsenses stark beschränkt. Bei hohem Konsensbedarf und geringer Fähigkeit des Verflechtungssystems zur aktiven Konsensbildung beschränken sich die Handlungsoptionen der Politikverflechtung deshalb auf einen bestimmten Typ von Steuerungsinstrumenten, mit dem zwar Niveauprobleme gelöst, aber Verteilungs- und Interaktionsprobleme nicht wirksam verarbeiten werden können.

Die Autoren kommen daher zu dem Schluss, dass die der Politikverflechtung innewohnende Tendenz zur Konfliktvermeidung zu schwerwiegenden Steuerungs- und damit Problemlösungsdefiziten führe. Darüber hinaus bestehe die Gefahr einer Überverflechtung, wenn Politikverflechtung entsteht oder beibehalten wird, obwohl entweder Problemlösungsdefizite weiter bestehen oder durch Verflechtung zu lösende Probleme gar nicht existieren. Insbesondere das institutionelle Eigeninteresse der politischen Akteure spiele dabei eine Rolle.

2.2 Theorie der Politikverflechtungsfalle

Scharpf hat 1985 mit seiner Theorie der Politikverflechtungsfalle den gleichnamigen Begriff zur Beschreibung der negativen Auswirkungen der Politikverflechtung entwickelt. Grundlage seiner Ausführungen war ein Vergleich der Verflechtungsstrukturen und deren Auswirkungen im deutschen Föderalismus und im Mehrebenensystem der EU. Dabei stellte er fest, dass Politikverflechtung systematisch zu ineffizienten und inadäquaten Entscheidungen führen sowie die Selbst-Transformation des Systems beschränken kann. Dies hätte zur Folge, dass die institutionellen Strukturen und die daraus resultierenden negativen Auswirkungen nicht aus eigener Kraft verändert werden können und das System in sich gefangen bleibe. Dieses Risiko sieht Scharpf insbesondere bei der EU gegeben, da deren institutionelle Position gegenüber den Mitgliedssaaten wesentlich schwächer sei, als beispielsweise die der Bundesrepublik gegenüber den Bundesländern.

Nach der Theorie der Politikverflechtungsfalle von Scharpf scheiterten die Integrationsschritte der EU in den 1970er und frühen 80er Jahren, einem Zeitraum des Stillstands und der Frustration in der europäischen Politik. Ursächlich waren hierfür nach seiner Ansicht das Zusammenwirken zweier Mechanismen: Zum einen die politische Priorität von Sachkompromissen gegenüber institutionellen Reformen und zum zweiten die institutionellen Eigeninteresse der Mitgliedsstaaten an der Erhaltung ihrer Veto-Positionen. Die Mitgliedsstaaten hätten zwar insgesamt die Kompetenzen der Gemeinschaft erweitert, jedoch nur um den Preis eines immer intensiveren nationalen Einflusses auf die europäischen Entscheidungsprozesse. Hier liegt nach Scharpf der Kern des Problems. Der Kompromiss sei zwar in allen pluralistischen Entscheidungssystemen die Regel, in Systemen der Politikverflechtung mache es jedoch einen qualitativen Unterschied, ob nur repräsentierte gesellschaftliche Interessen zur Disposition stehen oder aber die Eigeninteressen der direkt beteiligten Regierungen. Er begründete diesen Unterschied damit, dass Interessen der Gemeinschaft eher geopfert werden, als die institutionellen Eigeninteressen. Selbst eine Kompetenzverlagerung auf die höhere Ebene sei hierbei für die Mitgliedsstaaten eher akzeptabel, als der Verzicht auf das nationale Veto.⁵

