Reformbedarf des EU-Haushaltsverfahrens


Diplomarbeit, 2009

64 Seiten, Note: 2,0


Leseprobe

INHALT

1. Einleitung

2. Bewertungskriterien des Budgetverfahrens

3. Deskriptiver Uberblick
3.1 Beteiligte Institutionen
3.1.1 Der Europaische Rat
3.1.2 Der Rat der Europaischen Union
3.1.3 Das Europaische Parlament
3.1.4 Die Europaische Kommission
3.2 Aufstellung des Haushaltes
3.3 Konfliktpotential der beteiligten Organe und Institutionen
3.4 Historische Entwicklung des Haushaltsverfahrens
3.4 Spieltheoretische Betrachtung

4. Herausforderungen des Budgetverfahrens
4.1 Allgemeine Probleme
4.1.1 Ausgabenseite
4.1.2 Einnahmeseite
4.1.3 Machtverteilung als Einflussfaktor auf das Budgetverfahren
4.1.4 Zusammenfassung der allgemeinen Problematik
4.2 Mehrjahriger Planungsprozess
4.3 Reformvorschlage

5. Vertrag von Lissabon
5.1 Veranderungen im Budgetverfahren
5.2 Das Mitentscheidungsverfahren (Kodezisionsverfahren)

6. Fazit / AbschlieRende Bemerkungen

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Abbildung 1 Der Verlauf des Haushaltsverfahrens (gem. Artikel 272 EGV)

2. Abbildung 2 Das Haushaltsverfahren (gem. Artikel 272 EGV) in extensiver Form (Spielbaum)

3. Abbildung 3 Das Haushaltsverfahren im Vertrag von Lissabon (gem. Artikel 314 AEUV)

Abkurzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Der europaische Einigungs- und Integrationsprozess hat seit seinem Beginn vor 50 Jahren mit vielen Schwierigkeiten zu kampfen gehabt. Ursprunglich initiiert, um die Sicherheit in Europa langfristig zu stabilisieren, trat zunehmend der Aspekt wirtschaftlicher Vorteile in den Fokus der Integrationsbemuhungen. Die wirtschaftliche Prosperitat der Grunderstaaten und der Wunsch, daran teilzuhaben, sind Grunde fur viele Staaten, sich der Gemeinschaft anzuschlieRen.

Jedoch sind bis heute Skepsis und Angst vor Ubervorteilung und Verlust nationaler Souveranitat und Identitat latent in den Kopfen vieler Europaer verankert. Uberburokratisierung, unmaRige Verwaltungskosten, Demokratiedefizite und ungerechte Machtverhaltnisse werden den Institutionen und der formalen Ausgestaltung des gemeinsamen Europa vorgeworfen.

Besonders deutlich werden die vorhandenen Interessenkonflikte zwischen den Mitgliedstaaten aber auch den europaischen Institutionen untereinander am Budgetprozess, der in seinem Ergebnis festlegt, wie einerseits die finanziellen Mittel aufgebracht und andererseits verwendet werden sollen. Die Frage, wer wie viel und warum bekommt und wer dafur wie viel bezahlen soll, war Ausloser heftiger Diskussionen und Auseinandersetzungen, die Anfang der 80er Jahre ihren Hohepunkt fanden. Finanzielle Aspekte polarisieren und lassen Kompromisse schwieriger werden. Ressentiments und Vorbehalte den Nachbarn und Partnern gegenuber spiegeln die uberwiegend nationalstaatlich orientierte Ausrichtung der Europaer, insbesondere in der Konzentration auf das Verhaltnis von Zahlungen und zuruckflieRenden Mittel, wider.

Viele positive Effekte, die sich aus der Gemeinschaft ergeben, treten in einer verzerrten Wahrnehmung der Individuen in den Hintergrund. Ein starkes gemeinsames Auftreten, das eine verbesserte Verhandlungsposition Dritten gegenuber verspricht, erfordert nicht nur einen gemeinsamen Wirtschaftsraum sondern auch politische und gesellschaftliche Identifikation.

Mitgliedstaaten furchten um ihre Souveranitat, und weite Teile der Bevolkerung sehen die EU Entscheidungen nicht ausreichend legitimiert, da der Einfluss der nationalen Parlamente gering ist.

Viele Verfahrensbedingungen begunstigen den Erhalt des Status-Quo. Eine Losung oberhalb des kleinsten gemeinsamen Nenners wird, nicht zuletzt wegen immer vielfaltigerer Interessen (z.B. durch Erweiterung), immer seltener. Dies auRert sich haufig in den Verhandlungen zur einstimmigen Beschlussfassung. „Die Institutionellen Strukturen der Europaischen Gemeinschaft [wurden] suboptimale Politikergebnisse systematisch begunstigen und wenn nicht zum Stillstand, so doch zum Stagnieren des Integrationsprozesses fuhren." (Scharpf, 2009, S. 260)

Der Integrationsprozess befindet sich in einem Spannungsfeld aus dem Wunsch der Mitgliedstaaten, von den Vorteilen der Union zu profitieren, ohne gleichzeitig auf ihre Souveranitat verzichten zu mussen. Es stellt sich die zentrale Frage: „Wie viel Zentralisierung ist wunschenswert?" Anders formuliert: „Welche Entscheidungen sollten auf EU-Ebene, der nationalen oder subnationalen Ebene getroffen werden?"

Die EU versucht, diese Frage in abstrakter Weise mit dem „Subsidiaritatsprinzip" zu klaren. In Artikel 3b) Absatz (3) des Lissabon Vertrages heiRt es dazu:

„Nach dem Subsidiaritatsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschlieRliche Zustandigkeit fallen, nur tatig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen MaRnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden konnen, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind."

