Perspektiven des Ausländer- und Asylrechts der 1990er Jahre für die Entwicklung der multikulturellen Gesellschaft

Gliederung

1. Einleitende Vorbemerkung

2. Die geschichtliche Entwicklung
2.1. Historie der Wanderungsbewegungen
2.2. Rechtsgeschichtlicher Überblick

3. Die aktuelle Rechtslage
3.1. Schwerpunkte im neuen Ausländerrecht
3.1.1. Aufenthaltsgenehmigung
3.1.2. Die Paragraphen 45 bis 48 (AuslG)
3.1.3. Nicht-EG-angehörige Arbeitnehmer
3.1.4. Familiennachzug
3.1.5.Politische Betätigung
3.2. Asylrecht

4. Die multikulturelle Gesellschaft und das geltende Recht
4.1. Definitionsversuch: "Multikulturelle Gesellschaft"
4.2. Daten und Fakten zur Ausländersituation in Deutschland
4.3. Ausblick, Probleme und Schwierigkeiten

Zusammenfassung und abschließende Stellungnahme

Literaturverzeichnis

1. Einleitende Vorbemerkung

Seit es Staaten gibt, gibt es auch die Unterschei­dung zwischen Bürgern eines Landes und Fremden, die einem anderen Staat an­gehören, sich jedoch in diesem nicht aufhalten. Schon in der Antike kam es dabei immer wieder zu Uneinigkeiten, welche Rechte und Pflichten diesen Menschen zugesprochen werden soll­ten. Es gab Abkommen zwischen den Staaten über die gegen­seitige Behand­lung ihrer Bürger, beispielsweise auch über die Gewährung von Asyl für Flüchtlinge.

Bis heute hat sich daran im Grundsatz nichts geän­dert. Dennoch scheint die Problematik in jüngster Zeit wieder gewichtiger zu werden. Parolen wie "Aus­länder raus!", "Deutschland den Deut­schen!", u. a. wer­den mo­men­tan in der Bundesrepublik wieder laut. Für soziale und wirtschaftliche Unsicherheiten in Teilen der Bevölkerung werden die angeblich ins unermessliche stei­genden Zuwandererzahlen verantwort­lich gemacht. Arbeitslosig­keit, steigende Kriminali­tätsraten, Überfremdung und Ausnut­zung des Sozial­staats­prin­zips sind nur einige Stichworte, die in emotio­nalen De­batten als Argumente gegen eine multi­kultu­relle Gesell­schaft angeführt werden.

Die vorliegende Arbeit versucht zunächst, in Kürze Wanderungs­bewegungen aufzuzeigen und einen Überblick über die Entwick­lung des Ausländerrechts zu geben. Im fol­gen­den Abschnitt wird auf die aktuelle Rechts­lage ein­gegan­gen. Schwer­punkte im neuen Ausländer­recht und das geänderte Asylrecht sowie deren Bedeu­tung als Fundamente für die Verwirklichung einer multikultu­rel­len Ge­sell­schaft stehen im dritten Kapi­tel im Vor­der­grund. Neben Daten und Fakten zur Aus­län­dersi­tua­tion in Deutsch­land soll im vierten Ab­schnitt vor allem ein Ausblick auf die zukünftigen Entwick­lungs­chancen gewagt werden. Weiterhin wird der Ver­such unter­nommen, den sehr unterschiedlich aus­leg­baren Begriff "Multikul­tu­rel­le Ge­sell­schaft" zu definieren. Sowohl die Ost-West-, als auch die Nord-Süd-Konfliktlinien werden nicht nur zu einem stärke­ren Wirtschafts- und Kul­turaus­tausch führen, sondern auch Schwierigkeiten und Probleme aufwerfen, mit der sich die Gesell­schaften des näch­sten Jahr­tausends auseinander­setzen müssen, die uns aber auch schon heute angehen.

