Contract Enforcement im Schatten des Gesetzes

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Analyse von Korruption: Der Stand der Forschung
2.1 Definition und Arten von Korruption
2.2 Modellierung anhand der erweiterten Prinzipal-Agent-Theorie
2.2.1 Das Prinzipal-Agent-Klient-Modell
2.2.2 Entstehung von Korruption - Agenten als Angebotsseite
2.2.3 Entstehung von Korruption - Klienten als Nachfrageseite
2.3 Warum Korruption bekämpfen? - Ökonomische Konsequenzen von Korruption
2.3.1 Hintergrund: Besonderheiten in der empirischen Korruptionsforschung
2.3.2 Auswirkungen auf den öffentlichen Sektor
2.3.3 Auswirkungen auf den privaten Sektor
2.3.4 Auswirkungen auf die Gesellschaft
2.3.5 Die ökonomischen Folgen der Korruption: Zusammenfassung

3 Kooperation unter Korrupten: Mechanismen zur Vertragsdurchsetzung
3.1 Das Dilemma von Agent und Klient bei Vertragsdurchsetzung
3.2 Wiederholte Interaktion
3.2.1 Wiederholung als Vertragsdurchsetzungsmechanismus
3.2.2 Anwendung auf den Korruptionskontext
3.2.3 Implikationen für die Anti-Korruption
3.3 Reputation
3.3.1 Reputation als Vertragsdurchsetzungsmechanismus
3.3.2 Umsetzung im Korruptionskontext und die Rolle von Mittelsmännern
3.3.3 Implikationen für die Anti-Korruption
3.4 Geiseln und Pfand
3.5 Vertikale Integration
3.6 Durchsetzung durch private Organisationen
3.7 Anti-Korruption: Destabilisierung von Korruption durch asymmetrische Strafen

4 Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Vertragsbeziehungen zwischen den Akteuren, angelehnt an Pies/Sass (2006): 4

Abb. 2: Entscheidungskalkül des Agenten, angelehnt an Klitgaard (1988): 71

Abb. 3: Entscheidungskalkül des Klienten mit Risiko durch Anzeige und Entdeckung

Abb. 4: Zusammenhang zwischen Regulierungsausmaß und Korruptionsniveau, Kaufmann (1998): 69

Abb. 5: Zusammenhang zw. Korruption und Größe der Schattenwirtschaft, Johnson et al. (1998): 391

Abb. 6: Korruption als Gefangenendilemma, angelehnt an Pies/Sass (2006): 11

Abb. 7: Dreiecksbeziehung mit Handlungskette von Opportunismus durch A bis Sanktion

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

“There are two kinds of corruption. The first is one where you pay the regular price and you get what you want. The second is one where you pay what you have agreed to pay and you go home and lie awake every night worrying whether you will get it or if somebody is going to blackmail you instead” (anonymous businessman)¹

Korruption ist ein unsicheres Geschäft. Korrupte Mitarbeiter hintergehen ihre Arbeitgeber und warum sollten sie davon Abstand nehmen, auch ihre Korruptionspartner zu betrügen? Schwieriger noch, denn wer betrogen wird, kann sich nicht bei den staatlichen Autoritäten beschweren, ohne sich selbst zu verraten. Was also unterscheidet Korruption mit ruhigem Schlaf von der mit schlaflosen Nächten? Und wie können Korruptionspartner sichergehen, dass die Vereinbarung auch tatsächlich umgesetzt wird? Das sind zentrale Fragen, die diese Arbeit analysieren wird. Zunächst sollte aber beantwortet werden, warum diese Fragen über- haupt eine Untersuchung verdienen. Weshalb sollten wir wissen wollen, wie man am besten Korruption praktiziert und den Partner zum Halten illegaler Abmachungen induziert?

Die Korruptionsforschung ist vorrangig eine Hellfeldbetrachtung, d.h. nur die aufge- deckte und folglich gescheiterte Korruption ist im Detail bekannt. Über das Dunkelfeld, in dem erfolgreiche Korruption stattfindet, weiß man dagegen weit weniger. Das ist ohne Zwei- fel nicht zufriedenstellend, zielt doch Anti-Korruption genau darauf ab, die erfolgreiche Kor- ruption zu unterbinden - und dafür ist es wichtig zu wissen, was den Erfolg ausmacht. Aus diesem Grund soll in dieser Arbeit untersucht werden, wie die Korrupten ihre Beziehung er- folgreich gestalten können, also ohne entdeckt zu werden und ohne sich gegenseitig zu betrü- gen. Die Arbeit wird sich daher stellenweise vielleicht wie ein „Corruption - How to?“-Guide lesen, aber insbesondere aus der Perspektive potentieller Korruptionspartner wird für die An- ti-Korruption deutlich, wo diese Akteure Schwierigkeiten antreffen und welche Gegenstrate- gien sich ihnen daraus empfehlen. Mit anderen Worten: Die Diagnose ist wichtig für die Therapie und genau deswegen lohnt es sich herauszufinden, wie Korruption funktionieren kann. Einen ähnliche Begründung deutet folgendes Zitat an:

“On the surface we seem to be beating it [corruption], but underneath it’s like Inter- net security. People make it better. Then other people find ways to sneak through.”²

Man kann also durchaus unterstellen, dass es bei Anti-Korruption gegen Korruption ein „Arms Race“ gibt. Maßnahmen, die heute Korruption erfolgreich unterbinden, sind morgen vielleicht schon unterlaufen. Beide Seiten müssen Schritt halten. Und nur mit dem Wissen, wie erfolgreich Korruption praktiziert wird, kann sie verhindert werden.