Auf das EU-Budget bezogen, muss entschieden werden, ob ein (offentliches) Gut zentral durch die EU oder dezentral durch einen Nationalstaat oder eine untergeordnete Ebene zur Verfugung gestellt werden sollte. Nach der Erkenntnis des Fiskalfoderalismus ist die Bereitstellung auf lokaler Ebene umso positiver zu bewerten je heterogener die Praferenzen der zu betrachtenden Regionen (der Mitgliedstaaten) sind. „Wenn regionale Praferenzen sich unterscheiden, ist dezentrale Bereitstellung von offentlichen Gutern der zentralen uberlegen." (Oates, 1972, S. "Dezentralisierungstheorem") Dies ist hauptsachlich dadurch zu begrunden, dass die Praferenzen vor Ort am besten bekannt sind und fur einen zentralen Bereitsteller Informationskosten anfallen wurden. Obwohl dies seiner Anwendung entspricht, praferiert das Subsidiaritatsprinzip nicht per se die Entscheidung auf der dezentralen Ebene. Vielmehr impliziert es die Kosten-Nutzen-Analyse der (De-) Zentralisierung. (Ederveen, Gelauff, & Pelkmans, 2006, S. 13)

Sollte die zu betrachtende Politik grenzuberschreitende externe Effekte (Spillovers) auslosen, ware die lokale Bereitstellung unter Umstanden nicht optimal fur die Gesamtheit der Regionen (EU). Investitionen in Forschung und Entwicklung in einem Land losen beispielsweise positive Externalitaten (externe Effekte) in einem Nachbarland aus, das seinerseits den Vorteil nutzen kann um wiederum Wissen zu generieren. Vom Effizienzstandpunkt aus betrachtet, wird zu wenig fur Investitionen mit positiven Spillovers ausgegeben. Der einzelne Investor berechnet die Hohe seiner Ausgaben an seinem Nutzen, ohne den Gesamtnutzen zu betrachten, dessen Optimum durch hohere Ausgaben erreicht werden konnte. In Analogie gilt, dass Aktivitaten, die negative externe Effekte auslosen, wie grenzuberschreitende Umweltverschmutzung, uberreprasentiert sind, weil die negativen Auswirkungen nicht betrachtet werden mussen. Auf ubergeordneter Ebene ist man in der Lage, positive wie negative Spillovers zu internalisieren. Dabei gehen die Spillovers in die Kalkulation mit ein, und es wird versucht den Gesamtnutzen zu maximieren.

Daneben konnen auch steigende Skalenertrage (economies of scale) die Zentralisierung in bestimmten Politikbereichen rechtfertigen. Haufig konnen bei gemeinsamer Produktion Synergieeffekte genutzt werden. Die dezentrale Bereitstellung kostenintensiver Guter, insbesondere solcher mit hohem Fixkostenanteil, ist nicht optimal. Wenn die Kosten mit zunehmender Stuckzahl sinken, kann eine zentrale Versorgung das Gemeinwohl verbessern. Aus diesen Kriterien erstellt Pelkmans einen okonomischen Subsidiaritatstest, mit dem sich prufen lasst, ob eine Leistung geeignet ist, auf EU Ebene bereitgestellt zu werden. Zunachst muss dazu festgestellt werden, ob die fragliche Leistung in einen gemeinschaftlichen Politikbereich fallt. Danach werden die genannten Kriterien uberpruft. Liegen Spillovers vor oder lassen sich steigende Skalenertrage nutzen und ist die Entsprechung nach Artikel 5 EGV erfullt, sollte die Leistung von der gemeinsamen Ebene bereitgestellt werden. Wenn keine glaubhafte freiwillige Kooperation, z.B. durch einen gemeinsamen zwischenstaatlichen Rahmen sichergestellt werden kann (in diesem Fall waren die Kosten der Bereitstellung geringer), sollte die Bereitstellung durch die EU erfolgen. (Pelkmans, 2006, S. 41)

Obwohl es den Anschein haben mag, bietet der Subsidiaritatstest keinen prazisen Leitfaden, sondern vielmehr eine anschauliche Darstellung der grundsatzlichen Kriterien zur Begrundung gemeinsamer Mittel. In der Praxis kann es schwer bis unmoglich sein, fur jede einzelne Aufgabe der Politik die richtige Entscheidungsebene zu bestimmen. Bei der Identifikation der passenden Entscheidungsebene geht das Verfahren nicht auf subjektive Urteile ein und lasst politische Kriterien unberucksichtigt.

Der okonomische Subsidiaritatstest geht selbstverstandlich von Politikern aus, die nur an der Wohlfahrt ihrer Wahler interessiert sind. Es gibt jedoch Anreize fur Politiker, beispielsweise einflussreiche Bevolkerungsgruppen mit MaRnahmen zu bevorzugen (z.B. Subventionen oder Steuererleichterungen), die sich nachteilig auf die Gesamtheit der Burger auswirken. Wahlen disziplinieren Politiker. Wenn sie wiedergewahlt werden wollen, benotigen sie die Zustimmung der Burger und mussen sich zuruckhaltend bei den Versprechen zeigen, von denen nicht alle gleichermaRen profitieren. Je naher der Tatigkeitsbereich des Politikers an den Burgern liegt, desto hoher ist das AusmaR der Kontrolle und desto geringer ist die Moglichkeit zum Machtmissbrauch. (Baldwin & Wyplosz, 2004)

2. Bewertungskriterien des Budgetverfahrens

Ihrem formalen Aufbau entsprechend, kann die EU analog zu einem Prinzipal-Agenten- Modell betrachtet werden. Die einschlagige Constitutional Choice Literatur beschreibt auf nationaler Ebene die Burger als Prinzipale, die den gewahlten Volksvertretern als ihren Agenten erlauben, politische Entscheidungen in ihrem Auftrag zu treffen.

Auf ubergeordneter Ebene, lasst sich dieses Prinzip auf Staaten ubertragen. Grundsatzlich konnen zwei volkerrechtliche Formen der Zusammenarbeit unterschieden werden. Im Falle zwischenstaatlicher Kooperation vereinbaren Staaten, relevante politische Entscheidungen gemeinsam zu treffen. Ihre Souveranitat bleibt in vollem Umfang weiterhin in den Handen der Regierungen. In der Regel verfugen alle Partner uber ein Vetorecht, das zwar Entscheidungen gegen den Willen Einzelner ausschlieRt, aber Verhandlungen zu einer Einigung erschwert. Legitimiert wird dies durch die direkte Verbindung zwischen den Burgern und ihren jeweiligen Regierungen.