2. Die geschichtliche Entwicklung

2.1. Historie der Wanderungsbewegungen

Nach dem Zweiten Weltkrieg setzte im gesamten west­lichen Teil Europas eine wirtschaftliche Expansions­orientierung ein. Auch in Deutschland begann in der Mitte der fünfziger Jahre mit dem "Wirtschaftswun­der" ein außerordentlicher ökonomischer Auf­schwung. Im Gegensatz zu Ländern wie Frankreich oder Groß­britan­nien konnte die Bundesrepublik allerdings den damit verbundenen Bedarf an Arbeitskräften nicht aus früheren Kolonialstaaten rekrutieren. Gleichzeitig ging die Zahl der einheimischen Er­werbstätigen von 1960 bis 1972 um 2,3 Millionen zurück. Die tarifli­che Arbeitszeitverkürzung, der Eintritt der gebur­ten­schwachen Nachkriegsjahrgänge ins Erwerbsleben, die Einführung der Wehrpflicht, der Abbruch des Flüchtlingsstroms aus den ehemaligen deutschen Ost­ge­bie­ten aufgrund des Mauerbaus, dies alles sind Gründe für einen sich abzeichnenden Arbeitskräfte­mangel bei stetig steigendem Bedarf an Erwerbsperso­nen in einer wachsenden Wirtschaft der jungen Bun­desrepublik Deutschland.

In den europäischen Mittelmeerländern hingegen, stieg das Ange­bot an Arbeitskräften. Mangelnde be­rufliche Qualifikationen, Kapitalknappheit, nie­dri­ger technologischer Standard, politische Instabi­lität und eine verfehlte Industrialisierungspolitik kennzeichneten die Situation in Ländern wie der Türkei und in der süditalienischen Region, aber zum Teil auch in den damaligen Schwellen­ländern Grie­chenland und Portu­gal. Eine Abwanderung der Menschen konnte so in den Herkunftsländern einerseits eine Ent­span­nung der sozialen Lage sowie die Einsparung von Soziallei­stungen bewirken, andererseits entstan­den dadurch zusätzliche Devisenquellen, beispiels­weise durch Überweisungen an zurückge­bliebene Fami­lienmitglieder. Allerdings wanderten, zumindest am Anfang, vor allem die mobilen qualifizierten Fachar­beiter in die Industriestaaten ab, was die wirt­schaftliche Weiterentwicklung der Herkunftsländer zusätzlich einschränkte.

1955 kam es zum Abschluss eines deutsch-italienischen Abkommens zur Anwerbung und Vermittlung italieni­scher Arbeitnehmer. Es folgten Vereinbarungen mit Spanien und Griechenland (1960), der Türkei (1961) sowie Marokko, Portugal, Tunesien und dem damali­gen Jugoslawien bis 1968. Hierzu eröffnete die Bundes­republik eigens von der Bundesanstalt für Arbeit getragene Büros in den jeweiligen Anwerbeländern. In Deutschland bestand bei allen gesellschaftlich rele­vanten Gruppen ein breiter Konsens über die Zweckmäßigkeit dieser Einrichtungen.

Zwischen 1955 und 1960 stieg die Zahl der auslän­dischen Beschäf­tigten in der Bundesrepublik von 79700 auf 329000, zu Beginn des Jahres 1967 war die Millionengrenze bereits überschritten. Den ersten Höhepunkt erreichte diese Entwicklung 1973, als 2,6 Millionen Arbeitnehmer in die Bundesrepublik einge­reist waren. Hinzu kamen 1,8 Millionen nachgezogene Familienmitglieder. Die einsetzende Rezession und der drohende Anstieg der Arbeitslosig­keit führten die Bundesregierung 1973 dazu, die Anwer­bung einzu­stel­len und die Einreise von Ausländern zwecks Ar­beit­saufnahme zu verbieten. Heute liegt der Anteil der ausländischen Arbeitnehmer an der Gesamt­zahl der Beschäftigten bei etwa 8%, also etwa bei 1,9 Millio­nen Menschen. Gerade in der Anwerbezeit gingen die politisch Verantwortlichen immer davon aus, dass die Angeworbenen nur für einen bestimmten Zeitraum in der Bundes­republik bleiben würden. Gleich­zei­tig fehlte es deshalb auch an geeigneten Integra­tions­kon­zep­ten, da man die Beschäftigten nur als 'Gäste' betrachte­te, die der deutschen Industrie ihre Ar­beitskraft befristet zur Verfügung stellen sollten.