Ein Nachteil dieser Herangehensweise liegt allerdings darin, dass der Analyse des Dun- kelfelds kaum quantitative Daten zur Verfügung stehen und stattdessen oft nur auf anekdoti- sche Evidenz zur Plausibilisierung von Hypothesen zurückgegriffen werden kann. Die Betrachtungen dieser Arbeit werden daher bisweilen etwas spekulativ wirken, denn die empi- rischen Daten fehlen schlicht, um Argumente zu untermauern. Der Anspruch dieser Arbeit liegt allerdings auch nicht darin, das Dunkelfeld deskriptiv akkurat wiederzugeben. Vielmehr soll aus theoretischer Perspektive aufgezeigt werden, wie Korruption funktionieren und Op- portunismus ausgeschaltet werden kann. Anhand von Beispielen soll zudem belegt werden, dass die Maßnahmen aus der Theorie durchaus auch erfolgreich eingesetzt werden können.

Bei der Analyse der Korruption aus Perspektive der Korrupten bietet es sich wie erwähnt an, aus den deutlich werdenden Problemen Konsequenzen für die Anti-Korruption abzuleiten. Die Beschäftigung mit diesen Konsequenzen ist zwar nicht Hauptziel dieser Arbeit, dennoch soll an passender Stelle exemplarisch gezeigt werden, wie sich aus den Abstimmungsproblemen der Korruptionspartner Schwachpunkte ergeben, an denen Staatsanwaltschaft und Anti-Korruption ansetzen können. Die Behandlung von AntiKorruptionsmaßnahmen wird mithin nicht erschöpfend ausfallen und der interessierte Leser sei für ausführlichere Übersichten auf andere Quellen verwiesen.³

Der Aufbau dieser Arbeit gliedert sich wie folgt. Kapitel 2 widmet sich dem Stand der Korruptionsforschung, um die Basis für die Analyse der Korruptionsbeziehung zu setzen. Dazu sollen zunächst Korruption definiert und einige, für die Untersuchung relevante Korrup- tionsarten unterschieden werden (2.1). Um das Verständnis von Korruption zu vertiefen, wer- den das Entstehen von Korruption auf der Mikroebene, also aus Perspektive des Subjekts, erklärt und einige hauptsächliche Einflussfaktoren identifiziert (2.2). Im letzten Teil des Kapi- tels (2.3) wird eine Bewertung der ökonomischen Folgen der Korruption vorgenommen. Die- se Bewertung findet insbesondere anhand von empirischen Daten statt. Doch bevor diese präsentiert werden soll ein Abschnitt die Besonderheiten in der empirischen Korruptionsfor- schung diskutieren (2.3.1), denn die Datengrundlage unterscheidet sich von der üblichen em- pirischen Forschung und ist somit relevant für die Interpretation und Bewertung der Daten.

Das anschließende Kapitel 3 stellt den Hauptteil dar, der sich mit der angesprochenen Beziehung zwischen den Korruptionspartnern beschäftigt. Zunächst soll die Ursache der Un- sicherheit in der Korruptionsbeziehung theoretisch rekonstruiert und erklärt werden (3.1). So wird deutlich, warum sich Korruptionspartner oftmals betrügen, d.h. opportunistisch handeln, und warum Korruption nicht viel häufiger stattfindet als es ohnehin schon der Fall ist. Es wird außerdem erklärt, was grundsätzlich nötig ist, um dieses Dilemma in der Korruptionsbezie- hung zu lösen bzw. zu umgehen. Die darauf folgenden Abschnitte (3.2 bis 3.6) stellen mehre- re Mechanismen vor, die Korruption stabilisieren können. Wenn vorhanden werden zunächst theoretische Grundlagen aufgearbeitet, die oft nicht aus der Korruptionsforschung stammen, und anschließend auf den Korruptionskontext angewendet. Es folgt jeweils eine Untersu- chung, wie diese theoretischen Erkenntnisse konkret umgesetzt werden können. Schließlich werden an passender Stelle einige, kurze Anmerkungen gemacht, wie die Anti-Korruption Schwierigkeiten ausnutzen könnte. Im Zuge des 3. Kapitels wird unter anderem die Rolle von Mittelsmännern bei Korruption beleuchtet und die Bedeutung von legalen Geschäfts- und Freundschaftsbeziehungen für Korruption untersucht. Mögliche Maßnahmen, um das Korrup- tionsverhältnis zu stabilisieren, werden gefunden in wiederholter Interaktion, in Reputations- aufbau, in dem Austausch von Pfand (bzw. Geiseln), durch vertikale Integration der Korruptionspartner und in Vertragsdurchsetzung durch private Organisationen wie der Mafia. Der letzte Abschnitt des Kapitels diskutiert einen Reformvorschlag, der die Unsicherheit unter den Korrupten ausbeuten soll. Kapitel 4 fasst die Erkenntnisse schließlich zusammen.