Im Falle supranationaler Kooperation geben die Teilnehmerstaaten ihre politische Souveranitat in bestimmten Bereichen durch Mehrheitsbeschluss ab und delegieren sie an Agenten. Auf supranationaler (wie auch auf nationaler) Ebene werden dadurch Entscheidungsdiskussionen abgekurzt und konnen evtl. sogar gegen Widerstand aber zur Wohlfahrtsteigerung durchgesetzt werden. Die Kompetenzubertragung wird von einer Effizienzsteigerung (Effizienz meint hier im Kontext des europaischen Institutionensystems, insbesondere das AusmaR der Handlungsfahigkeit) begleitet, was allerdings zum Verlust des Vetorechts der einzelnen Staaten fuhrt. Weil unliebsame Mehrheitsentscheidungen akzeptiert werden mussen, langfristig vorteilhafte Entscheidungen oft nur schwer zu kommunizieren sind und die Agenten nicht direkt gewahlt werden, wird uberstaatliche Gesetzgebung aus Burgersicht tendenziell als nur gering legitimiert angesehen. Diese Sicht wird verstarkt durch das Kontrollproblem in Prinzipal-Agenten-Betrachtungen. Eventuell ist der Agent in der Lage, Handlungen verdeckt vor den Augen des Prinzipals durchzufuhren, die nicht dessen Willen entsprechen. Der Agent ist fur einen festgelegten Zeitraum bestimmt und hat zumindest kurzfristig auch bei Fehlverhalten keine Konsequenzen zu befurchten. Obwohl die politische Integration der EU in den vergangenen funf Dekaden weit vorangeschritten ist, besteht seitens der Burger eine starke Skepsis gegenuber dem vereinten Europa. Zwar wird der Fortschritt des Staatenzusammenschlusses auch in einigen wichtigen Bereichen der Handels- und Wettbewerbspolitik sichtbar, jedoch ist der Alltag der europaischen Burger, sowohl im politischen Selbstverstandnis als auch in Bezug auf die Rolle der Institutionen, durch eine starke nationale Identifikation gepragt. (Enderlein, Lindner, Calvo-Gonzalez, & Ritter, April 2005)

Durch ihren institutionellen Aufbau findet in der EU eine Kombination aus zwischenstaatlicher und supranationaler Entscheidungsfindung statt. Die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten bestimmen auf zwischenstaatlicher Ebene die Richtlinien der Politik. EU-Vertragsanderungen mussen in Einklang mit nationalen Bestimmungen ratifiziert werden. Im Ministerrat entscheiden entsandte Regierungsmitglieder uber detaillierte Gesetzesentwurfe der supranationalen Europaischen Kommission (genauere Erlauterung s. Kapitel 3.1.4). In Abhangigkeit des betrachteten Bereichs wird im Rat entweder mit Einstimmigkeit, und damit zwischenstaatlich oder mit qualifizierter Mehrheit und damit supranational, entschieden.

Das Europaische Parlament entscheidet supranational, wird jedoch direkt durch die Bevolkerung gewahlt. Das war nicht immer so. Bis in die 70er Jahre war die „gemeinsame Versammlung" der Europaischen Gemeinschaft durch das sogenannte Doppelmandat zusammengesetzt. Einzelne nationale Abgeordnete waren gleichzeitig Mitglieder des Europaischen Parlaments. „Das fuhrte dazu, dass nicht gerade die Creme de la Creme nach Brussel bzw. StraRburg entsandt wurde, denn es mussten ja Abgeordnete sein, auf die man im nationalen Parlament weitgehend verzichten konnte." (Centrum fur angewandte Politikforschung, LMU Munchen, Andreas KieRling, 2004) Aktuell lassen sich Anzeichen dafur erkennen, dass unliebsame nationale Politiker in das Europaische Parlament „wegkomplimentiert" werden.

Die in den letzten Jahren immer starker ausgebauten Machtbefugnisse sollen fur ein hoheres MaR an Legitimitat sorgen und somit ein ausgleichendes Gegengewicht schaffen, das den Verlust des Vetorechts der Mitgliedstaaten bei Mehrheitsbeschlussen im Rat kompensiert. Demzufolge erhohen zwar direkt gewahlte supranationale Akteure die Legitimation, verringern jedoch die Effizienz, und es kommt zu einem Zielkonflikt. Zwischenstaatliche und supranationale Elemente sind dazu angelegt, eine Balance zwischen Legitimitat und Effizienz zu schaffen (Enderlein, Lindner, Calvo-Gonzalez, & Ritter, April 2005). Jedoch gestalten sich die Moglichkeiten der Einflussnahme der einzelnen Institutionen in den politischen Entscheidungsbereichen hochst unterschiedlich. Wahrend Fragen der Wettbewerbspolitik beispielsweise weitgehend durch die Kommission geklart werden, muss in Bezug auf die gemeinsame AuRen- und Sicherheitspolitik im Rat Einstimmigkeit erzielt werden.

Angewandt auf das Budgetverfahren, gewinnt das Postulat nach mehr Effizienz bei gleichzeitiger Wahrung groRtmoglicher Legitimitat spezielle Bedeutung. Im Budgetbereich wird der Reformbedarf besonders deutlich. Vorschlage fur Reformen konnen jedoch nicht unabhangig vom gesamten Status der Integration bewertet werden, der den moglichen Umfang jeder Reform beschrankt. Weitreichende Reformen konnten vielleicht Effizienzsteigerungen induzieren, wurden aber eventuell ein groReres AusmaR politischer Integration erfordern, als es derzeit gegeben ist. Geld betrifft einen politischen Bereich, der eng mit nationaler Souveranitat verknupft ist. Mitgliedstaaten ubertragen ihre Autoritat sehr zogerlich auf die EU-Ebene. Mit der wachsenden finanziellen und politischen Bedeutung des Budgets wurde ein bestimmtes MaR an Verantwortungsubergabe jedoch notwendig. Die Budgetbehorde (Rat und Parlament bilden gemeinsam die Budgetbehorde) benotigt eine gewisse Unabhangigkeit von nationalen Autoritaten, um effektive Entscheidungen treffen zu konnen und wurde sie nach dem qualifizierten Mehrheitswahlrecht leichter umsetzen konnen als nach der Einigkeitsbedingung. Die Starkung einer zentralen Ebene und das qualifizierte Mehrheitswahlrecht werfen die Frage nach der Legitimation zentraler Ausgabenentwurfe auf. Der Vertrag von Lissabon baut die Bedeutung des Parlamentes weiter aus und versucht so die Legitimitat zu erhohen.

