Verantwortungsteilung im Gewährleistungsstaat – Zivilgesellschaftliche Akteure als Governancehelfer?


Masterarbeit, 2009

70 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Governancestrukturen im Gewährleistungsstaat
2.1 Gewährleistungs- und Leistungsstaat
2.1.1 Der Gewährleistungsstaat
2.1.2 Der Governancebegriff
2.2 Veränderte Akteurskonstellationen
2.2.1 NPOs und NGOs
2.2.2 Privatwirtschaftliche Organisationen
2.2.3 Staatliche Akteure
2.3 Institutionelle Arrangements im Gewährleistungsstaat
2.3.1 Hierarchie und Koordination
2.3.2 Netzwerke
2.3.3 Public-Private-Partnership (PPP)

3. Die Frage der demokratischen Legitimation
3.1 Definition von Demokratie
3.2 Demokratie im Gewährleistungsstaat

4.Der Gewährleistungsstaat in der konkreten Interaktion
4.1 Der Gewährleistungsstaat im Telekommunikationsmarkt
4.1.1 Institutionelle Struktur
4.1.2 Interessens- und Kooperationsstruktur
4.1.3 Konklusion
4.2 Der Wohlfahrtsstaat als Gewährleistungsstaat
4.2.1 Akteurs- und Interaktionsstrukturen
4.2.2 Konklusion

5. Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Ist der Staat noch alleine handlungsfähig? Diese Frage beschäftigt die sozialwissenschaftliche Forschung zur Restrukturierung des öffentlichen Sektors seit geraumer Zeit. Der in diesem Rahmen populär gewordene Begriff Governance reflektiert dabei den Umstand, dass die Regelung, Koordination und Herstellung öffentlicher Dienste in modernen ausdifferenzierten Gesellschaften nicht mehr allein durch den Staat gewährleistet werden können. Der Staat wandelt sich dabei in seiner funktionalen Ausrichtung vom „Leistungsstaat“ zum „Gewährleistungsstaat“, in dem er die Erbringung fundamentaler Produkte und Dienstleistungen der Infrastruktur und Daseinsvorsorge an Partner in der Zivilgesellschaft überträgt und lediglich bestimmte Kernaufgaben sowie eine Aufsichts- und Regulierungsfunktion im Bereich der „ausgelagerten Dienste“ selbst wahrnimmt. Die bisherigen Grenzen zwischen Staat und Gesellschaft verwischen durch diese neue Funktionsteilung nachhaltig.

Diese Arbeit soll die Frage beantworten, wie sich die Beschaffenheit des Verhältnisses zwischen zivilgesellschaftlichen und staatlichen Akteuren auf nationalstaatlicher Ebene darstellt. Dabei sollen sowohl die Koordinationsmechanismen als auch die Akteursstruktur betrachtet werden. Insbesondere soll die Frage geklärt werden, ob der Staat seine zivilgesellschaftlichen Partner als schlichte „Governance-Helfer“[1] oder „gesellschaftliche Hilfstruppen“[2] instrumentalisiert, um durch sie Leistungen zu erbringen, die er selber nicht mehr erbringen will oder kann. Ein entscheidender Teilaspekt ist dabei die Analyse, wie sich in diesem Rahmen die demokratische Legitimation ausgestaltet, wenn private Akteure ehemals staatliche Aufgaben zum Wohle der Allgemeinheit, oftmals finanziert durch Abgaben der Bürger, wahrnehmen.

Die hier folgende Arbeit soll in zwei Punkten begrenzt werden. Erstens werde ich mich auf die Betrachtung der nationalen Ebene beschränken. Trotz einer immer weiterreichenden Differenzierung gesellschaftlicher Tätigkeit und dem Bedeutungsgewinn der europäischen Ebene für das staatliche Handeln bildet die „territoriale Struktur von Politik als Kontextbedingung politischer Governance“[3] weiterhin den entscheidenden Rahmen für die Beschreibung gesellschaftlicher Wandlungsprozesse wie sie hier untersucht werden sollen. Zweitens macht es die Vielzahl der Formen zivilgesellschaftlicher Akteure notwendig, in dieser Arbeit eine Beschränkung auf die organisierten Formen zivilgesellschaftlichen Handelns vorzunehmen, die nicht die Übernahme öffentlicher Ämter anstreben. Diese Beschränkung schließt Parteien sowie soziale Bewegungen mit geringen oder nicht vorhandenen organisatorischen Kapazitäten von der Untersuchung aus.

Der Hauptteil der vorliegenden Arbeit gliedert sich in drei Kapitel.

In Kapitel 2 werde ich die zentralen Begrifflichkeiten „Leistungsstaat“, „Gewährleistungsstaat“ und „Governance“ definieren, um im Anschluss auf die zentralen Akteure auf staatlicher und privater Seite einzugehen und eine Betrachtung der möglichen Formen des Zusammenwirkens zwischen den beiden Seiten zu erstellen. Hierbei soll ein Vergleich zwischen den Verfahrensweisen des Leistungsstaats auf der einen Seite und des Gewährleistungsstaats auf der anderen Seite erfolgen. Dabei soll insbesondere auf die Verknüpfungen zwischen dem Staat und den unterschiedlichen Formen privatgesellschaftlichen Handelns (NGOs, NPOs, marktwirtschaftliche Organisationen) eingegangen werden. Public-Privat-Partnerships, Policy-Netzwerke und die Möglichkeiten staatlich-autoritativer Eingriffe im Bereich der Gewährleistungsverantwortung sollen hierbei im Einzelnen betrachtet werden.