2 Analyse von Korruption: Der Stand der Forschung

2.1 Definition und Arten von Korruption

In einer ersten Annäherung kann bei dem Begriff „Korruption“ eine passive und eine aktive Bedeutung unterschieden werden. In der passiven Variante, welche hier aber nicht weiter von Interesse sein wird, bezeichnet Korruption körperlichen oder sittlichen Verfall - und wird etwa im Kontext von Wertedebatten verwendet. Stattdessen soll es in dieser Arbeit um Kor- ruption in seiner aktiven Bedeutung gehen, also um den Missbrauch einer Vertrauensposition (d.h. Korruption in der administrativen Sphäre oder im juristischen Sinne). Als Definition folge ich dem Vorschlag von Transparency International: “Corruption is operationally de- fined as the misuse of entrusted power for private gain”.⁴ Dies ist eine recht weit gefasste Definition und beinhaltet Korruption sowohl im öffentlichen als auch privaten Sektor, nach Form beinhaltet sie u.a. Bestechung, Veruntreuung und Nepotismus. Für manche mag sie nicht weit genug gefasst sein, da etwa noble cause corruption⁵ nicht eingeschlossen ist. Ande- re könnten sie schon für zu weit gefasst halten, denn z.B. auch Shirking könnte darunter fal- len. Allerdings wird keine Definition von Korruption kritiklos bleiben können, nicht zuletzt, weil das Phänomen so breit gefächert ist und ihr Verständnis regional divergiert,⁶ daher soll es bei dieser, der Aufgabe angemessenen Verbaldefinition bleiben. Unser Verständnis der Korruption wird in Sektion 2.2 durch ökonomische Modellierung weiter präzisiert werden.

Zunächst aber werden einige Formen von Korruption unterschieden und erläutert, so dass die vielen Facetten von Korruption deutlicher werden. Erstens wird häufig nach betrof- fener Ebene in petty corruption und grand corruption unterschieden.⁷ Während bei erstge- nanntem Korruption unter Bürokraten gemeint ist, beschreibt Letzteres Korruption auf höherer Entscheidungsebene, also bei hochrangigen Politikern oder der Regierung.

Zweitens kann es sinnvoll sein, zwischen Belastungskorruption und Entlastungskorrup- tion zu unterscheiden.⁸ In korruptiven Beziehungen zwischen Unternehmen und Bürokraten ergibt sich der Name aus der Wirkung von Korruption auf die Unternehmen: Müssen diese im Vergleich zum Fall ohne Korruption mehr als den offiziellen Preis zahlen, so werden sie be- lastet. Wenn sie dagegen weniger als den offiziellen Preis für die Leistung zahlen müssen, so werden sie entlastet, wobei die Gelder in diesem Fall nicht an den Staat weitergeleitet werden, sondern komplett vom korrupten Bürokraten einbehalten werden. Das ist nützlich zur Korrup- tionsbekämpfung, denn bei Belastungskorruption haben Unternehmen ein starkes Interesse, Korruption anzuzeigen, was sie zu potentiellen Partnern macht; bei Entlastung hingegen sind sie an Geheimhaltung interessiert, was sie zu Gegnern der Anti-Korruption macht.

Eine dritte Unterscheidung gliedert nach Art der Beziehung in situative Korruption und strukturelle Korruption.⁹ Ersteres beschreibt spontane Bestechungsversuche aus der Situation bzw. aus aktuellem Anlass heraus. Situative Korruption ist damit durch mangelnde Vorberei- tung und sehr kurze Dauer charakterisiert. Beispielhaft hierfür ist der alkoholisierte Fahrer, der in einer Verkehrskontrolle den Polizisten zu bestechen versucht, um seinen Führerschein zu retten. Strukturelle Korruption dagegen ist durch eine auf längere Zeit angelegte Bezie- hung und Organisation gekennzeichnet. Ein Beispiel ist ein mit der Auftragsvergabe betrauter Bürokrat, welcher der Firma eines Bekannten regelmäßig Aufträge zuspielt. Die Unterschei- dung ist für Anti-Korruption relevant, da situative Korruption oft aus unüberlegtem Handeln entsteht und Abschreckung somit ineffektiver sein könnte als bei ihrem Gegenstück.

Schließlich kann nach der Verbreitung zwischen market corruption und parochial corruption unterschieden werden.¹⁰ Market corruption wird öffentlich und transparent getätigt, also vor allem dort, wo Korruption geduldet und daher stark verbreitet ist. In diesen Extremfällen gibt es kaum Unterschiede zu legalen Märkten für Dienstleistungen; die Korruptionspartner sind austauschbar. Parochial corruption findet dagegen in Heimlichkeit statt und ist kaum marktähnlich. Die Anzahl der potentiellen Partner ist daher beschränkt.

2.2 Modellierung anhand der erweiterten Prinzipal-Agent-Theorie

2.2.1 Das Prinzipal-Agent-Klient-Modell

Für eine systematische Analyse von Korruption wird in der ökonomischen Literatur in den meisten Fällen auf eine Erweiterung der Prinzipal-Agent-Theorie zurückgegriffen.¹¹ Im klas- sischen Modell¹² gibt es einen Prinzipal (P), welcher einen Agenten (A) unter den von ihm aufgestellten Regeln für sich arbeiten lässt. Dieses Verhältnis wird als Vertragsverhältnis in- terpretiert, wobei der Vertrag sowohl explizit (etwa als Arbeitsvertrag) oder implizit („Abma- chung“) vorliegen kann.

Die Annahmen des Modells sind 1) egoistische, nutzenmaximierende Akteure, 2) trans- aktionskostenverursachende Interaktion und 3) imperfekte Information und damit eine Infor- mationsasymmetrie zwischen P und A, d.h. P muss Zeit oder Ressourcen aufwenden, um in Erfahrung zu bringen, ob sein Agent in seinem Sinne handelt. Aus 1) folgt, dass nur Vertrags- bindungen zustande kommen, wenn sie für beide von Vorteil sind. Aus 1) und 2) folgt, dass Verträge im Modell unvollständig sind, denn das Antizipieren und Festhalten aller später ein- tretenden Eventualitäten ist mit prohibitiv hohen Transaktionskosten verbunden. Aus 1) und 3) folgt, dass P seinen Agenten nur soweit überwacht, dass die Kosten der Überwachung geringer sind als der Nutzen aus der Überwachung. Folglich wird sich eine Komplettüberwachung von A durch P nicht lohnen.¹³ Dies gibt A den nötigen Spielraum für Opportunismus, indem er gegen die Regeln von P zum eigenen Vorteil handelt.