Schwachen in der Legitimierung der EU durch eine starkere Rolle des Parlaments umfassen die durch die Verlagerung von Kompetenzen auf die EU-Ebene zunehmende Entmachtung nationaler Parlamente und das Fehlen von echten "europaischen Wahlen", weil diese zu stark von nationalen Belangen gepragt sind und viele Burger zu der Einschatzung gelangen, dass „ihre Stimme in der Europaischen Union nicht zahlt". (s. Kapitel 3.1.3) „Die Burger fuhlen sich als blokes Objekt europaischer Entscheidungen, die sie nicht beeinflussen konnen und nachtraglich - beispielsweise auch in ex-post-Referenden wie denen zum Europaischen Verfassungsvertrag - „abzunicken" haben." (Thalmaier, 2006)

Eine noch extremere Position wird u.a. von dem Freiburger Staatsrechts-Professor Dietrich Murswiek vertreten. „Der europaischen Hoheitsgewalt fehle es an hinreichender demokratischer Legitimation. Das Europaische Parlament verstoRe in krasser Weise gegen das demokratische Prinzip der gleichen Wahl, weil die Gewichtung der Stimmen abhangig von der Staatsburgerschaft ist." Es lasst sich festhalten, dass obwohl die Legitimation der EU nicht den Anforderungen demokratischer Legitimitat nach nationalstaatlicher Legitimitatsauffassung genugt, in der EU dennoch Grundvoraussetzungen nach liberal demokratischer Auffassung gegeben sind und so mit einem reduzierten Demokratiebegriff erfasst werden kann. (Pfetsch, 2005, S. 305)

Deshalb ist die Frage zentral, wie man dem Demokratiedefizit der EU abhelfen kann. Augenscheinlich reicht eine schlichte Aufwertung des Europaischen Parlaments allein nicht aus. Parallel zur Verbesserung seiner Stellung hat die Wahlbeteiligung abgenommen. Der Zusammenhang "Starkung des Europa Parlaments = Verbesserung der Partizipation" gilt offenbar nicht.

Dennoch muss der erste Ansatzpunkt sein, das EP als echte, gleichberechtigte zweite legislative Kammer neben dem Ministerrat zu etablieren. (Centrum fur angewandte Politikforschung, LMU Munchen, Andreas KieRling, 2004) Deshalb soll im Folgenden davon ausgegangen werden, dass zunachst der Ausbau des Einflusses des Parlaments trotz aller Einschrankungen einer erhohten Legitimitat (und nicht einer Verfestigung bestehender Defizite) entspricht.

In der Finanztheorie konnen nach Musgrave drei Ziele staatlicher Ausgaben unterschieden werden (Allokation, Distribution und makrookonomische Stabilisierung), die sich auf die supranationale Ebene ubertragen lassen.

Im Rahmen der grundsatzlichen Legitimitatsgrenzen soll das EU-Budget fur eine moglichst effiziente Ressourcenallokation sorgen und durch staatliches Eingreifen sicherstellen, dass jene Guter verfugbar werden, die unter den Bedingungen des freien Marktes nicht oder nur unzureichend bereitgestellt wurden. In Bezug auf die EU seien als Beispiele Bildungsforderung oder Ausgaben fur Forschung und Entwicklung genannt.

Distributionsziele verfolgt der Staat durch direkte Ressourcenumverteilung von einer Burgergruppe oder Region zur anderen. Wahrend wohlfahrtsstaatliche Umverteilung uberwiegend durch progressive Steuern und Sozialabgaben stattfindet, bleibt der EU nur ein knappes Spektrum moglicher Redistributionsmethoden. Sie verfugt nicht uber Mittel, die vergleichbar waren mit den umfangreichen nationalen Leistungen offentlicher Kranken-, Arbeitslosen- und Rentenversicherungen.

Die Stabilisierung soll makrookonomischen Zielen, wie geringer Arbeitslosigkeit, geringer Inflation oder hoherer Produktivitat durch Ausweitung offentlicher Guter wie Sozialausgaben auf der Nachfrageseite oder Infrastruktur und Forschungs- und Bildungsforderung auf der Angebotsseite, dienen. (Hix, 2005, S. 271)

Entscheidungen uber die Verwendung offentlicher Finanzen bedurfen strenger Kontrolle durch die Burger, die fur diese Ausgaben aufkommen. Damit soll sichergestellt werden, dass die Mittelverwendung dem Willen der Allgemeinheit entspricht. AuRerdem sollen Moglichkeiten zur Vorteilnahme Einzelner, das „rent-seeking", minimiert werden.

Es lasst sich ein Zielkonflikt zwischen Legitimitat und Effizienz ausmachen. Die Burger sollen eine moglichst weitreichende Kontrolle uber das Budget haben. Dies soll sowohl fur ein hoheres MaR der Legitimitat als auch fur eine erhohte politische Identifikation sorgen. Andererseits sind unpopulare Entscheidungen, die zumindest kurzfristig notwendig sind, um beispielsweise Budgetdisziplin zu bewahren, der Burgermehrheit haufig nur schwer zu vermitteln.

Die Beurteilung nach Effektivitats-, Effizienz- und Legitimitatskriterien des Budgetverfahrens wird zusatzlich erschwert durch die mangelnde politische Identifikation der Burger mit einem gemeinsamen Europa, das dazu auch individuellen Vorstellungen von Gerechtigkeit entsprechen soll. Dem Wunsch der Burger folgend, mussen Beschlusse der EU zusatzlich durch nationale Parlamente reguliert werden, weil die Wahrnehmung einer nationalen und nicht einer europaischen Identitat entspricht. Der Einbezug zwischenstaatlicher Kontrolle erhoht zwar die Legitimitat, jedoch leidet die Effizienz des Verfahrens.