Kapitel 3 beschäftigt sich mit der Frage der demokratischen Legitimation bei der Zusammenarbeit zwischen dem Staat und zivilgesellschaftlichen Akteuren. Wenn der Staat zentrale Bereiche der Daseinsvorsorge in die Hände privater Akteure übergibt, wie gestaltet sich dann die demokratische Kontrolle und Legitimation? Verliert oder gewinnt die Allgemeinheit Kontrolle und Mitbestimmung durch diese Form der Aufgabenerledigung? Besondere Aufmerksamkeit soll in diesem Teil auf eine Definition von Demokratie, sowie Input- und Outputlegitimation gelegt werden.

In Kapitel 4 sollen die in Kapitel 2 und 3 getroffenen Feststellungen anhand zweier Fallkonstellationen des Gewährleistungsstaates näher illustriert werden. Als Beispiele wurden die Privatisierung und Regulierung des Telekommunikationsmarktes als ehemalige staatliche Monopoldienstleistung und die veränderten Strukturen des Wohlfahrtssektors im Gewährleistungsstaat gewählt. Das erste Beispiel zeigt einen Bereich, dessen Dienstleistungen im Vorfeld des Gewährleistungsstaates durch den Staat in Eigenregie erbracht wurden und aus dem sich der Staat in seiner Erfüllungsrolle komplett zurückgezogen hat. Gleichzeitig erwächst ihm aber eine neue Aufgabe im Bereich der Regulierung des von ihm „geschaffenen“ Marktes, der einen neuen Behördentypus in Form einer Regulierungsagentur hervorgebracht hat. Dieses Beispiel konzentriert sich auf das Verhältnis des Staates zu marktwirtschaftlich organisierten Akteuren und betrachtet konkret die dabei entstandenen Strukturen. Beispiel zwei beschäftigt sich mit den Interaktionsstrukturen und Akteuren im Wohlfahrtssystem. Im Vergleich zum Telekommunikationsbereich waren bereits im Leistungsstaat sowohl staatliche als auch zivilgesellschaftliche Akteure mit spezifischen Aufgaben der Leistungserfüllung beauftragt. Im Gewährleistungsstaat lassen sich nun neue Formen des Zusammenwirkens, sowie eine Erweiterung der Akteursstruktur im Wohlfahrtssystem beobachten. Das Beispiel soll diese Veränderungen charakterisieren und ihre Auswirkung auf die Beteiligten deutlich machen.

2. Governancestrukturen im Gewährleistungsstaat

2.1 Gewährleistungs- und Leistungsstaat

Spricht man vom Wandel der Aufgaben- und Erfüllungsstruktur des Staates, so ist es notwendig Bezugspunkte bezüglich der Ausgangslage, der Parameter des Wandels und der Situation nach dem Wandel zu finden, um eine inhaltliche Grundlage für eine Nutzung der Metapher und die Darstellung der Bedeutung des Wandels zu liefern.

Jedoch bereits die Festlegung auf die genaue Definition des Ausgangszustandes sowie den Zeitpunkt der Veränderung der staatlichen Aufgabenwahrnehmung gestaltet sich schwieriger, als es auf den ersten Blick erscheinen mag. „Die Wahl des Bezugspunktes hat […] weichenstellende Bedeutung und entscheidet weitgehend darüber, ob das Gesamtprojekt der Wandelanalyse überhaupt gelingen kann“[4]. Ich möchte mich im Folgenden an die Kategorisierung anlehnen, wie sie aktiv im Rahmen des Sonderforschungsbereiches (SFB) 597 an der Universität Bremen entwickelt wurde[5]. Hierbei wird eine staatliche Struktur als Ausgangspunkt des Wandels beschrieben, welche unter dem Namen „Demokratischer Rechts- und Interventionsstaat (DRIS)“ zusammengefasst wird. Der DRIS umfasst hierbei vier Dimensionen:

- Ressourcendimension inklusive moderner Territorialstaat
- Rechtsdimension inklusive souveräner Rechtsstaat
- Legitimationsdimension im demokratischen Nationalstaat
- Wohlfahrtsdimension und Interventionsstaat[6]

Für diese vier Dimensionen übernimmt der DRIS annähernd eine Alleinverantwortung und garantiert aufgrund seiner eigenen Stärke an Ressourcen (staatliche Gewaltmittel, Finanzmittel und Humanressourcen), Leistungen in diesen Bereichen. Im Rahmen des SFB 597 wird vom „goldenen Zeitalter“[7] des Nationalstaats gesprochen, das insbesondere die 60er und 70er Jahre des 20. Jahrhunderts umfasst.