2.2.2 Entstehung von Korruption - Agenten als Angebotsseite

Hier setzt die Erweiterung des Prinzipal-Agent-Modells an, indem ein dritter Akteur, der Klient (K), eingeführt wird.¹⁴ A und K können nun zulasten von P ein weiteres Vertragsverhältnis (Korruption) untereinander aufbauen, indem A seine durch P eingeräumten Privilegien missbraucht, um K zu begünstigen. K entschädigt A gegebenenfalls für diese Gunst,¹⁵ womit beide profitieren, während P durch die Verletzung seiner Regeln Schaden nimmt. A verletzt also den ersten Vertrag (z.B. Arbeitsvertrag) und missbraucht seine anvertraute Macht, um den zweiten Vertrag (Korruption) zu erfüllen (siehe Abb. 1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Vertragsbeziehungen zwischen den Akteuren, angelehnt an Pies/Sass (2006): 4

Durch unvollständige Kontrolle wird P - so die Hoffnung der Korrupten - nichts von dem Vertragsbruch erfahren.¹⁶ Bei Entdeckung der Korruption wird P das Vertragsverhältnis mit A beenden, womit dieser seine direkten Vorteile aus diesem Vertragsverhältnis sowie die Privilegien verlieren wird, mit denen er Nutzen aus Korruption ziehen kann. Darüber hinaus muss er Sanktionen fürchten, von sozialer Herabstufung bis Freiheitsentzug. Damit wird deutlich, dass Heimlichkeit der Korruption im starken Interesse des Agenten liegt - und je nach Land und Delikt auch im Interesse von K.¹⁷

2.2.2 Entstehung von Korruption - Agenten als Angebotsseite

Die Entstehung von Korruption soll nun auf der Mikroebene, also aus Perspektive des Sub- jekts (A), erklärt werden. Bei einer binären Entscheidung zwischen Korruption und Ehrlich- keit wird ein Agent gemäß Annahme 1) die Option wählen, die seinen erwarteten Nettonutzen

(EU) maximiert. Eine analytisch genauere Definition des Modells wird helfen, einzelne Fak- toren und deren Einfluss auf die Entscheidung für oder gegen Korruption deutlich zu machen. Folgende Variablen aus der Perspektive von A werden verwendet: UH sei der Nettonut- zen einer Handlungsoption H; G der Nutzen aus dem Vertragsverhältnis zwischen P und A (z.B. Gehalt); x der Nutzen der Bestechungsleistung von K an A; M(x) die „moralischen Kosten“ der Korruption; M(0) der Nutzen aus Zufriedenheit durch Korruptionsverzicht; S die Kosten der Strafe bei Entdeckung (Geldstrafe, Gefängnisaufenthalt, Reputationsverlust etc.) und p (0”p”1) die wahrgenommene Entdeckungswahrscheinlichkeit¹⁸ der Korruption. Abbildung 2 verdeutlicht das Kalkül des Agenten schematisch.¹⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Entscheidungskalkül des Agenten, angelehnt an Klitgaard (1988): 71

Damit A Korruption wählt, muss der erwartete Nettonutzen aus Korruption höher sein als der durch Ehrlichkeit, es muss also gelten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

oder explizit:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Daraus lässt sich die für Korruption notwendige Höhe der Bestechungsleistung x bestimmen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Ungleichung[3]besagt, dass die Bestechungsleistung A kompensieren muss für moralische Kosten der Korruption (die er ja bei Annahme erleidet), moralische Zufriedenheit bei Ehrlich- keit (die A bei Annahme aufgegeben muss), erwartete Kosten der Strafe und für entgangenen Nutzen aus seinem ersten Vertrag (erwartete Opportunitätskosten). Durch Variierung der ent- haltenen Variablen können analytisch Maßnahmen zu Anti-Korruption abgeleitet werden. Die Erhöhung der Werte der fünf Variablen auf der rechten Seite führt jeweils zu einer höheren benötigten Bestechungsleistung und verringert somit ceteris paribus das Korruptionsniveau, oder genauer gesagt, macht Korruption teurer. Umgekehrt lässt sich leicht ablesen, welche Faktoren Korruption begünstigen.

M(0) und M(x) sind schwer zu beeinflussen.²⁰ In Organisationen werden die Werte je- weils gering sein (und somit Korruption fördern), wenn Zusammenhalt und Gemeinschaftsge- fühl unter den Mitarbeitern schlecht ist. Des Weiteren hat das kulturelle und soziale Umfeld starken Einfluss - in vielen Regionen ist Korruption selbstverständlich und folglich sind die moralischen Kosten der Korruption gering.²¹

Ein geringes p begünstigt ebenso Korruption. Hier sei nochmals angemerkt, dass die wahrgenommene WK zählt, nicht die tatsächliche. Prinzipale können also durch Aufklärungsprogramme dafür sorgen, dass die Agenten eine Entdeckung für wahrscheinlicher halten und somit von Korruption Abstand nehmen. Aufdeckungsanstrengungen (Erhöhung von p) und Aufklärung darüber (gesteigerte Wahrnehmung) sind somit Komplemente.