Ein allgemeines Instrument zur quantitativen Effizienzmessung von Mehrheitsentscheidungen durch mehrere Parteien ist die „passage probability." Damit lasst sich die Handlungsfahigkeit der Europaischen Union in konkreten Zahlen ausdrucken. Die Anzahl aller siegreichen Koalitionen geteilt durch die Anzahl aller moglichen Koalitionen ergibt die „passage probability". Wenn alle Koalitionen gleich wahrscheinlich sind, wird die Erwartung uber die mehrheitliche Zustimmung in einem zufallig ausgewahlten Bereich durch diesen Quotienten ausgedruckt. Dafur werden alle moglichen Kombinationen von „JA" und „NEIN" Stimmen der Mitgliedstaaten in allen moglichen Varianten berechnet (bei 27 Mitgliedstaaten sind 134 Millionen Koalitionen moglich). Als nachstes werden die Stimmen der Kombinationen gezahlt und anhand der Mehrheitsbedingungen uberpruft, wie viele Koalitionen siegreich sind. Das Verfahren lasst keine Bewertung uber die Art und Weise der Stimmverteilung zu. (Baldwin & Wyplosz, 2004, S. 86)

Das Ansetzen von Gerechtigkeitskriterien fallt in Bezug auf die EU besonders schwer. Es gelten dieselben Fragen nach der (Umverteilungs-)Gerechtigkeit wie in Einzelsaaten. Ist es gerecht, die staatliche Redistribution auf ein Minimum zu beschranken, weil der Markt bereits fur die gerechte Allokation sorgt („Jedes Individuum hat ein unverauRerliches Recht auf die Fruchte seiner Arbeit?")? Ist eine Maximierung des Gesamtnutzens der Bevolkerung, oder ist eine Gleichverteilung aller Einkommen gerecht? Abgesehen von den Problemen, eine allgemein gultige Gerechtigkeitsdefinition zu finden und sich darauf zu einigen, bestehen fur die EU andere Bedingungen als fur andere Foderationen. Politische Funktionen sind in Einzelstaaten abhangig von Meinungen uber Solidaritat, Gerechtigkeitsperzeption und sehr haufig von nationalem Gemeinschaftsgefuhl. Die EU ist keine Nation und kein Staat und erhebt nicht den Anspruch es zu werden. Ausgepragte Gerechtigkeitsfunktionen konnen schon aufgrund der Heterogenitat ihrer Mitgliedstaaten nicht erwartet werden. Daneben sind Gerechtigkeitsgrundsatze eng mit Besteuerung, Sozialabgaben und Sozialausgaben verbunden. Keiner dieser Faktoren ist im Kontext der EU existent. Eine auch teilweise Ubertragung der Steuerhoheit auf die EU wurde eine Gerechtigkeitsdebatte schon aus Legitimitatsgrunden erfordern („no taxation without representation") und eine Bewertung des Haushaltsverfahrens in einer Gerechtigkeitsdimension ermoglichen. (Pelkmans, 2006, S. 413 ff.)

Besonders die Schwierigkeit der EU, den Einfluss ihrer Mitglieder gerecht zu verteilen, spiegelt sich im Haushaltsverfahren wider. Wie die Machtverteilung unter den Mitgliedern erfolgen soll, ist nicht einfach zu klaren. Wenn die Stimmverteilung als Machtindikator akzeptiert wird, konnen zwei unterschiedliche Ansichten unterschieden werden: Macht-pro- Burger (power-per-citizen) oder Macht-pro-Staat (power-per-nation)? Eine gleiche Stimmenverteilung unter den Staaten ist trivial: Jeder Mitgliedstaat erhalt eine Stimme. Da jeder Staat unterschiedlich viele Burger reprasentiert, ware diese Stimmenverteilung kaum als gerecht zu bezeichnen. Eine Verteilung, nach der die Stimmgewichtung der Staaten ihrer jeweiligen Einwohnerzahl entspricht (jeder Staat erhalt eine Stimme pro Einwohner), wurde zu einer extremen Benachteiligung kleiner Lander fuhren. Zum Beispiel wurde die gleiche Stimmenverteilung nach Einwohnern Deutschland 2000 Prozent mehr Macht einraumen als Irland und bei gleicher Stimmenverteilung nach Staaten hatten Luxemburger um das 160- fache pro Person mehr Einfluss auf EU Entscheidungen als deutsche Burger. (Baldwin & Wyplosz, 2004, S. 94) (s.a. Kapitel 4.1.3)

Bei der Bewertung moglicher Budgetreformen muss bedacht werden, dass Reformvorschlage nicht unabhangig vom gesamten Status der Integration, der den moglichen Umfang jeder Reform beschrankt, betrachtet werden durfen. Wahrend die quantitative Erweiterung der Gemeinschaft weiter wachst, schreitet die qualitative Integration nur schleppend voran. Weitreichende Reformen konnten vielleicht Effizienzsteigerungen induzieren, wurden aber eventuell ein groReres AusmaG politischer Integration erfordern, als es derzeit gegeben ist. Jeder Reformvorschlag kann daher nur vor dem Hintergrund seiner realistischen Chance auf Umsetzung bewertet werden.

3. Deskriptiver Uberblick

Das Haushaltsverfahren hat sich im Laufe der Zeit immer wieder verandert, weiterentwickelt und musste auf unvorhergesehene Schwierigkeiten reagieren. Dem politischen Entscheidungsprozess wird vorgeworfen, er nehme zu viel Zeit in Anspruch und lose Konflikte insbesondere zwischen Rat und Parlament aus. Tatsachlich ist die formale Ausgestaltung des Budgetprozesses wichtig, um die Moglichkeiten der Einflussnahme und die Interessen der jeweils Beteiligten zu analysieren.