Zum zweiten erhöhe nach Scharpf das überwiegend geltende Einstimmigkeitsprinzip im Ministerrat und die Abhängigkeit der Kommission von den Mitgliedsstaaten die Blockadeanfälligkeit der EU. Er konstatierte, dass die Politikverflechtung in der EU dazu führe, dass institutionelle Reformen zur Veränderung der ihr innewohnenden Tendenz zur Selbstblockierung nicht beschlossen werden können. Auch Interessengruppen und politische Bewegungen könnten sich nicht wirksam europäisieren, solange die nationalen Regierungen auf europäischer Ebene weiterhin starke Vetorechte besitzen.⁶ Für Scharpf ist das „eingespielte System der nationalstaatlichen Kontrolle über die europäische Politik [...] institutionell unfähig zur Selbst-Transformation in Richtung auf eine effektive Europäisierung europäischer Entscheidungen.“⁷

Scharpf sah zwei Ursachen dafür, dass die EU trotz der ihr bescheinigten Defizite weiterhin besteht. Zum einen existierten reale ökonomische Interessen an einer Verteidigung des gegenwärtigen Standes der Integration, so dass keiner mehr die ökonomischen Vorteile des größeren, gemeinsamen Marktes einbüßen will. Zum anderen führen nach Scharpf institutionelle Interessen zum Erhalt des EU-Systems. Die fachlich spezialisierten vertikalen „Ressortkumpaneien“ und die mit ihnen verbündeten Politiker und Interessenvertreter gehören zu den vehementen Verteidigern der Verflechtungsstrukturen. Sie profitieren von den zusätzlichen Ressourcen und Zugangsmöglichkeiten zu politischen Entscheidungen. Auch die Netto-Empfängerländer gehören nach Scharpf zu den Interessenten am Fortbestand der Verflechtung, während die Netto-Zahler Gefangene des Einstimmigkeitsprinzips seien. Es bestehe zwar für Netto-Zahler prinzipiell die Möglichkeit, die Gemeinschaft zu verlassen, aber gerade für Länder mit einem großen Interesse am Fortbestand der Gemeinschaft sei es unwahrscheinlich, die Austrittsdrohung glaubwürdig einzusetzen. In diesem Zusammenhang macht Scharpf deutlich, wenn es der Gemeinschaft weiter gelingen sollte, die Beiträge primär von Ländern mit einem besonders hohem Einsatz für Europa zu beziehen, dann spreche nichts für eine Desintegration oder eine grundlegende Reform der europäischen Institutionen.⁸

Für Scharpf sind insbesondere die spezifischen Verhandlungsstrukturen der multilateralen Zwangsverhandlungssysteme für die Politikverflechtungsfalle anfällig: Die beteiligten Akteure sind dabei Mitglieder von Exekutiven, die gegenüber parlamentarischen Gremien verantwortlich sind und von diesen kontrolliert werden. Sie unterliegen damit den Regeln des Parteienwettbewerbs, der bewirke, dass Akteure in Verhandlungssituationen in erster Linie die Interessen ihres Landes bzw. ihrer Gebietskörperschaft vertreten. Darüber hinausgehende Gemeinwohl- oder Kooperationsorientierungen wären somit unwahrscheinlich. Der Einigungsspielraum in Verhandlungen werde auf diesem Wege systematisch reduziert. Entscheidungen wären somit nur möglich, wenn Interessendivergenzen ausgeklammert und konfliktminimierende Lösungen gefunden werden. Darüber hinaus würden konfliktminimierende Entscheidungen nur getroffen, wenn die Beteiligten zur Konsensfindung gezwungen sind. Die Politikverflechtungsfalle entstehe somit nach Scharpf nur bei Zwangsverhandlungen, wenn die Akteure entweder aus eigenem Interesse oder durch institutionelle Regeln kooperative Lösungen gegenüber autonomen Entscheidungen vorziehen.⁹