Auch ein geringer Nutzen (G) für A aus dem Vertrag mit P fördert Korruption, d.h. wenn A wenig zu verlieren hat, wird er auch eher Korruption zugänglich sein. Durch Erhö- hung von G - also beispielsweise durch höhere Entlohnung oder höheres Prestige der Anstel- lung, die er durch Korruption riskieren würde - kann Korruption verringert werden.²²

Schließlich ist ein geringes Maß an zu erwartender Strafe (S) bei Entdeckung korruptionsfördernd. Einen großen Anteil an S stellen juristische Sanktionen wie Freiheitsentzug oder Ordnungsgelder dar. Ein Prinzipal - etwa ein Unternehmer, der Korruption in seinem Unternehmen verhindern will - hat aber wenig Einfluss auf das juristische Strafmaß, um Korruption einzudämmen. Hier zeigt sich, dass Korruptionsbekämpfung nicht nur von P, A oder K abhängig ist, sondern auch von Rahmenordnung und dem Gesetzgeber.

Um dieses Kalkül nun besser einordnen zu können, werden die Agenten als „Angebots- seite“ bei Korruption bezeichnet,²³ da sie es sind, welche die korrupten Leistungen bereitstel- len - und zwar nur, wenn „der Preis stimmt“ (x). In diesem Sinne könnte aus den aggregierten Entscheidungen der Agenten eine Angebotsfunktion konstruiert werden, welche mit steigen- dem Preis (Bestechungsleistung x) auch eine größere Menge an Korruptionsleistungen anbie- tet. Die Ähnlichkeit zu normalen Angebotsfunktionen aus der Mikroökonomik ist evident: So kann z.B. der „Anbieter“ (A) am billigsten seine Leistung anbieten, der am kostengünstigsten „produziert“, d.h. für den Korruption mit den geringsten Kosten (M(x), M(0) etc.) verbunden ist. Wenn neue, „günstige“ Anbieter den „Markt“ betreten, fällt der „Marktpreis“ (x), da ent- weder die teureren Anbieter verschmäht werden (Polypol) oder die Preisaufschläge durch erschwerte Preisabsprachen sinken (Oligopol). Allerdings ist eine solche marktähnliche Inter- pretation der Korruption hierzulande unplausibel, denn sie läuft meistens im Verborgenen ab und bricht mit den traditionellen mikroökonomischen Annahmen wie „keinen Transaktions- kosten“ oder „perfekter Information“.²⁴ Daher wird dies nicht weiter vertieft, dennoch lassen sich durch die Vereinfachung interessante Einsichten mit analytischer Präzision erlangen.²⁵

Damit es zu Korruption kommt, muss es zusätzlich zu Angebot auch Nachfrage nach diesen korrupten Leistungen geben - unabhängig davon, ob man Korruption als Markt oder eher als soziale Beziehungen interpretiert. Bisher wurde exogen eine Nachfrage vorgegeben. Doch, wie der nächste Abschnitt zeigt, lassen sich die Determinanten dafür ebenso aus den individuellen Entscheidungen ableiten.

2.2.3 Entstehung von Korruption - Klienten als Nachfrageseite

Für das Kalkül des Klienten sei UH der Nettonutzen einer Handlungsoption H; G der Nutzen für K im Status Quo; x die Kosten der Bestechungsleistung von K an A; M(x) die „moralischen Kosten“ der Korruption; M(0) der Nutzen aus Zufriedenheit durch Korruptionsverzicht; S die Kosten der Strafe bei Entdeckung; V der Nutzen aus erfolgreicher Korruption; p (0”p”1) die wahrgenommene Entdeckungswahrscheinlichkeit und k (0”k”1) die wahrgenommene Wahrscheinlichkeit, dass A den Korruptionsversuch anzeigen wird.²⁶

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3: Entscheidungskalkül des Klienten mit Risiko durch Anzeige und Entdeckung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wie zuvor muss der erwartete Nettonutzen für K aus Korruption größer sein als der im Status Quo, damit er Korruption versucht:

Da der Klient hier die Korruptionsbeziehung zu initiieren versucht,²⁷ hat er neben dem Entde- ckungsrisiko (wenn korrupte Beziehung im Gang ist) zuvor noch das zusätzliche Risiko zu tragen, dass A nicht auf das Korruptionsangebot eingeht und ihn in der Anbahnungsphase²⁸ anzeigt. Das macht den Entscheidungsbaum nicht nur komplexer, sondern schlägt sich in ge- ringerer Wahrscheinlichkeit der erfolgreichen Korruption nieder [(1íp)·(1ík) statt (1íp)].

Während die aggregierten Entscheidungen der Agenten vorher die Angebotsfunktion bildeten, würde sich hier die Nachfragefunktion ergeben. Klienten werden mehr Korruption versuchen, wenn die dazu nötigen Bestechungsleistungen (x, also ökonomisch interpretiert der Preis der korrupten Leistungen), die Wahrscheinlichkeiten des Misserfolgs (x, p), moralische Kosten (M(0), M(x)) sowie Strafen (S) und Nutzen aus Status Quo (G) - also zusammengefasst die Kosten der Korruption - gering sind. Ein neuer Faktor stellt der Nutzen aus Korruption (V) für K dar. Ein größerer Nutzen aus Korruption (V) steigert natürlich den Erwartungsnutzen und rechtfertigt somit höhere Kosten.