Ein anderer Begriff, der in diesem Rahmen ebenfalls genannt werden muss, ist der des „Leistungsstaates“[8]. Dieses Schlagwort beschreibt die Tatsache, dass bis in die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts die Aufgabenverteilung zwischen staatlichen und privaten Akteuren klar geregelt war. Während private Akteure für einen Großteil der Güter- und Leistungsproduktion verantwortlich waren, oblag es dem Staat mit seinen exekutiven und legislatorischen Fähigkeiten den Betrieb „großtechnischer Infrastruktursysteme“[9] sicherzustellen, den Markt hinsichtlich eines möglichen Marktversagens zu überwachen sowie das Funktionieren eines allgemeinen Wohlfahrtssystems zu garantieren. Aufbauend auf seiner repräsentativ-demokratischen Legitimation nutzte der Staat die ihm zur Verfügung stehenden weitreichenden legislativen Kompetenzen und die hierarchisch organisierte Administrativstruktur zur Umsetzung der parlamentarisch-politisch festgelegten Agenda.

Vergleicht man die Konzeptionen des „Leistungsstaats“ und des „Demokratischen Rechts- und Interventionsstaats“, so lässt sich eine weitgehende Übereinstimmung der Parameter feststellen, wobei das Konzept Leistungsstaat eine Akzentuierung hinsichtlich der konkreten Ausführung durch die Exekutive aufweist. Beiden gemeinsam ist allerdings die Feststellung der weitgehenden Souveränität und Handlungsfähigkeit des Nationalstaats bezüglich der Gestaltung der gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen.

Hat man sich auf eine solche Beschreibung der Zustände im Leistungsstaat verständigt, bleibt die Frage nach dem Zeitpunkt und dem Auslöser des Wandels. Vielfach gelten die 80er Jahre des 20. Jahrhunderts als Zeitpunkt des Wechsels vom DRIS oder „Leistungsstaat“ hin zum „Gewährleistungsstaat“[10] (hierzu siehe Kapitel 2.1.1). Diese Sicht deckt sich mit dem in den 70er und 80er Jahren des letzten Jahrhunderts aufkommenden staatlichen Leitbilds des „schlanken Staates“. Die in diesem Rahmen propagierten Handlungskonzepte „Privatisierung“, „Entbürokratisierung“, „Aufgabenkritik“ und „Verwaltungsvereinfachung“[11] entstanden aus der Erkenntnis, dass der Staat immer weniger in der Lage war, sämtliche ihm anvertraute Bereiche der Versorgung der Gesellschaft adäquat auszufüllen.

Insbesondere im Bereich der staatlichen Produktionsmonopole wurden auch von Mitgliedern des politischen Systems Forderungen nach einer Liberalisierung und Privatisierung erhoben, erhoffte man sich doch von „den Kräften des freien Marktes […] eine bessere, schnellere und innovativere Versorgung der Bevölkerung mit bestimmten Infrastrukturleistungen“[12]. Neben diesen Wirtschaftlichkeitserwägungen muss weiterhin auch der externe Druck Erwähnung finden, der durch die Europäische Union im Rahmen der Durchsetzung des gemeinsamen europäischen Binnenmarkts ausgeübt wurde. Insbesondere die europäische Kommission muss als „major driving force in Europe […] for liberalization and privatization“[13] angesehen werden.

2.1.1 Der Gewährleistungsstaat

Der Gewährleistungsstaat spiegelt im Vergleich zum Leistungsstaat ein gewandeltes Selbstbild und Selbstverständnis des modernen Staates wider. Ein beachtlicher Teil dessen, was im Leistungsstaat als hoheitliche Aufgabe definiert wurde, wie zum Beispiel die Unterhaltung großtechnischer Infrastruktursysteme wie Telekommunikation oder die Elektrizitätserzeugung, wird heute als „vermarktlichte Aufgabe“[14] angesehen. In anderen Bereiche, wie dem Wohlfahrtssystem, wird das seit dem Leistungsstaat vorhandene System um marktliche Anreizsysteme und neue Akteur- und Interaktionsstrukturen erweitert (siehe dazu Kapitel 4).

Das Leitbild des Staates wandelte sich vom „aktiven Staat“ der 60er und beginnenden 70er Jahre über den „schlanken Staat“ der 70er und beginnenden 80er Jahre in dem Privatisierung, Entbürokratisierung und Verwaltungsreorganisation propagiert wurden, zum aktivierenden Staat[15]. Ist im schlanken Staat noch eine Binnensicht der staatlichen Organe im Sinne einer Reorganisation der Verwaltungstätigkeit vorherrschend, wie sie durch die Bemühungen im Rahmen des „New Public Management“ gekennzeichnet wurden, so stellt der aktivierende Staat die Frage der gesellschaftlichen Steuerung wieder in den Vordergrund. „Nicht allein der Staat ist für die Lösung gesellschaftlicher Probleme zuständig, sondern diese sollen wo immer möglich, an die Zivil- oder Bürgergesellschaft zurückgegeben werden“[16]. Unter Zivilgesellschaft sind „Netzwerke, Bewegungen und Organisationen zwischen Staat, Markt und Privatsphäre“[17] zu verstehen, die Potential zur Selbstorganisation, Handlungsfähigkeit (auch im öffentlichen Raum) aufweisen und die Friedfertigkeit ihrer Aktionen garantieren. Für die Thematik dieser Arbeit möchte ich in meiner Betrachtung, wie bereits erwähnt, zivilgesellschaftliche Zusammenschlüsse, die nach politischer Mandatsmacht streben (Parteien, soziale Bewegungen mit diesem Anspruch), von der Betrachtung ausschließen, da die Frage der politischen Machtgewinnung und -erhaltung nicht den Kern der hier behandelten Fragestellung berührt. Ebenso ausgeschlossen werden solche sozialen Zusammenschlüsse, die keinen geeigneten Organisationsstatus im Sinne der oben genannten drei Kriterien aufweisen. Ausdrücklich eingeschlossen werden hingegen marktaktive, auch gewinnorientierte Organisationen, die im Rahmen des Gewährleistungsstaates eine zentrale Rolle spielen (dazu näher Kapitel 2.2.2 und 2.3.3).[18]