Nach Scharpfs Theorie verlieren Regierungen, die in verflochtenen Entscheidungsstrukturen zur Kooperation gezwungen sind und einen Konsens erzielen müssen, an kollektiver Handlungsfähigkeit und sind unfähig, durch Reformen die institutionellen Restriktionen der Politikverflechtung zu überwinden.¹⁰ „Die Politikverflechtungsfalle kann daher zusammenfassend [...] beschrieben werden als eine zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern - weder in Richtung auf mehr Integration noch in Richtung auf mehr Desintegration.“¹¹ Hierfür sind nach Scharpf mehrere Bedingungsfaktoren festzustellen: Seiner Theorie zu Folge „schnappt“ die Politikverflechtungsfalle zu, wenn Staaten dauerhaft in einem Mehrebenensystem kooperieren, das Einstimmigkeitsprinzip weitgehend dominiert, der Austritt einzelner Länder nahezu unmöglich ist, anstehende Probleme Koordination erfordern und Verteilungsprobleme beinhalten, es keine Mehrheitsentscheidungen gibt und die Beteiligten zur Konsensfindung gezwungen werden¹²

2.3 Pathologie der Politikverflechtung

Aufbauend auf der Darstellung von Scharpfs grundlegenden Annahmen zur Politikverflechtung und deren negativen Auswirkungen in Form der Politikverflechtungsfalle, werden im Folgenden zwei, für die von Scharpf konstatierten charakteristischen Problemlösungsdefizite der EU besonders relevanten, Bedingungen betrachtet. Für ihn lassen sich die Problemlösungsdefizite der EU in erster Linie aus zwei zusammenhängenden institutionellen Bedingungen ableiten: Entscheidungen auf der höheren Ebene sind von der einstimmigen oder fast einstimmigen Zustimmung von Regierungen der unteren Ebene abhängig. Darüber hinaus stellen die speziellen Modalitäten der Konsensbildung im europäischen Mehrebenensystem in Kombination mit dem geltenden Einstimmigkeitsprinzip Ursachen für die defizitäre Funktionsweise des Verflechtungssystems EU dar.

2.3.1 Regierungsinteressen und Einstimmigkeit

Für Scharpf ist die Entscheidungsbeteiligung von Regierungen besonders problematisch, wenn neben den obligatorischen ökonomischen, sozialen oder kulturellen Interessen auch institutionelle Eigeninteressen in den Entscheidungsprozess auf der zentralen Ebene eingebracht werden.¹³ Das zugrundeliegende Interessenkalkül sei dabei oftmals die Minimierung der Verantwortung für eventuelle Fehlentscheidungen bei gleichzeitiger Sicherstellung von politischen Vorteilen. Auch der Erhaltung und Erweiterung des eigenen Bestands an Ressourcen und Kompetenzen komme eine besondere Bedeutung zu. In Folge dieses politisch­bürokratischen Nutzens der Politikverflechtung entstehe die Gefahr von Überverflechtung durch unnötige Erhaltung oder Erweiterung von Verflechtungsstrukturen sowie die Verzerrung von Präferenzen zum Nachteil von Vorhaben, die von einer Ebene allein finanziert und verantwortet werden müssen.

Neben der Entscheidungsbeteiligung von Regierungen stellt nach Scharpf die Einstimmigkeitsregel die Hauptursache für die Problemlösungsdefizite der Politikverflechtung dar. Besonders für die Gemeinschaftspolitik der EU stellte er erhebliche Blockadewirkungen der Einstimmigkeitsregel fest. Für Scharpf gelten die Vorzüge der Einstimmigkeitsregel¹⁴ nur, wenn bei Nichteinigung keine früheren Beschlüsse gelten und eine Rückkehr in einen Zustand ohne kollektive Regelung möglich sei. In auf Dauer angelegten Entscheidungssystemen ohne tatsächliche Austrittsmöglichkeiten oder mit hohen Austrittskosten und hoher Regelungsdichte bedeute Nichteinigung jedoch oftmals die Weitergeltung früherer Beschlüsse. In diesem Fall könne die bei Nichteinigung wieder gültige Regelung so lange nicht korrigiert werden, wie ein Mitglied gegen eine Neuregelung stimme. Anstatt freiwilliger Zustimmung herrsche somit institutioneller Zwang und anstatt optimaler Interessenverwirklichung die Privilegierung der durch die gegenwärtige Politik begünstigten Minderheit. Die Folge wäre eine mittelfristig zunehmend schlechtere Übereinstimmung der Politik mit der realen Problem- und Interessenlage.