Obwohl der Klient in der Regel nicht Teil der Organisation von P und A ist, hat P im- mer noch Einfluss auf einige Faktoren, welche die Klientenentscheidung über Korruption beeinflussen. Die Entdeckungswahrscheinlichkeit p wurde schon besprochen, aber auch die WK, dass A den Versuch zur Anzeige bringt (k), ist als Funktion seiner moralischen Kosten²⁹ interpretierbar und damit für den Prinzipal beeinflussbar. Allerdings dürften G, S, M(x) und M(0) des Klienten in den meisten Fällen außerhalb der Einflusssphäre des Prinzipals liegen, wenn K nicht Teil seiner Organisation ist und diese begrenzten Einfluss auf ihr Umfeld hat.

Bevor im nächsten Abschnitt die empirische Korruptionsforschung betrachtet wird, ist noch eine Anmerkung zur Realitätsnähe dieses Modells angebracht. Der Term p·S besagt, dass Strafe und Endeckungswahrscheinlichkeit fast komplett substituiert werden können. In der Praxis ist das nicht uneingeschränkt der Fall, da Täter bei sehr geringem p überzeugt sind, nicht entdeckt zu werden bzw. diese Möglichkeit verdrängen - womit die Höhe des Strafma- ßes für sie irrelevant erscheint und keine Präventionswirkung entfaltet.³⁰ Aus diesem Grund ist ein höheres p in der Praxis ein weit potenteres Abschreckungsmittel als ein höheres S.

2.3 Warum Korruption bekämpfen? - Ökonomische Konsequenzen von Korruption

2.3.1 Hintergrund: Besonderheiten in der empirischen Korruptionsforschung

Aufgrund ihrer meistens verborgenen Natur und ihrer verschiedenen Ausprägungen ist Kor- ruption kaum anhand objektiver Daten messbar. Die Anzahl der aufgedeckten Fälle pro 1000 Einwohner beispielsweise reflektiert eher die Qualität der Staatsanwälte in einer Region als das tatsächliche Korruptionsniveau - zumal nicht viele Fälle aufgedeckt werden, wenn die Staatsanwaltschaft selbst korrupt ist. Bis Mitte der neunziger Jahre fehlten aus diesem Grund zuverlässige Zahlen zu Korruptionsniveaus im Ländervergleich, weswegen die Bewertung der Folgen von Korruption nur anhand von theoretischen Argumenten geführt werden konnte. Ohne empirische Falsifikation ergab sich in der Diskussion kein Konsens³¹ und einige For- scher hielten Korruption durchaus für förderlich, etwa weil sie helfen würde, unfaire und un- sinnige (Über-)Regulierung zu umgehen oder weil es Transaktionen beschleunige, da Bürokraten durch direkte Bezahlung („piece rate“) besser motiviert würden.³²

Die empirische Korruptionsforschung begann erst 1995, als der Forscher Paolo Mauro Zugang zu einem Länderreport mit verschiedenen Risikobewertungen erhielt, welcher eigent- lich zur Einschätzung für Finanzinvestoren bestimmt war.³³ Einer der enthaltenen „country risk factors“ war ein Korruptionsindex, konstruiert aus Korrespondenten- und Expertenein- schätzungen, womit erstmals ein Index für Korruptionsniveaus verschiedener Länder vorlag.

Bis heute bedient sich die Korruptionsforschung ähnlichen Rankings aus Expertenbe- wertungen oder Unternehmensumfragen;³⁴ am bekanntesten ist der TI Corruption Perceptions Index.³⁵ Dieser ist nicht wie der von Mauro (1995) verwendete Index durch private Risk- Assessment-Firmen erstellt, sondern ein Metaindex, jährlich zusammengesetzt aus Rankings verschiedener Institutionen.³⁶ Obwohl in der Korruptionsforschung subjektive Daten (percep- tions) den vorliegenden objektiven Daten (z.B. Verurteilungen wegen Bestechung) vorzuzie- hen sind (s. o.), so bringt diese Datengrundlage potentielle Nachteile, die man bei Durchfüh- rung und Interpretation empirischer Analysen im Hinterkopf behalten sollte. Im CPI beispielsweise werden bis zu drei Jahre alte Rankings aufgenommen, danach scheiden diese Werte aus und werden ggfs. durch aktuellere ersetzt. Die Vergleichbarkeit des Korruptionsniveaus eines Landes über die Jahre ist also durch sich ändernde Datenbasis und Methodologie stark erschwert und vom Konstrukteur nicht empfohlen.³⁷ Als Grundlage für Analysen scheidet zudem der Rang eines Landes aus, da sich dieser schon wegen Addition neuer Länder ändern kann, auch wenn das tatsächliche Korruptionslevel konstant bleibt. Andere Einwände wegen potentieller Verzerrungen im Ranking - z.B. dass entweder ein „home-bias“ das eigene Land weniger korrupt erscheinen ließe oder dass westliche Beob- achter blind gegenüber lokalen Gebräuchen seien, wo ein gewisses Maß an Korruption „zum guten Ton gehört“ - können nicht gefunden werden: Bewertungen westlicher Beobachter korrelieren sehr stark mit denen lokaler Experten. Ebenso die Befürchtung, eine beschränkte Pressefreiheit führe zu Bewertungen mit geringerer Korruption, kann nicht bestätigt werden.³⁸ Ein anderes Problem kann allerdings nicht so einfach zurückgewiesen werden. Manche Quellen, aus denen die Metaindizes konstruiert werden, zielen auf Korruption in der Regie- rung ab (grand corruption), andere dagegen auf Korruption bei Bürokraten (petty corruption). Einige Quellen betrachten die Häufigkeit von Bestechungszahlungen, andere stattdessen de- ren Höhe. Im Extremfall hat also ein Durchschnittswert aus diesen verschiedenen Maßen kei- ne interpretierbare Bedeutung.³⁹ Zur Verteidigung kann hervor gebracht werden, dass die verschiedenen Quellen (und damit verschiedenen Korruptionsbegriffe) eine sehr hohe Korre- lation aufweisen, d.h. egal ob nach Korruption in Regierung oder Geschäftsverkehr gefragt wird, die Wahrnehmung von Korruption in diesem Land ist fast identisch.⁴⁰ In Konklusion ist der CPI sehr robust gegenüber methodologischen Veränderungen so- wie potentiellen Biases.