Unter Betrachtung der seit den 60er Jahren des letzten Jahrhunderts in Deutschland propagierten bzw. im Nachhinein als solche identifizierten staatlichen Leitbilder, überspannt das Konzept des Gewährleistungsstaates die beiden Leitbilder des „schlanken Staates“ und des „aktivierenden Staates“. Der Gewährleistungsstaat basiert auf den Konzeptionen und Reformen der staatlichen Aufgabenwahrnehmung und Organisation, wie sie im Leitbild des „schlanken Staates“ beschrieben wurde und der Aktivierung bzw. Ermöglichung zivilgesellschaftlicher Tätigkeit des „aktivierenden Staates“ und integriert darüber hinaus die Einsicht der notwendigen Einbindung der Zivilgesellschaft in die Steuerung der Gesellschaft. Diese Einbindung findet ihre Ausformulierung im Konzept einer Verantwortungsteilung zwischen staatlichen und privaten Akteuren bei gleichzeitiger allgemeiner Gewährleistungsverantwortung des Staates.[19] Diese beiden entscheidenden Punkte der Gewährleistungsverantwortung und der Verantwortungsteilung veranlasst einige Betrachter, den Gewährleistungsstaat bereits als eigenes Leitbild jenseits des „aktivierenden Staates“ zu sehen.[20]

Wenn wir beide Begriffe als Kernbereiche des Gewährleistungsstaates akzeptieren, bedarf es einer genaueren Betrachtung der Tragweite dieses `Begriffsduos`. Beide Begriffe implizieren eine Abkehr von der Vorstellung des allein verantwortlichen und allein entscheidungsbefugten, hierarchischen Staates und erweitern das Spektrum der handlungsrelevanten Akteure der Gesellschaft in den Bereich der Zivilgesellschaft. Der heutige Staat bleibt letztlich weiterhin ein zentraler Akteur, der aber im Vergleich zu seiner Position im Leistungsstaat in vielen Bereichen nicht mehr über die finanziellen, technischen und personellen Ressourcen verfügt, um die Gesellschaft alleinverantwortlich zu steuern.[21] Mit dem Ressourcenmangel des modernen Staates erfassen wir allerdings nur einen beschränkten Teil der Gründe für den Wandel im Bereich der öffentlichen Aufgabenerledigung. Die „Ursachen dieser Entwicklung sind vielfältig und interdependent“[22] und umfassen neben der Ressourcendimension insbesondere auch die abnehmende Steuerungsfähigkeit des Nationalstaates im globalisierten Mehrebenensystem. Da ich meine Betrachtung auf den nationalen Rahmen beschränken möchte, soll diese Ursachenquelle nur am Rande behandelt werden.

Gegenüber der traditionellen Leistungsverwaltung wird in der Kooperation des Gewährleistungstaates von staatlichen wie auch von privaten Akteuren ein beiderseitiger Vorteil gesehen, indem die Möglichkeit eröffnet wird, Interdependenzen, Komplementaritäten und die damit möglichen Synergieeffekte zu nutzen.[23] Diese Chancen nähren die vielstimmigen Hoffnungen nach der Senkung öffentlicher Ausgaben, nach Effizienzsteigerung der staatlichen Akteure und einer gesteigerten Partizipation von von der Entscheidung betroffenen Bürgern. Eine empirische Bestätigung für solche Hoffnungen oder auch eine Widerlegung ist bislang kaum erfolgt.[24]

Spezifische Herrschaftsleistungen werden im modernen Staat sektoral oder funktional erbracht.[25] Spricht man von Verantwortungsteilung, so bedeutet dies nicht allein, dass der Staat Pflicht für Leistungserbringung an andere, meist zivilgesellschaftliche Akteure delegiert, sondern dass ihm auch ein neuer Zuständigkeitsbereich im Bereich der Organisation und Regulierung zuwächst.