Zunachst erlautert Kapitel 3.1 die am Haushaltsverfahren beteiligten Institutionen. Kapitel 3.2 beschreibt rein formal das momentan zur Budgeterstellung angewandte Budgetverfahren entsprechend Art. 272, das im Vertrag von Maastricht eingefuhrt und im Vertrag von Amsterdam uberarbeitet wurde. Einige der genannten Punkte werden im weiteren Verlauf der Arbeit aufgegriffen und genauer betrachtet. Das grundsatzliche Konfliktpotential der beteiligten Institutionen wird einfuhrend in Kapitel 3.3 beleuchtet. Auf den Entwicklungsprozess vom ursprunglichen Budgetverfahren bis zur Anwendung des Mitentscheidungsverfahrens (Kodezisionsverfahren, codecision) auf den Haushalt wird in Kapitel 3.4 naher eingegangen.

3.1 Beteiligte Institutionen

EU-Mitgliedstaaten ubertragen ihre Souveranitat in bestimmten Bereichen an unabhangige Institutionen, die die ihnen anvertraute Verantwortung im Interesse der EU als Ganzes ebenso wie im Interesse der Mitgliedstaaten und ihrer Burger wahrnehmen sollen. Die Kommission handelt im Interesse der gesamten EU, der Rat wahrt Interessen der Regierungen, und das von den Burgern direkt gewahlte Parlament vertritt deren Interessen (El-Agraa, 2007). Wahrend des Budgetprozesses mussen insbesondere Rat und Parlament zu einer Einigung finden. Die Kommission unterstutzt die Verhandlungen im Wesentlichen durch Vermittlung und Erklarung des gesamteuropaischen Standpunktes.

3.1.1 Der Europaische Rat

Der Europaische Rat ist die Institution mit der hochsten Instanz und besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Prasidenten der EU-Kommission. Das war nicht immer so. In den alteren Vertragen der Gemeinschaft war der Europaische Rat nicht vorgesehen. Er entstand in Folge einer Stagnationsphase in den 70er Jahren aus regelmaRigen Gipfelkonferenzen, die in den 80er Jahren zum Europaischen Rat wurden. Erst mit dem Vertrag von Maastricht wurde er 1992 in die Vertrage aufgenommen.

Zwar ist der Europaische Rat das einflussreichste Gremium, spielt jedoch keine formale Rolle bei der EU-Gesetzgebung. Die Beschlusse haben keine rechtlich bindende Kraft. Alle beschlossenen Leitlinien haben nicht den legalen Charakter von Verordnungen oder Richtlinien des „Rates der Europaische Union" und mussen durch die Legislativprozeduren ubersetzt werden. (Baldwin & Wyplosz, 2004, S. 51) Allerdings liegt die Richtlinienkompetenz bei den Staats- und Regierungschefs der souveranen Mitgliedstaaten, die sich im Europaischen Rat treffen.

„Gestimmt wird im Europaischen Rat nur in seltenen Fallen, denn er wird nicht gesetzgeberisch tatig, legt vielmehr die Richtlinien der Politik nach dem Konsensprinzip fest. Aber gefeilscht wird, wenn es sein muss, wie auf dem Rossmarkt." (Wagener & Eger, 2009, S. 197)

Den Vorsitz der zwischenstaatlichen Institution fuhrt der Vertreter des Landes, das die EU- Prasidentschaft inne hat (Anderung im Lissabon-Vertrag, s. Kapitel 5). Uber die Festsetzung der Tagungsagenda kann der Vorsitzende Einfluss auf die Entscheidungen und Leitlinien des Europaischen Rates nehmen. Begrenzt wird der Gestaltungsspielraum seiner Willenslenkung durch die Konsenspflicht. Regular kommt der Europaische Rat mindestens zweimal im Jahr zusammen, bei aktuellen EU-politischen Anlassen auch haufiger.

Durch den Lissabon Vertrag sind einige Anderungen eingetreten, die im Kapitel 5 naher erlautert werden.

3.1.2 Der Rat der Europaischen Union

Der „Rat der Europaischen Union", auch „Ministerrat" oder einfach nur „Rat" genannt (im Folgenden werden alle drei Begriffe synonym verwendet), ist das zentrale Entscheidungsorgan der EU. Nahezu jede gesetzgebende Vorlage muss durch den Rat bestatigt werden. Die personelle Besetzung des Rates ist nicht fest, sondern in Abhangigkeit des zu verhandelnden Themenbereiches wechselnd. Jeder Mitgliedstaat entsendet einen fur die betreffende Entscheidung verantwortlichen Minister in den Rat, der die nationale Regierung reprasentiert. Der fur Budgetfragen zustandige Rat „Wirtschaft und Finanzen" (ECOFIN) setzt sich aus den Wirtschafts- und Finanzministern der EU-Mitgliedstaaten zusammen und gilt als eines der machtigsten Entscheidungsgremien der EU. Weil die Zusammensetzung des Rates fur die einzelnen Ressorts bisher (Anderung im Lissabon- Vertrag) nicht festgelegt ist, konnen auch die Staats- und Regierungschefs die Zusammensetzung im Rat der Europaischen Union bilden. Diese Ratskonstellation verhandelt die Interinstitutionelle Vereinbarung und wirkt verwirrend, weil nicht der Europaische Rat uber den mehrjahrigen Finanzrahmen (Erklarung s. Kapitel 3.2) entscheidet. Dieser Umstand erklart sich durch die Tatsache, dass der „Europaische Rat" erst mit dem Vertrag von Lissabon zu einem vollwertigen Organ der Union geworden ist und zuvor keine vertragliche Kompetenz hatte.

Aufgabe des Rates ist es, Gesetze, Vorschriften und Direktiven etc. zu erlassen, die EU- Vertragsanderungen, internationale Vereinbarungen, die Wirtschafts- und Wahrungsunion oder das Budget betreffen. Zusammen mit dem Parlament teilt sich der Rat den legislativen Arm der Gewaltenteilung.