[...]

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¹ Zitiert nach Lambsdorff (2002a): 227.

² Zitiert nach Bray (2005): 112.

³ Vgl. Praktikerliteratur: TI (2004) oder KPMG (2006); Wissenschaft: Klitgaard (1988) oder Pies et al. (2005). 2

⁴ TI (2010).

⁵ Beispiel: Ein Bürokrat eines Entwicklungslandes lässt ausländische Hilfsgüter bei einer Katastrophe entgegen der Weisung seiner Vorgesetzten in das Land, um seinen Landsleuten zu helfen. Die Motivation ist damit nicht persönliche Bereicherung, wodurch noble cause corruption per Definition nicht unter Korruption fällt.

⁶ Die Schwierigkeit, eine trennscharfe Definition von Korruption zu finden, hat manche Autoren dazu veranlasst, gänzlich auf eine Definition zu verzichten, vgl. Lambsdorff (2007): 16. Andere dagegen widmen der Diskussion ganze Kapitel. Für ausführlichere Diskussionen vgl. Lambsdorff (2007): 15ff. und Johnston (2005).

⁷ Vgl. u.a. Lambsdorff (2007): 20 und Rohwer (2009): 42f.

⁸ Vgl. Pies et al. (2005): 88f. Die gleiche Unterscheidung findet sich schon bei Shleifer/Vishny (1993): 601-4.

⁹ Vgl. u.a. Höffling (2002): 32ff.

¹⁰ Vgl. Husted (1994): 20f. und Lambsdorff (2002a): 222.

¹¹ Alternativ kommt die Rent-Seeking Theorie zum Einsatz. Eine Beschreibung und Kritik dieser Perspektive findet sich bei Lambsdorff (2002c).

¹² Vgl. Ross (1973) und insbesondere Jensen/Meckling (1976): 308ff.

¹³ Kosten und Grenzkosten steigen bei stärkerer Überwachung, während der Grenznutzen abnimmt. Der Nutzen der Überwachung besteht in verhindertem Schaden (z.B. durch Abschreckung korrupter Aktivität). Im Optimum müssen Grenzkosten gleich dem Grenznutzen der Überwachung sein, vgl. u.a. Banfield (1975): 590. Das öko- nomisch optimale Ausmaß an Korruption ist damit positiv und nicht null. Diese Einsicht stammt vor allem von Becker (1968), der das optimale Niveau von Kriminalität aus ökonomischer Perspektive herleitete.

¹⁴ Die Erweiterung geht auf Banfield (1975): 587 zurück, auch wenn dieser noch von „third parties“ und nicht explizit von Klienten spricht. Weitere Anwendungen z.B. durch Klitgaard (1988): 69ff. und Pies/Sass (2006).

¹⁵ Bestechungsleistungen sind natürlich nicht nur auf Geldtransfers beschränkt, sondern können genauso andere Dienstleistungen oder Güter umfassen.

¹⁶ Zwischen A und K herrschen ebenso Informationsasymmetrien. Das erschwert Korruption, da der eine nie genau weiß, ob der andere seinen Teil leistet. Damit wird sich Kapitel 3 genauer befassen.

¹⁷ Nicht jede Art von Korruption ist für den Klienten illegal, was natürlich auch vom Ort abhängig ist. In Deutschland war bis 1999 Bestechung ausländischer Amtsträger nicht nur legal, sondern die Bestechungsgelder sogar von der Steuer absetzbar, vgl. u.a. Moroff (2005): 454.

¹⁸ Aufgrund von unvollkommener Information geht nur die von A wahrgenommene Entdeckungswahrschein- lichkeit in das Kalkül ein. Seine Schätzung kann durchaus von der tatsächlichen Wahrscheinlichkeit divergieren.

¹⁹ Das Modell ist einfach gehalten, zeigt aber die wesentlichen Faktoren. Es ließe sich noch erweitern mit z.B. Unsicherheit darüber, ob P tatsächlich A bestraft (bzw. ob Korruption vor Gericht nachgewiesen werden kann).

²⁰ “[O]nce [bribery and corruption] become embedded in the firm’s culture, they are not easily reversed” (Hess/ Ford 2008: 331) und “Culture, including the culture of corruption, changes slowly, if at all” (Uslaner 2005: 89).

²¹ Vgl. Klitgaard (1988): 69. Ein aktuelles Praxisbeispiel ist Afghanistan: „Korruption gilt als gesellschaftlich akzeptabel. 38 Prozent halten es für legitim, dass Beamte um ein ‚Geschenk‘ bitten. 42 Prozent finden es nicht anstößig, dass ein Staatsdiener auf Grund seiner Familienbeziehungen eingestellt wird.“ (Der Spiegel 2010).