Das Problem verschärfe sich noch, wenn der gemeinschaftlichen Entscheidungsebene ausschließliche Regelungskompetenzen übertragen werden, die einzelstaatliche Lösungen auch dann nicht zulasse, wenn eine gemeinsame Regelung überhaupt nicht zustandekommt. Durch das Einstimmigkeitsprinzip werden Systeme der Politikverflechtung somit in doppelter Weise verwundbar. Sie verlieren die eigenständige Handlungsfähigkeit ihrer Mitgliedsstaaten und laufen Gefahr, dass die Gemeinschaft durch Schwierigkeiten der Konsensbildung handlungsunfähig wird. In diesem Zusammenhang vermutet Scharpf, dass unter sonst gleichen Bedingungen die Problemlösungsfähigkeit der Gemeinschaft hinter der unitarischer Staaten und kleineren Staaten mit geringeren Ressourcen aber unbeschränkter Handlungsfähigkeit zurückbleibe. Das Eintreten der von ihm festgestellten Nachteile ist dabei abhängig von den jeweiligen Modalitäten der Konsensbildung.

2.3.2 Konsensbildung

Scharpf konzentriert sich bei seiner Analyse der Konsensbildung auf die Modalitäten des problem solving und des Bargaining.¹⁵ Für ihn stellen die Defizite der Politikverflechtung überwiegend erwartbare Folgen des Bargaining-Modus dar.

In diesem Zusammenhang bezeichnet Bargaining ein ökonomisches Grundproblem: Zwei Akteure können durch Kooperation einen Zugewinn erzielen, werden jedoch erst zur Kooperation bereit sein, wenn sie sich zuvor auf den Kooperationsgewinn geeinigt haben. Es wird vorausgesetzt, dass sich alle Beteiligten egoistisch-rational verhalten und dass Einigung deshalb nur möglich ist, wenn für jeden der davon zu erwartende Nutzen mindestens ebenso groß ist, wie der bei Nichteinigung. Problem solving hingegen setzt eine gemeinsame Nutzenfunktion der Beteiligten voraus sowie die Irrelevanz separater Eigeninteressen für die anstehende Entscheidung. Die Chancen einer besseren Politik sind nach Scharpf so lange abhängig von der Verstärkung der auf problem solving gerichteten Einstellungen und Verhaltensweisen, bis effektive Mehrheitsentscheidungen das Prinzip einstimmiger Entscheidungen weitgehend ersetzen.

In der Praxis von Verflechtungssystemen treten nach Scharpf überwiegend Mixed-Motive Situationen auf, in denen konvergente und divergente Interessen zusammen treffen. Diese Situationen stellen das Anwendungsfeld von Bargaining dar, wodurch sich auch dessen Vorherrschaft bei der Konsensbildung begründe. Das Problemlösungspotenzial von egoistisch­rationalen Verhandlungen sei jedoch stark eingeschränkt und erschwere den Prozess der Konsensfindung. Bestimmte Arten von kooperativen Lösungen, die nur durch Opfer erkauft werden können, seien von vornherein ausgeschlossen. In Situationen, in denen es mehrere kooperative Lösungen gibt, die sich in der Verteilung von Kosten und Nutzen zwischen den Beteiligten unterscheiden, bestehe das Problem, dass, auch wenn alle Beteiligten durch Kooperation mehr zu gewinnen haben als durch Nichtkooperation, die Suche nach gemeinsamen Lösungen durch den gleichzeitig zu entscheidenden Verteilungskonflikt kompliziert sei. Hier könne entweder das gemeinsame Interesse an der bestmöglichen kooperativen Lösung oder das Eigeninteresse an der jeweiligen Verteilungsposition dominieren. Damit seien Einigungen zwar nicht grundsätzlich ausgeschlossen, aber die Einigungsmöglichkeiten seien durch die Notwendigkeit, bei jeder Sachentscheidung auch eine für alle akzeptable Ad-hoc Verteilungsregel zu finden, stark begrenzt.