Entscheidungen konnen im Rat nach zwei Abstimmungsregeln getroffen werden. In den meisten Fallen kommt das qualifizierte Mehrheitswahlrecht (Qualified Majority Voting, QMV) zum Einsatz (Baldwin & Wyplosz, 2004). Bei den wichtigsten Entscheidungen auf hochster Ebene - z.B. bei EU-Vertragsanderungen oder der Finanziellen Vorausschau - muss Einigkeit erzielt werden. Die Gewichtung der Stimmen orientiert sich grob an der Bevolkerungszahl der Mitgliedstaaten, wobei jedoch die kleinen Staaten proportional bevorzugt werden (sog. degressive Proportionalitat). Durch den Vertrag von Lissabon wird das Machtverhaltnis verandert (s. Kapitel 5).

Weil der „Rat der Europaischen Union" und der „Europaische Rat" sich nicht in der Vertretung derselben Interessen unterscheiden, sondern nur durch eine variierende personelle Zusammensetzung der Regierungsvertreter, wird zur einfacheren Verstandlichkeit im Folgenden nicht strikt zwischen beiden Gremien separiert.

3.1.3 Das Europaische Parlament

Das Europaische Parlament ist das einzige direkt gewahlte Organ der Europaischen Union. Seine 736 Mitglieder vertreten die Burger der EU. Die Europa-Abgeordneten werden alle funf Jahre von den Wahlern aus allen 27 Mitgliedstaaten der Europaischen Union als Reprasentanten der insgesamt 500 Millionen Einwohner gewahlt. Die Abgeordneten bilden Fraktionen. Sie verbinden sich nicht nach Staatsangehorigkeit, sondern entsprechend ihrer jeweiligen politischen Richtung. Zurzeit gibt es im Europaischen Parlament sieben Fraktionen.

Das Parlament verfugt uber insgesamt zwanzig parlamentarische Ausschusse, in denen die Europa-Abgeordneten Legislativvorschlage und Initiativberichte erstellen, Anderungsantrage dazu einreichen und daruber abstimmen. Ihre politische Zusammensetzung spiegelt jene des Plenums wider. Fragen des Budgets werden im Haushaltsausschuss (BUDG) verhandelt.

Im Rahmen der Uberarbeitung der Vertrage sind die Befugnisse des Europaischen Parlaments innerhalb der europaischen Organe kontinuierlich ausgeweitet worden. Heute steht das Europaische Parlament als Mitgesetzgeber da, es verfugt uber eine Haushaltsbefugnis und nimmt gegenuber allen europaischen Einrichtungen die Aufgabe der demokratischen Kontrolle wahr. (Europaisches Parlament, 2009)

In der Praxis werden die Wahlen zum EU Parlament haufig von rein nationalen Belangen beeinflusst. Viele Wahler wollen ihrer Zufriedenheit oder Unzufriedenheit mit der Leistung der Parteien im nationalen Kontext Ausdruck verleihen. (Baldwin & Wyplosz, 2004, S. 54) Nach wie vor entscheiden die Burger bei den Europawahlen primar uber nationale und nicht uber europaische Themen. Zu unklar sind die Entscheidungsalternativen, die sich auf europaischer Ebene stellen. Den Parteien schien die Thematisierung nationaler Belange bei der EU-Wahl die einzige Chance, ausreichend Wahler zu mobilisieren. Bei den Europawahlen gibt es keine europaischen Listen, und die europaischen Parteien kandidieren nicht selbst. „Demokratietheoretisch schwierig ist das deshalb, weil es damit nicht zur Herausbildung echter transnationaler intermediarer Organisationen kam, die eine Verbindungswelle zwischen Bevolkerung und EU darstellen konnten." (Centrum fur angewandte Politikforschung, LMU Munchen, Andreas KieRling, 2004)

Die Wahlbeteiligung ist in den meisten Mitgliedslandern sehr uberschaubar. Europa erscheint vielen Burgern abstrakt und „zu weit weg." Die Einflussnahme auf das lokale Geschehen ist haufig ausgeblendet oder mit der Meinung behaftet, das EU-Parlament konne sowieso nichts andern. Aus dem Parlament geht nicht - wie es die Burger im nationalstaatlichen Kontext gewohnt sind - eine europaische Regierung hervor. Die Kommission wird unabhangig von der Wahl zum Parlament besetzt. Ein weiteres Kennzeichen der Europawahlen bleibt auch, dass sie als Nebenwahlen, als mehr oder minder unbedeutende Wahlen wahrgenommen werden. Zweierlei Konsequenzen ergeben sich daraus: Zum einen ist eine extrem hohe Volatilitat des Wahlerverhaltens zu beobachten, zum anderen eine rapide Abnahme der Wahlbeteiligung. (Centrum fur angewandte Politikforschung, LMU Munchen, Andreas KieRling, 2004)

Allerdings spielt das Parlament eine aktive Rolle bei der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften, die Auswirkungen auf den Lebensalltag der Burger haben, beispielsweise in den Bereichen Umweltschutz, Verbraucherrechte, Gleichberechtigung, Verkehr sowie Freizugigkeit von Arbeitnehmern, Kapital, Waren und Dienstleistungen. (Europaisches Parlament, 2009). Ebenso ist das Parlament gemeinsam mit dem Rat fur den Jahreshaushalt der Europaischen Union zustandig.

3.1.4 Die Europaische Kommission

Die Europaische Kommission (im Folgenden auch Kommission oder EU Kommission) ist ein supranationales Organ der Europaischen Union. Sie verfugt uber einen politischen Funktionsbereich und ubernimmt Verwaltungsaufgaben in verschiedenen Generaldirektionen, die ahnliche Funktionen wie die Ministerien auf nationaler Ebene erfullen. Im Unterschied zu den Ministerien decken sich jedoch die Ressorts der Kommissare nicht genau mit denen der Generaldirektionen, sodass teilweise einem Kommissar mehrere Generaldirektionen zugeordnet sind oder eine Generaldirektion mehreren Kommissaren zuarbeitet. AuRerdem sind die Kommissare nicht alleine fur ihr jeweiliges Ressort verantwortlich, sondern alle gemeinsam (Kollegialitatsprinzip).