Die ehemalige DDR schloss mit sozialistischen Staaten ebenfalls Verträge ab, um den Bedarf an Produktions­kräf­ten decken zu können. Hier allerdings wurden nur zeit­lich befristete Arbeits­verträge (3-5 Jahre) aus­ge­han­delt, danach mussten die ausländi­schen Arbeit­neh­mer in ihr Heimatland zurückkehren.^[1]

2.2. Rechtsgeschichtlicher Überblick

Der Ausländerbegriff wird im heute juristisch ge­bräuchlichen Sinn eigentlich erst mit den Gründungen der aufgeklärt-absolutistischen Staaten des 18. und 19. Jahrhunderts relevant. Hier wird ein Individuum erst­mals nicht als einem herrschenden Adelsge­schlecht zugehörig verstanden, sondern als Bürger eines autonomen Staates. Das 'Allgemeine Preußische Land­recht' aus dem Jahr 1874 stellt fest, dass soge­nannte 'würdige Fremde' die gleichen Rechte wie die Einheimischen besitzen sollten. Jedoch können die Aus­länder hier bei einem nicht näher defi­nierten unwür­digen Verhalten ausgewiesen werden. Diese freie Auslegbarkeit machte die Betroffenen letztlich zum Objekt staatlicher, meist wirtschaft­lich orientier­ter Interessen, da sich in der Regel meist Handwer­ker und Kaufleute als würdig erwiesen, solange sie ihren (ökonomischen) Beitrag zum Gelin­gen staatli­cher Angelegenheiten beitragen konnten.

Mit der Weimarer Verfassung endete diese relative rechtliche Gleichsetzung von 'würdigen Fremden' und Staatsbürgern. Die 'Polizeiverordnung über die Be­handlung von Ausländern ' vom April 1932 spricht von dem Recht, sich in Deutschland aufzuhalten, solange sich jeder an das geltende Gesetz hält. Jedoch be­steht hier kein Rechtsanspruch auf eine Aufenthalts­er­laubnis. Weiterhin werden erstmals eine befristete Aufenthaltserlaubnis, die Meldepflicht, Ausweisungs- und Abschiebungsgründe, beispielsweise bei Gesetzes­verstoß, Mittellosigkeit oder Gesundheitsgefährdung geregelt. Die Neufassung der Polizeiverordnung von 1938 betont wieder den äußerst unklaren Begriff des 'würdigen Ausländers'. Nach §5 können die Gefährdung von Belangen der Reichs- und Volksgemeinschaft, eine rechtskräftige Verurteilung oder Hilfsbedürftigkeit auch weiterhin als Ausweisungsgrund herangezogen werden. Die Verordnungen von 1932/38 enthalten grundsätzlich nur einen Pflichtkodex für Ausländer, Rechte werden hier explizit nicht erwähnt. 1951 wurde die Verord­nung von 1938 als nicht nationalso­zialistisch er­klärt und behielt bis 1965 ihre Gül­tigkeit.

1965 wurde dann eine konkretere und zeitge­mäße­re Fas­sung des Ausländerrechts geschaffen, wenn es auch, im Hin­blick auf ein gesellschaftliches Zusam­menleben von Deutschen und Nicht-Deutschen aus heu­tiger Sicht noch immer unzureichend blieb. Vor allem sollte durch das neue Gesetz den Verwaltungen eine Orientierungshilfe im Umgang mit den zahlreich ange­worbenen ausländischen Arbeitskräften geschaffen werden. §10 besagt unter anderem, dass ein Ausländer ausgewiesen werden kann, wenn er die Belange der Bundesrepublik erheblich beeinträchtigt. Einerseits eine engere Fassung desselben Ausweisungsgrundes als in den vorherigen Polizeiverordnungen, andererseits baute auch dieser Paragraph wieder, wie im übrigen zahlreiche Stellen im Ausländerrecht, auf der Ermes­sensebene der jeweiligen Behörde auf. Die so ent­standene Rechtsunsicherheit bei der Auslegung führte zu bundeslandsabhängigen Ergänzungsvorschriften. Diese wurden jedoch teilweise überhaupt nicht ver­öffentlicht, so dass nicht selten weder der Sachbear­beiter einer Behörde noch der Betroffene die Details der Vorschriften kannte. Zum Teil standen sogar Paragraphen im direkten Widerspruch: Im §5 des Aus­ländergesetzes kann eine Aufenthaltsberechtigung nach fünf Jahren erteilt werden. Demgegenüber sagt jedoch die bundeseinheitliche Verwaltungsvorschrift in §8;4a:"... ist nach einem rechtmäßigen Aufenthalt von acht Jahren auf Antrag in der Regel eine Auf­enthaltsberechtigung zu erteilen."

[...]

^[1] vgl.: Herrmann, Helga: Ursachen und Entwicklung der Aus­länderbeschäftigung. In: Informationen zur politischen Bil­dung, 237 (4.Quartal 1992), S. 4-7.