Um diesem Bereich der Gewährleistungsverantwortung näher zu kommen, soll zuerst der Blick auf die Rolle der „Gewährleistung“ in Artikel 87 f des Grundgesetzes gerichtet werden, der als Schlüsselnorm für die „normative Verankerung des Gewährleistungsstaates“[26] gelten kann. Demnach gewährleistet der Bund im Bereich der Post und Telekommunikation die flächendeckende Versorgung mit Leistungen in diesen Bereichen. Diese grundlegende Norm zeigt die Notwendigkeit, von Verantwortungsteilung mit Gewährleistungsverantwortung des Staates zu sprechen, da die Gewährleistungsverantwortung den Staat verpflichtet, eine sektorale funktionstüchtige Aufgabenerfüllung im Sinne der Gesellschaft auch dort sicherzustellen, wo er im Sinne der Verantwortungsteilung die Erfüllung der Tätigkeit an Private übertragen hat. Dem Staat wächst in diesen Bereichen die Aufgabe der Supervision und Regulierung zu, so dass auch vom Gewährleistungsstaat als Regulierungsstaat gesprochen wird (näher dazu Kapitel 3.1).[27] Der Gewährleistungsstaat wendet sich somit gegen das „Bild des einfachen Rückzug des Staates“[28], und stellt klar, dass der Gewährleistungsstaat „der Staat der Zivilgesellschaft sein“[29] will, in dem der Staat aber weiter eine aktive, verantwortliche Rolle spielt, die ihn insbesondere zur Erhaltung sozialer Mindeststandards verpflichtet. Hoffmann-Riem fasst die zentralen Punkte des Gewährleistungsstaates wie folgt zusammen:

„Der Staat bleibt in wichtigen Teilen weiter für die Erbringung staatlicher Leistungen verantwortlich. Diese Eigenverantwortung baut er jedoch tendenziell ab und versucht, die staatlich zu verfolgenden Ziele und die wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben nicht allein zu erfüllen, sondern möglichst im Zusammenwirken mit Privaten. Es geht also um je unterschiedliche Intensitäten der staatlichen Aufgabenwahrnehmung durch den Staat einerseits und nichtstaatliche Akteure andererseits, kurz: um die Art und Weise der Verantwortungsteilung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Verantwortungsträgern.“[30]

2.1.2 Der Governancebegriff

An die grundsätzlichen Überlegungen zum Begriff des Gewährleistungsstaates schließt sich die Frage an, wie die Akteurs- und Koordinationsstruktur im Gewährleistungsstaat genau beschaffen ist. Schuppert sieht in der Ordnung der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Handlungsakteuren ein „typisches Governanceproblem“[31] und benennt somit mit der Governanceperspektive einen zentralen Aspekt, der für die Analyse des Gewährleistungsstaates von Bedeutung ist.[32] Die Geneaologie[33] des Governancebegiffs soll hier bewusst aus Platzmangel entfallen und das Hauptaugenmerk auf die für die Situation im Gewährleistungsstaat relevanten Zusammenhänge gerichtet werden.

„Das Governancekonzept ist `notorisly slippery`“[34], so beginnt Arthur Benz seine Ausführungen zum Governancebegriff nicht ohne zu ergänzen, dass die Governanceperspektive eine Analyseperspektive für die „zunehmenden Überschreitungen in politischen Prozessen, und zwar sowohl hinsichtlich territorialer wie funktionaler und sektoraler Grenzen“[35] bieten kann. „Zwischen dem öffentlichen Sektor (bzw. dem Staat) und der Gesellschaft lassen sich in der Praxis der Aufgabenerfüllung kaum noch Abgrenzungen erkennen“[36]. Bei dem Studium dieser grundlegenden Situationsanalyse werden die Parallelen zu der Beschreibung des Gewährleistungsstaates deutlich. Beide Begriffe reflektieren einen grundsätzlichen Wandel in der staatlichen Aufgabenwahrnehmung, welche sich nun „zwischen den Polen kompetetiver Märkte und der Anwendung hierarchischer Methoden erstreckt“.[37]

Die Governanceperspektive reflektiert dabei den Umstand, dass neben der für den alten Leistungsstaat idealtypisch charakteristischen Hierarchie auch Wettbewerb, Netzwerke und Verhandlungen zwischen den verschiedenen beteiligten Akteuren als Koordinations- und Steuerungsform legitim sind. Die auftretenden Prozesse des Steuerns und Koordinierens überschreiten dabei die Organisationsgrenze der beteiligten Akteure, insbesondere die von Staat und Zivilgesellschaft.[38]

Für die hier vorliegende Arbeit soll die Governanceperspektive den analytischen Referenzrahmen für eine Auseinandersetzung mit den aktuellen Koordinationsmechanismen zwischen zivilgesellschaftlichen Akteuren und dem Staat im Rahmen des Gewährleistungsstaates liefern. Die im Governancekonzept beschriebenen Koordinationsformen und –mechanismen bieten dabei das passende Instrumentarium zur Beschreibung der Strukturen und Interaktionen im Gewährleistungsstaat. Ausdrücklich eingeschlossen wird dabei auch eine normative Perspektive hinsichtlich der Gemeinwohlfähigkeit dieser Zusammenarbeit und der Demokratiequalität der Governancestrukturen im Gewährleistungsstaat. Klar abgegrenzt wird das hier zugrunde liegende Governanceverständnis gegenüber der Positionierung von Governance als Gegenbegriff zu Staat und Markt und einer rein normativ besetzten „Good Governance“.[39] Für den Begriff des „Governance-Helfers“[40], wie ihn Schuppert geprägt hat, stellt Governance auf die mögliche Fähigkeit zivilgesellschaftlicher Akteure ab die „Implementierung sektorübergreifender Steuerungsstrategien“[41] zu bewältigen, die in Zusammenarbeit mit dem Staat kooperativ oder durch den Staat autoritativ entwickelt wurden. Dieser Überlegung liegt ein „sektorübergreifendes interaktionistisches Steuerungskonzept zugrunde, das Governance-Akteure überall dort sucht und findet, wo sie nützlich sind“[42]. Diese Konzeption bildet den Kern einer als „government with society“ verstandenen Governancetheorie.[43] Abzugrenzen ist der Begriff des Governance-Helfers vom rechtlichen Begriff des „Beliehenen“, der unmittelbar im staatlichen Auftrag tätig wird und hoheitliche Tätigkeiten ausübt. Der Beliehene wirkt als externer Handelnder der Verwaltung, der keinen oder nur begrenzten Einfluss auf die ihm zugewiesene Tätigkeit hat und für dessen Handeln die Verwaltung einen Teil der Verantwortung gegenüber dem betroffenen Bürger trägt.