Darüber hinaus gäbe es in der Politikverflechtung immer wieder Entscheidungssituationen, in denen Mechanismen der Paketverhandlungen bzw. Ausgleichszahlungen nicht angewendet werden könnten, da sich keine angemessenen Ausgleiche erzielen lassen. Vor allem auf Fragen von Souveränität und Autonomie treffe diese Nichtanwendbarkeit von Paketverhandlungen zu. Insgesamt tue sich die Politikverflechtung besonders in Krisensituationen schwer, in denen Opfer notwendig seien, um noch größere Nachteile zu vermeiden. Der Streit der Beteiligten Akteure über individuelle Kompensationsforderungen könne in Folge dessen leicht die Reaktionsfähigkeit der Gemeinschaft lähmen. In diesem Zusammenhang generalisiert Scharpf, dass, wenn der Bargaining-Modus einseitige Verzichtleistungen ausschließe und wenn die sofortige Kompensation allfälliger Verluste nicht möglich sei, die Politikverflechtung zur Selbstblockierung tendiere.

3. Politikprozesse in Mehrebenensystemen

Die von Scharpf vermutete generelle Reformunfähigkeit von Mehrebenensystemen wurde von ihm aus den Verflechtungsstrukturen und Blockadetendenzen des föderativen deutschen Bundesstaats und der EU abgeleitet. Beide Systeme weisen dabei zwar grundlegende Merkmale einer Mehrebenenstuktur auf und sind als Mehrebenensysteme zu qualifizieren, jedoch unterscheiden sich internationale Formen der Mehrebenenverflechtung grundlegend von nationalen föderativen Bundesstaaten. Hinzu kommt, dass sich auch die Art und Weise sowie die Handlungsfähigkeit der Politik in Mehrebenensystemen zwischen verschiedenen Formen von Mehrebenensystemen stark unterscheiden. Um deutlich werden zu lassen, wie Mehrebenenpolitik in verflochtenenen Mehrebenensystemen stattfindet und mit welchen Besonderheiten die Entscheidungsfindung auf mehreren Ebenen verbunden ist, werden im Folgenden grundlegende Merkmale von Mehrebenensystemen und Mehrebenenpolitik skizziert. Darauf aufbauend können in einem nächsten Schritt die Besonderheiten und Alleinstellungsmerkmale des europäischen Mehrebenensystems betrachtet werden. Sie begründen maßgeblich den europäischen Entscheidungsprozess sowie dessen Problem- und Handlungsfähigkeit.

3.1 Mehrebenensystem

Heute gewinnen föderative Konstruktionen immer mehr an Bedeutung, um die angesichts der Internationalisierung und Globalisierung von Politik und Gesellschaft erforderlichen transnationalen politischen Prozesse effektiv zu organisieren. Der Staat unterliegt dabei keinem Bedeutungsverlust, sondern vielmehr einem Strukturwandel, in dessen Verlauf neue Formen von Mehrebenensystemen entstanden sind. Hier stellt Europa eine besonders fortgeschrittene Form eines transnationalen Regierungssystems und einer neuen Form von Mehrebenensystem dar. Alle Staaten müssen sich an die Bedingungen einer sich zunehmend international und global konstituierenden, gleichzeitig regional und sektoral differenzierten Gesellschaft anpassen. Als Folge dessen kommt es zu einer Verflechtung von Staaten und zu internationalen Mehrebenenstrukturen. Verstärkt wird dieser Mehrebenencharakter durch Dezentralisierungs­prozesse auf nationaler Ebene.¹⁶ Dabei wird unter einem Mehrebenensystem ein politisches System verstanden, in dem Kompetenzen und Ressourcen auf Ebenen aufgeteilt sind. Mit Ebenen sind hier territoriale Einheiten gemeint, selbst wenn diese nur für spezifische Funktionen zuständig sind. Sie können durch staatliche oder staatsähnliche Institutionen gebildet werden oder sie entstehen als lose Zusammenschlüsse von in einem Gebiet interagierenden Akteuren, deren Zusammenwirken durch Institutionen und Regeln geordnet und stabilisiert ist. Mehrebenensysteme entstehen somit grundsätzlich durch Aufteilung von Kompetenzen und Mitteln zur Verwirklichung verbindlicher Entscheidungen auf territorial abgegrenzte Organisationen, die sich zu einem eigenen territorialen Gebilde formieren.¹⁷