Als Reprasentantin der Exekutive hat die Kommission weitreichende Gesetzgebungs-, Verwaltungs-, Aufsichts- und Kontrollbefugnisse sowie das alleinige Initiativrecht fur die EU- Rechtsetzung. Formale Vorschlage konnen dem Rat der Europaischen Union sowie dem Europaischen Parlament nur durch die Kommission unterbreitet werden (Initiativrecht). Rat und Parlament konnen die Vorschlage der Kommission zwar abandern und erweitern, sie konnen aber nicht von sich aus ein Rechtsetzungsverfahren einleiten. Wenn das Verfahren bereits lauft, hat die Kommission noch einen gewissen Einfluss auf seine Entwicklung: Sie kann zu den von Rat und Parlament beschlossenen Anderungen Stellung nehmen und die zur Verabschiedung erforderlichen Mehrheiten beeinflussen. Entsprechend gilt das Verfahren fur den Haushalt(-sentwurf).

Die momentan 27 Mitglieder der Kommission (EU-Kommissare) werden von den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten ernannt und vom Europaischen Parlament bestatigt. Sie sind in ihren Entscheidungen unabhangig und sollen nur die gemeinsamen Interessen der Union, nicht die ihrer jeweiligen Herkunftsstaaten vertreten. Ihre Amtszeit entspricht der funfjahrigen Legislaturperiode des Europaischen Parlaments.

3.2 Aufstellung des Haushaltes

Am Haushaltsverfahren sind Kommission, Parlament und Rat mit jeweils unterschiedlichen Aufgaben und Befugnissen beteiligt. Artikel 272 des EG-Vertrages regelt das Haushaltsverfahren. Mit Inkrafttreten des Lissabonvertrages wird das Mitentscheidungsverfahren (Kodezisionsverfahren) gemaR Artikel 251 EG-Vertrag, das mittlerweile am haufigsten anzuwendende Gesetzgebungsverfahren in der Rechtsetzung der EG, auf die Festsetzung des Budgets ausgeweitet.

Zunachst wird die Interinstitutionelle Vereinbarung (IIV) durch den Rat in seiner Zusammensetzung aus den Staats- und Regierungschefs getroffen, deren Ziel die Verbesserung der Funktionsweise insbesondere des jahrlichen Haushaltsverfahrens ist. Ein zentraler Bestandteil ist der mehrjahrige Finanzrahmen (Finanzielle Vorausschau), der die jahrlichen Obergrenzen der einzelnen Ausgabenkategorien fur sieben Jahre im Voraus festlegt. „Nach dem Grundsatz der Spezialitat durfen die im Budget ausgewiesenen Mittel nur fur den Zweck, in der Hohe und in dem Zeitraum verausgabt werden, wie sie im Budget spezifiziert sind (qualitative, quantitative und temporare Spezialitat)". (Folkers, 1998, S. 578) Struktur und Hohe des Haushaltes sind dadurch vorgegeben. Im Gegensatz zu nationalen Budgets ist die EU nicht berechtigt, Steuern oder Abgaben zu erheben, und der Haushalt muss ausgeglichen sein, da der EU Vertrag Schulden verbietet. Auf diese Weise wird Haushaltsdisziplin sichergestellt.

Alle Ausgaben werden durch das „Eigenmittelsystem" der EU finanziert. Anteile der nationalen Mehrwertsteuereinnahmen (Mehrwertsteuer-Eigenmittel) und Bruttonationaleinkommen (BNE-Eigenmittel) sowie Zolle (Traditionelle Eigenmittel) und sonstige Einnahmen z.B. aus Strafzahlungen oder Beitragen von Nichtmitgliedern bilden die Habenseite. In den letzten 40 Jahren stetig gewachsen, umfasste das Budgetvolumen im Jahr 2007 ca. 117 Milliarden Euro. Durch die Finanzielle Vorausschau ist der Gesamthaushalt fur die Jahre 2007 bis 2013 festgelegt und entspricht in jedem Jahr 1,24 Prozent des Bruttonationaleinkommens der EU. Haufig wird das Budget damit als zu gering bewertet.

Der Haushalt umfasst zwei Arten von Ausgaben: obligatorische und nicht-obligatorische Ausgaben (Europaische Kommission, 2009). Obligatorische Ausgaben umfassen „Ausgaben, die sich nicht zwingend aus dem Vertrag oder den auf Grund des Vertrages erlassenen Rechtsakten ergeben" und dienen im Wesentlichen zur Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (Common Agriculture Policy, CAP). Unter die nicht-obligatorischen Ausgaben fallen Ausgaben fur die gestaltende Politik der Union, wie die Struktur- und Kohasionsfonds, Forschung und Technologie sowie Verwaltung und Personal (Pfeiffer, 2008). Der Rat hat das letzte Wort bei den obligatorischen, das Parlament bei den nicht-obligatorischen Ausgaben. Da die Unterscheidung der Ausgabenarten im Vertragstext nicht genau definiert ist, jedoch eine betrachtliche Auswirkung auf die Befugnisse der Organe hat, kam es immer wieder zu ernsthaften Auseinandersetzungen zwischen Rat und Parlament (Blumich, 1999, S. 24). Durch die erweiterten Befugnisse des Parlaments, neue Moglichkeiten der Zusammenarbeit und informelle Treffen hat die Bedeutung der Ausgabentrennung im Laufe der Zeit stetig abgenommen.

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Ende der Leseprobe aus 64 Seiten

Details

Titel
Reformbedarf des EU-Haushaltsverfahrens
Hochschule
Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg
Note
2,0
Autor
Jahr
2009
Seiten
64
Katalognummer
V150423
ISBN (eBook)
9783640619511
ISBN (Buch)
9783640619962
Dateigröße
1144 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
EU, Europäische Union, Europäische Integration, Europa, Budget, EU-Budget, Haushalt, EU-Haushalt, Budgetverfahren, Haushaltsverfahren, Reform, EU-Reform, EU-Integration
Arbeit zitieren
Burkhard Heling (Autor), 2009, Reformbedarf des EU-Haushaltsverfahrens, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/150423

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