Im Folgenden sollen die Governancestrukturen im Gewährleistungsstaat anhand der Akteurskonstellationen und Kooperationsstrukturen betrachtet werden.

2.2 Veränderte Akteurskonstellationen

Gesellschaftliche Steuerungsprozesse unterliegen im Gewährleistungsstaat einem Wandel hinsichtlich ihrer Akteurskonstellation. Der Staat sieht sich immer mehr potentiellen Steuerungsakteuren gegenüber, die sich je nach gesellschaftlichem Teilsystem und Steuerungsmaterie erheblich unterscheiden. Die Feststellung, „der Staat bekommt Gesellschaft“[44], pointiert die Tatsache treffend. Im Folgenden sollen die relevantesten Akteursgruppen im Gewährleistungsstaat näher betrachtet werden.

2.2.1 NPOs und NGOs

Mit dem Begriff der Nonprofit Organisationen (NPOs) lässt sich ein großer Teil des zivilgesellschaftlichen Engagements beschreiben, welcher auch unter dem Begriff des „dritten Sektors“ geführt wird.[45] Dabei handelt es sich um Organisationsformen, die sich idealtypisch durch folgende Kriterien kennzeichnen lassen:

- organisiert, d.h. sie haben einen institutionellen Aufbau und treten in der Öffentlichkeit auf;
- privat, d.h. sie sind institutionell vom Staat getrennt;
- autonom, d.h. sie üben selbst die Kontrolle über ihre Geschäfte aus;
- nicht gewinnorientiert (non-profit), d.h. sie schütten keine Gewinne an ihre leitenden Angestellten oder Eigner aus;
- freiwillig, d.h. es besteht keine Zwangsmitgliedschaft, und sie stützen sich zumindest teilweise auf ehrenamtliches (freiwilliges) Engagement oder Spenden[46]

NPOs bewegen sich mit ihren Aktivitäten zwischen Staat und Markt und grenzen sich diesen beiden Systemen gegenüber einerseits durch Hinweis auf ihre besondere „soziale Verantwortung“ (Abgrenzung gegenüber marktlich orientierten Akteuren) und andererseits durch „besondere Leistungsfähigkeit“ (Abgrenzung gegenüber staatlichen Akteuren) ab.[47] Dabei sind sie keineswegs eine institutionelle Neuerung des Gewährleistungsstaates.[48] Insbesondere im Bereich der sozialen Wohlfahrtsvorsorge greift der Staat seit langer Zeit auf die Dienste privater zivilgesellschaftlicher Organisationen zurück, um die von ihm gesteckten policy-Ziele zu verwirklichen (siehe auch Kapitel 4.2).[49]

NPOs zeichnen sich durch hohe Flexibilität, Bürgernähe, oftmals geringe Größe und hohe Spezialisierung hinsichtlich des zu lösenden Problems aus. Ihnen gelingt es durch ihre Verwurzelung in der zivilen Bürgergesellschaft besser als dem Staat oder Organisationen des Marktes Bürgerengagement für gemeinschaftliche, öffentliche Projekte auf nationaler oder regionaler Ebene zu mobilisieren.[50]

Bei den Nongovernmental-Organisations (NGOs) handelt es sich um eine Gruppe zivilgesellschaftlicher Akteure, die den Nonprofit Organisationen in vieler Hinsicht artverwandt ist. Betrachtet man die oben erwähnten fünf Kriterien der NPOs so lassen sich diese ebenfalls auf NGOs anwenden. Ebenso verhält es sich umgekehrt, wenn man sich die Grunddefinition der NGOs vor Augen hält, wie sie exemplarisch bei Peter Willetts[51] vorgeschlagen wird. Demnach können alle „non-profit-making, non-violent, organised group of people who are not seeking governmental office“ als NGOs bezeichnet werden. Der NGO-Begriff wird somit zum „catch all-Begriff“[52], der einen massiven Teil zivilgesellschaftlichen Engagements, jenseits politischer und militant-krimineller Bewegungen erfasst.