3.2 Mehrebenenpolitik

Mit der erhöhten Bedeutung von Mehrebenensystemen, insbesondere auf der internationalen Ebene, geht der Begriff der Mehrebenenpolitik oder des multilevel governance einher. Er verweist darauf, dass sich Ebenen nicht in einer gestuften Ordnung befinden, in der auf jeder Ebene autonom regiert wird, sondern dass Regieren im Wesentlichen in der Koordination zwischen Ebenen stattfindet. Darüber hinaus erfasst der Begriff, dass neben vertikalen Beziehungen zwischen Regierungen auf unterschiedlichen Ebenen auch horizontale Beziehungen von Akteuren innerhalb der Ebenen die Politik beeinflussen. Regieren beruht in einem politischen Mehrebenensystem demnach nicht auf einer zentralen Regierungsgewalt, sondern auf dem Zusammenwirken von inter- und intragouvernementalen Strukturen und Prozessen.

Auch wenn Mehrebenenpolitik sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene praktiziert wird, unterscheiden sich internationale Formen des Regierens im Mehrebenenensystem in vielerlei Hinsicht von denen in Bundesstaaten oder dezentralisierten Einheitsstaaten. Bedingt durch eine nur begrenzte Bereitschaft von Nationalstaaten, eigene Souveränitätsrechte abzugeben, werden oftmals nur teilweise Kompetenzen in Aufgabenbereichen auf internationale Organisationen oder europäische Institutionen verlagert, was die Tendenz zur Kompetenzteilung und -verflechtung verstärkt. Darüber hinaus ist Mehrebenenpolitik jenseits des Nationalstaats durch eine stärkere sektorale Fragmentierung geprägt und beruht auf einer weniger stabilen Verfassungsordnung. Auch die Zahl der Akteure ist wesentlich größer und heterogener als im Nationalstaat, wodurch die Koordination zusätzlich erschwert wird¹⁸

Mehrebenenpolitik wird in erster Linie dann relevant, wenn Aufgaben und Kompetenzen in politischen Systemen auf sich überlagernde territoriale Einheiten aufgeteilt werden und wenn die Aufgaben der einzelnen Einheiten voneinander abhängig sind, weshalb Handlungen und Entscheidungen koordiniert werden müssen. Diese Gliederung von politischen Systemen in Ebenen wird durch eine Verfassungsordnung verbindlich festgelegt. Dabei werden grundlegende Bestimmungen über institutionelle Strukturen getroffen, die die Form des Mehrebenensystems definieren. In der internationalen Politik beruht die Verfassungsordnung dabei jedoch nicht allein auf der staatlichen Autorität, sondern auf ausgehandelten Verträgen oder einem diskursiven Konsens zwischen verschiedenen Akteuren. Grundlegend für die institutionelle Struktur eines Mehrebenensystems sind dabei Festlegungen über die territoriale Organisation und Differenzierung des politischen Systems, die Verteilung von Kompetenzen und Ressourcen zwischen den Ebenen sowie Regeln der wechselseitigen Machtbegrenzung und -kontrolle zwischen den Ebenen.¹⁹