²² “Trust calls for a salary premium not necessarily because better quality persons are attracted, but because higher salaries impose a cost on violations of trust” (Becker/Stigler 1974: 12, Hervorhebung hinzugefügt). Mit „trust“ ist hier genau die Prinzipal-Agent-Beziehung mit Ermessensspielräumen für A gemeint.

²³ In der Literatur werden Agenten meistens als Nachfrager (nach „bribes“) und nicht als Anbieter korrupter Leistungen bezeichnet, vgl. z.B. Hess/Ford (2008): 315f.; besser bei Shleifer/Vishny (1993). Ich folge dem nicht, da es suggeriert, es gehe bei Korruption nur um Bestechungsgelder und nicht um die Leistungen, die dafür er- bracht werden. Der Fokus auf eine Verhinderung von Zahlungen verkennt, dass dies höchstens ein instrumentel- les Ziel ist, wobei es eigentlich darum geht, dass Agenten nicht mehr ihre Privilegien missbrauchen (vgl. 2.3.4).

²⁴ Es liegt also parochial corruption vor, keine market corruption, siehe 2.1.

²⁵ Vgl. z.B. Hayford (2007), der Bestechungsgelder als Steuern interpretiert und so mit gängigen mikroökonomi- schen Werkzeugen die Schädlichkeit der Korruption für die Wirtschaftsaktivität aufzeigt. Diese Vereinfachun- gen können Korruption allerdings nicht als Ganzes abbilden, sondern immer nur Teilaspekte beleuchten.

²⁶ Die Höhe von x, M(0) und M(x) ist vom Individuum abhängig, kann also aufgrund verschiedener Präferenzen zwischen A und K differieren. G kann sich wegen Position oder Präferenz unterscheiden, S ebenso wegen Präfe- renz oder weil K im Gesetzesrahmen andere Strafen zugedacht werden als A, vgl. Lambsdorff (2007): 157.

²⁷ In der Realität kommt es auch vor, dass Agenten eine Entschädigung verlangen und damit die Korruption einleiten. Insbesondere bei Beamten (z.B. Polizisten) gibt es oft eine Machtasymmetrie bis hin zur Abhängigkeit durch K, die dazu führt, dass Einleitung durch A erfolgreicher zu sein scheint als durch K (vgl. Höffling 2002: 33ff. und 40f.). Das lässt sich allerdings schwer nachweisen, denn erfolgreiche Korruption im Dunkelfeld kann kaum erforscht werden. Höfflings Daten machen die Hypothese aber plausibel. In seinem Hellfeld wurden 4 von 70 situativen Korruptionsversuchen durch Agenten eingeleitet; 1 von diesen 4 war erfolgreich (im Nachhinein entdeckt). Bei den durch Klienten initiierten Fällen waren nur 1 von 66 erfolgreich, vgl. Höffling (2002): 36ff.

²⁸ Für eine Systematik des zeitlichen Ablaufs korrupter Beziehungen, vgl. Höffling (2002): 115ff.

²⁹ Formal also k(M(x),M(0)) = .·M(x)+ ·M(0); ., > 0; d.h. mit steigendem M(x) oder M(0) - auf die P Einfluss hat - steigt auch die WK, dass A ein Korruptionsangebot ablehnt und zur Anzeige bringt.

³⁰ Vgl. Pies et al. (2005): 241 (Interview von Praktikern), Schaupensteiner (2006): 48 „bei kalkulierten Delikten wie […] Korruption gibt es keine Abschreckung allein durch die abstrakte Strafandrohung. Allein das Entdeckungsrisiko entscheidet über Tun oder Lassen“ oder Becker (1968): 176.

³¹ Vgl. Frank (2004): 184-187, Pies/Sass (2008): 10f. und 31.

³² Für weitere Ausführungen zu den Korruptionsadvokaten vgl. Pies/Sass (2008): 23ff., Klitgaard (1988): 27-36.

³³ Vgl. Frank (2004): 187. Der hohe Preis dieser Reports hatte der Forschung bis dahin den Zugang verwehrt.

³⁴ Vgl. Svensson (2005): 21f. für Übersicht und Typen der verschiedenen Indizes.

³⁵ Der CPI weist Ländern einen Wert von 0 (endemische Korruption) bis 10 (korruptionsfrei) zu, vgl. TI (2009).

³⁶ Zur Konstruktion des CPI, vgl. Lambsdorff (2007): 236-255.

³⁷ Vgl. Lambsdorff (2007): 240.

³⁸ Vgl. Lambsdorff (2007): 22ff. und 236ff.

³⁹ Vgl. Rohwer (2009): 49. Eine etwas übertreibende Analogie geben Thompson/Shah (2005): 8, “suppose that in city A there were 5 murders and 95 incidents of shopplifting [sic], whereas in city B, there were 95 murders and 5 incidents of shopplifting [sic]. The size of the population is the same in both cities. Then, the total crime rate is the same in the two cities. But no one would venture to say that they are equally safe cities to live in.” Diese letzte Aussage bzw. Wertung ist aber kein Bestandteil des CPI, denn dieser gibt in der Tat nur eine Häu- figkeit (analog zur „total crime rate“) an und vermeidet explizit eine Berücksichtigung der Konsequenzen von Korruption, vgl. Lambsdorff (2007): 238f. Daher scheint die Kritik am CPI unangemessen. Es wäre aber korrekt, daraus abgeleitete Wertungen so zu kritisieren. Diese müssten auf differenziertere Daten zurückgreifen.

⁴⁰ Vgl. Lambsdorff (2007): 23ff. Die Korrelationen zwischen den Quellen liegen meistens über 0,8. 12