Die Unterschiede zwischen diesen beiden Organisationsformen werden deutlich, wenn man zwei Charakteristika von NGOs herausstellt, die, jenseits der Grunddefinition von Willets, die Aktionsstruktur der NGOs kennzeichnen und die über die Tätigkeit der NPOs hinausgehen: Transnationalität und politische Einflussnahme.[53] Transnationalität meint, dass NGOs einen den nationalen Rahmen überschreitenden Aufbau haben und in mehreren Ländern aktiv sein müssen[54], während politische Einflussnahme auf nationales und transnationales „norm-setting“[55] und „agenda-setting“[56] zielt, also darauf, die partikularen Interessen der Organisation in die politischen Programme der staatlichen Akteure einfließen zu lassen. In diesem zweiten Punkt agieren NGOs in ähnlicher Weise wie traditionelle Verbandslobbyisten.[57] Dabei suchen NGOs einerseits den direkten Kontakt zu Akteuren auf staatlicher Seite im Rahmen kooperativer Netzwerke (inside-option), andererseits versuchen sie auch durch die Mobilisierung der Öffentlichkeit Druck auf staatliche Stellen oder andere zivilgesellschaftliche Akteure (privatwirtschaftliche Organisationen und Zusammenschlüsse) auszuüben (outside-option)[58].

Bei dieser Funktionszuschreibung an die NGOs hinsichtlich des norm- und agenda-settings darf allerdings nicht übersehen werden, dass auch NPOs, insbesondere über ihre Spitzverbände, an der Gestaltung der Rahmenparameter der Gesellschaft teilhaben. Die Spitzverbände sind besonders im Wohlfahrtsbereich in netzwerkartige Strukturen der Kommunikation einbezogen, die es ihnen erlauben, an der gesellschaftlichen Agenda mitzuwirken.[59] Der elementare Unterschied zwischen NGOs und NPOs hierbei ist, dass NPOs, insbesondere im Wohlfahrtsbereich (s. dazu Kapitel 4.2), in einer engen Beziehung zum Staat stehen und die Vermittlung politischer, gesellschaftsrevolutionärer Positionen nicht oder nur in untergeordneter Position auf der Agenda steht. Diese „besondere“ Beziehung von NPOs und Staat macht sich weniger im Selbstverständnis der NPOs fest, die dem Staat in vielen Belangen kritisch gegenüber stehen[60] und sich als „countervailing power“[61] sehen, sondern in ihrer, je nach Aufgabengebiet unterschiedlichen, Abhängigkeit von staatlicher Finanzzuweisung.[62] Die outside-Option wird von den Spitzenverbänden der NPOs nur in seltenen Fällen gesucht. Sie bleiben formal autonome „Partner des Staates“[63]. NGOs fällt insbesondere im Rahmen von „Global Governance“ die Rolle des zivilgesellschaftlichen Akteurs zu, während NPOs zivilgesellschaftliches Engagement im nationalen System kanalisieren.[64]

Den NGOs steht mit ihrer den Nationalstaat überschreitenden Ausrichtung darüber hinaus auch die Nutzung transnationaler Mehrebenenkonstellationen zur Verfügung, indem sie eine Ebene, auf der kein Erfolg in ihrem Sinne erzielt werden konnte (z.B. nationale Ebene) durch Aktivitäten auf einer anderen Ebene (z.B. europäische Ebene) unter Druck setzen, um eine Änderung der politischen Programme im Sinne der NGOs zu erreichen.[65] Damit geraten NGOs je nach Thematik und internem Selbstverständnis in Konflikt mit staatlichen Handlungen. Trotz dieser potentiell konfliktbeladenen Dyade Staat-NGOs darf nicht übersehen werden, dass der Staat insbesondere im internationalen humanitären Bereich auf die Tätigkeiten von NGOs zurückgreift, und insbesondere in diesem Bereich als „Auftragsgeber“ und Finanzier der NGOs auftritt.[66]

Bei beiden Formen zivilgesellschaftlichen Handelns ist also besonders der Punkt ihrer Autonomie gegenüber staatlichen Stellen kritisch zu sehen. Mehr noch als NGOs sind nationale NPOs stark in staatliche Policyimplementation eingebunden und wie bereits erwähnt, im Rahmen ihrer Aufgabenwahrnehmung von staatlichen Mittelzuweisungen abhängig. Dies ermöglicht auf der einen Seite einen gewissen Einfluss auf staatliche Politik, wie dies von NGOs auch angestrebt wird, kann die zivilgesellschaftlichen Akteure aber auch in eine Abhängigkeit zu staatlichen Stellen führen und eine gesellschaftliche Selbstverantwortung schaffen, die „von oben“[67] oktroyiert wird.[68] Je stärker sich die Abhängigkeit zivilgesellschaftlicher Akteure von staatlichen Stellen darstellt, desto eher lassen sich diese Bereiche provokativ „als quasi-staatliche Institutionen“[69] charakterisieren, deren Titulierung als `private Organisation` fraglich erscheint.

[...]