Die Gebietsstruktur bzw. -abgrenzung variiert dabei zwischen dem territorialen und funktionalen Föderalismus. Im territorialen Föderalismus werden Aufgaben auf politische Einheiten übertragen, deren vorrangige Funktion darin liegt, demokratische Gemeinschaften zu konstituieren. Die Anzahl der Ebenen in einem derart gestalteten Mehrebenensystem ist gering, wodurch der Aufwand für Koordination zwischen Aufgaben niedriger ist. Im funktionalen Föderalismus hingegen werden Gebietseinheiten für bestimmte Zwecke eingerichtet. Mehrebenensysteme dieses Typs bestehen aus vielen, sich teilweise überschneidenden Einheiten. Die Regierungs- und Verwaltungssysteme gründen sich im Gegensatz zum territorialen Föderalismus nicht auf die Identität einer politischen Gemeinschaft der Bürger, sondern auf die Sicherstellung, dass die Betroffenen beteiligt sind und ihre Interessen berücksichtigt werden. Insgesamt sind solche Mehrebenensysteme leichter den Anforderungen an eine effiziente Aufgabenerfüllung anzupassen.²⁰

Weiterhin sind für die Gestaltung eines Mehrebenensystems und für die Praxis der Mehrebenenpolitik Unterschiede der territorialen Einheiten in Bevölkerung und Wirtschaftskraft bedeutsam. Je größer diese sind, desto eher dominieren einzelne Gliedstaaten oder Zusammenschlüsse von Gliedstaaten. Solche Unterschiede können das Konfliktniveau in der Mehrebenenpolitik steigern und besondere Formen der Konfliktregelung erforderlich machen. Darüber hinaus beeinflusst eine hohe Anzahl verschiedener Ebenen die Organisations­und Koordinationskosten. In Bundesstaaten bestehen in der Regel zwei Ebenen, zum Teil werden die lokalen Einheiten als dritte Ebene bezeichnet. Mehr als zwei Ebenen bilden sich durch Integration von föderativ verfassten Nationalstaaten. Dies trifft für die EU in bestimmten Politikbereichen zu, zumal diese zugleich die Regionalisierung ihrer Mitgliedstaaten fördert. Insgesamt weisst jedoch eine Politik auf mehr als zwei Ebenen ein Komplexitätsniveau auf, das erhebliche Schwierigkeiten erzeugt.²¹

Im Gegensatz zu Strukturen und Anzahl der Ebenen können Kompetenzen- und Ressourcenverteilung relativ flexibel verändert werden. Da diese Verteilung den Akteuren im politischen System wichtige Machtpotentiale und symbolische Anerkennung verleiht, ist das Ergebnis der entsprechenden politischen Prozesse durch normative Argumente und Machtkämpfe sowie die daraus resultierenden Kompromisse bestimmt. Dabei spielt das Subsidiaritätsprinzip eine besondere Rolle. In zahlreichen Bundesstaaten und in der EU gilt es als Leitlinie für die Regelung von Zuständigkeitsfragen. Das Subsidiaritätsprinzip liefert in diesen Fällen zwar eine Leitlinie für die Kompetenzordnung, aber keine konkreten Entscheidungskriterien, nach denen Kompetenzen für spezielle Aufgaben den Ebenen zugewiesen werden können. Nach der ökonomischen Föderalismustheorie sollte deshalb die Abwägung der Vor- und Nachteile von Zentralisierung und Dezentralisierung für spezielle Aufgaben als Entscheidungskriterium dienen. Diese Abwägung ergibt dabei für Gesetzgebungskompetenzen oft andere Ergebnisse als für Vollzugskompetenzen. In der Regel findet der Vollzug deshalb dezentral und die Entscheidung über Programme und Gesetze zentral statt. Eine solche Kompetenzaufteilung nach Staatsfunktionen auf die einzelnen Ebenen ist vor allem in der EU der Normalfall. Eine solche Kompetenzteilung begünstigt maßgeblich die Entstehung von Politikverflechtungsstrukturen.²²

Weiterhin ist zu beachten, dass ein Mehrebenensystem in politischen Prozessen strukturiert wird, wodurch Interessen von verfassungspolitischen Akteuren ins Spiel kommen. Verfassungspolitische Akteure, die an der Gestaltung von institutionellen Strukturen politischer Systeme beteiligt sind oder auf sie Einfluss ausüben können, verfolgen neben normativen Zielen auch den Erhalt oder die Ausweitung ihrer Macht und Durchsetzungsmöglichkeiten. Interessant ist dabei, wie sich Akteursinteressen auf die Kompetenz- und Ressourcenaufteilung zwischen Ebenen eines Mehrebenensystems auswirken. In diesem Zusammenhang geht Scharpf davon aus, dass Vertreter jeder Einheit ihre Kompetenzen maximieren wollen, wodurch verfassungspolitische Entscheidungen über Zentralisierung oder Dezentralisierung zu einem reinen Nullsummenspiel werden. Sind solche Entscheidungen dazu noch abhängig von der Zustimmung von Vertretern der zentralen und dezentralen Einheiten, wird der Nullsummencharakter solcher Entscheidungen noch verstärkt. Demnach kann die Verfassung solcher politischer Systeme nicht oder nur in kleinen Schritten geändert werden, weil die Machtverteilung auf einem Gleichgewicht zwischen den Vertretern von Gebietskörperschaften beruht, die Umverteilung der Macht aber leicht durch ein Veto der verlierenden Einheiten blockiert werden kann.²³

[...]

¹ Vgl. Schultze, Rainer-Olaf; Nohlen, Dieter (2004): Lexikon der Politikwissenschaft, Band 2, München, S. 682f, Politikverflechtung.

² Vgl. Scharpf, Fritz W.; Reissert, Bernd; Schnabel Fritz (1976): Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus der Bundesrepublik, Kronberg/Taunus. UND: Scharpf, Fritz W. (1978): Die Theorie der Politikverflechtung: ein kurzgefaßter Leitfaden; IN: Hesse, Joachim Jens: Politikverflechtung im föderativen Staat, Baden-Baden, S. 65-74.

³ Vgl. Beispiel Regionale Wirtschaftsförderung in der BRD: Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 4, Jg. 26, S. 329f.

⁴ Vgl. Beispiel Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen in der BRD: Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift 26, S. 329.

⁵ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungsfalle: Europäische Integration und deutscher Föderalismus im Vergleich; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 4, Jg. 26, S. 346-348.

⁶ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 346-348.

⁷ Ebd.

⁸ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 348-350.

⁹ Vgl. Benz, Arthur (1998): Politikverflechtung ohne Politikverflechtungsfalle - Koordination und Strukturdynamik im europäischen Mehrebenensystem; IN: Politische Vierteljahresschrift, Heft 3, Jg. 36, 561f.

¹⁰ Vgl. Benz, Arthur (2009): Politik in Mehrebenensystemen, Wiesbaden, S. 66f.

¹¹ Scharpf, Fritz W. (1985): S. 349f.

¹² Vgl. Holzinger, Katharina; Knill, Christoph; Peters, Dirk, Rittberger, Berthold; Schmimmelfennig, Frank; Wagner, Wolfgang (2005): Die Europäische Union - Theorien und Analysekonzepte, Paderborn, S. 138f.

¹³ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 334-338.

¹⁴ z.B. Freiheitsschützend.

¹⁵ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 338-346.

¹⁶ Vgl. Benz, Arthur (2009): S. 15f.

¹⁷ Vgl. Benz, Arthur (2009): S. 15;17.

¹⁸ Vgl. Benz, Arthur (2007/a): Multilevel Governance; IN: Benz, Arthur; Lütz, Susanne, Schimank, Uwe; Simonis, Georg (Hrsg.): Handbuch Governance - Theoretische Grundlagen und empirische Anwendungsfelder, Wiesbaden, S. 297-299.

¹⁹ Vgl. Benz, Arthur (2009): S. 21f.

²⁰ Ebd. S. 24-26.

²¹ Vgl. Grande, Edgar (2000): Multi-Level Governance: Institutionelle Besonderheiten und Funktionsbedingungen des europäischen Mehrebenensystems; IN: Grande, Edgar; Jachtenfuchs, Markus (Hrsg.): Wie problemlösungsfähig ist die EU? - Regieren im europäischen Mehrebenensystem, Baden-Baden, S. 18-21.

²² Vgl. Benz, Arthur (2009): S. 27-30.

²³ Vgl. Scharpf, Fritz W. (1985): S. 334-336.