[1] Schuppert 2007, S.187

[2] Offe 2008, S. 69

[3] Benz 2004, S. 22

[4] Schuppert 2008a, S. 331

[5] Ausführliche Informationen zum Forschungsvorhaben unter http://www.sfb597.uni-bremen.de

[6] vgl.: Genschel/Leibfried/Zangel 2006, S. 37

[7] a.a.O., S. 5f; kritisch hierzu Schuppert 2008a, S332 ff

[8] Grande 1993a, S. 371, Irene Dingeldey verwendet für den selben Zusammenhang den Begriff Interventionsstaat, Dingeldey 2008, S. 319

[9] Schneider 1997, S. 248

[10] vgl. Hartenberger 2007, S. 5

[11] vgl. Jann 2006, S.35, so auch Schuppert 2008a, S.344

[12] vgl. Hartenberger 2007, S. 5

[13] Schneider 2001, S. 60

[14] Schuppert 2008a, S. 342

[15] vgl. Jann 2006, S. 35

[16] ebd.

[17] Gosewinkel/Rucht et al. 2004, S. 11

[18] so auch Hartenberer 2007, S. 18 ff; Schuppert 2004, S. 253; Bode 2004, S. 11; kritisch dazu Gosewinkel/Rucht 2004, S. 11

[19] Schuppert 2008a, S. 344; Hoffmann-Riem 2002

[20] so unter anderem Franzius 2003, S.493; Schuppert 2006, S.186; Anheier/Freise 2004 sehen dagegen den aktivierenden Staat als Fortentwicklung des Gewährleistungsstaates

[21] vgl. Hoffmann-Riem 2000, S. 25

[22] Töller 2008, S. 66

[23] vgl. Oppen/Sack 2008, S.259 mit weiteren Nachweisen

[24] a.a.O., S.259 f

[25] Genschel/Leibfried 2008, S.362 f.

[26] Franzius 2003, S. 496

[27] a.a.O., S. 499

[28] Dingeldey 2008, S. 318; so auch Zürn 2008, S. 569

[29] Franzius 2003, S. 493

[30] Hoffmann-Riem 2000, S. 25

[31] Schuppert 2005, S. 34

[32] Franzius 2006, S.186

[33] hierzu exemplarisch Benz 2004, S. 15 ff

[34] Pierre/Peters 2000, S.7 zitiert nach Benz 2004, S. 12

[35] Benz 2004, S. 14

[36] ebd.

[37] vgl. Offe 2008, S. 65

[38] vgl. Mayntz 2004, S. 66 ff; vgl. Benz 2004, S.24 f

[39] vgl. Oppen/Sack 2008, S. 260

[40] Schuppert 2007, S.187; Schuppert 2004, S.246

[41] Schuppert 2004, S. 246

[42] a.a.O., S. 249

[43] vgl. Kooiman 1999, S. 75 f; vgl. Schuppert 2004, S. 249

[44] Schuppert 2008, S. 345

[45] vgl. Anheier/Seibel 1990, S. 9 f; vgl. Schuppert 1995, S. 139 f

[46] Schuppert 2007, S. 149, so auch Lahusen 2002, S. 258

[47] vgl. Zimmer/Hallmann 2002, S. 289 ff; vgl. Priller/Zimmer 2004, S.107

[48] vgl. Salamon/Anheier, S. 10

[49] zu einer ausführlichen Darstellung der Beziehungsgeschichte zwischen Staat und NPOs im Wohlfahrtsbereich siehe Salamon 1997, S. 29 ff

[50] vgl. Salamon/Anheier 1999, S. 11

[51] Willetts 1996, S. 6

[52] Martens 2002, S. 30

[53] vgl. Schuppert 2007, S. 151; hinsichtlich einer weitergehenden Differenzierung der NGOs siehe Thränhardt 1992, S. 226

[54] Martens 2002, S. 35 mit weiteren Nachweisen

[55] Schuppert 2007, S.151

[56] Frantz 2002, S. 56

[57] Zimmer 2002, S. 57

[58] vgl. Willems/von Winter 2007, S.35

[59] vgl. Zimmer 2002, S. 11

[60] vgl. zu den Motivationen der NPOs Zimmer/Hallmann 2002, S. 279 ff

[61] Zimmer 2002, S. 10

[62] Gosewinkel/Rucht et al 2004; S. 16 f; Zimmer/Hallmann 2002; S. 284 ff, Lahusen 2002, S. 263

[63] Zimmer 2002, S. 11

[64] vgl. Schuppert 2007, S. 151

[65] vgl. Curbach 2003, S. 20 ff

[66] vgl. Lahusen 2002, S. 264 f

[67] Gosewinkel/Rucht et al 2004, S. 19

[68] vgl. Martens 2002, S. 36

[69] Schuppert 2004, S. 247, Lahusen 2002, S. 262

Ende der Leseprobe aus 70 Seiten

Details

Titel
Verantwortungsteilung im Gewährleistungsstaat – Zivilgesellschaftliche Akteure als Governancehelfer?
Hochschule
FernUniversität Hagen
Note
1,7
Autor
Jahr
2009
Seiten
70
Katalognummer
V149939
ISBN (eBook)
9783640608737
ISBN (Buch)
9783640608966
Dateigröße
780 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Governance, Gewährleistungsstaat, Public-Private-Partnership, Zivilgesellschaft, Liberalisierung
Arbeit zitieren
Matthias Neeser (Autor), 2009, Verantwortungsteilung im Gewährleistungsstaat – Zivilgesellschaftliche Akteure als Governancehelfer?, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/149939

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