Zur Problematik des Einsatzes von Finanzderivaten zur Absicherung von Investitionen in öffentlichen Kommunen im Rahmen des öffentlichen Rechts

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

2 Rahmenbedingungen des öffentlichen Rechts bei der Finanzierung öffentlicher Investitionen
2.1 Europäische Union und die deutschen Kommunen
2.1.1 Einbettung kommunaler Selbstverwaltung in der Europäischen Union auf Grundlage des Vertrages von Lissabon
2.1.2 Einfluss der Europäischen Union auf die kommunale Wirtschaft durch Rechtsetzung und Liberalisierung
2.2 Finanzpolitische Gestaltung innerhalb der Kommunale Selbstverwaltung
2.2.1 Kommunale Selbstverwaltung und kommunale Finanzausstattung im Bundesstaat
2.2.2 Stellung der Gemeinden im deutschen System der Aufgaben- und Finanzierungsverteilung
2.2.2.1 Zuordnung der Aufgaben zwischen den staatlichen Ebenen
2.2.2.2 Zuordnung der Ausgaben zwischen den staatlichen Ebenen
2.2.2.3 Zuordnung der Einnahmen zwischen den staatlichen Ebenen

3 Charakterisierung deutscher Kommunen
3.1 Aufgabenkompetenz der Kommunen im Land Brandenburg
3.2 Systematik kommunaler Aufgaben
3.2.1 Selbstverwaltungsaufgaben
3.2.2 Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung
3.2.3 Auftragsangelegenheiten
3.2.4 Organleihe
3.3 Formen kommunaler Aufgabenwahrnehmung und wirtschaftlicher Betätigung
3.3.1 Wirtschaftliche Betätigung
3.3.2 Eigenbetrieb
3.3.3 Eigengesellschaften
3.3.4 Beteiligungen an Gesellschaften
3.3.5 Zweckverband
3.3.6 Kommunale Aufgabenwahrnehmung durch Private
3.3.6.1 Betreibermodell
3.3.6.2 Betriebsführungsmodell
3.3.6.3 Leasingmodell
3.4 Organisation der kommunalen Aufgabenerfüllung
3.5 Ausgaben der Kommunen
3.5.1 Entwicklung kommunaler Ausgaben im Zeitrahmen von 2000 bis
3.5.2 Kommunaler Investitionsbedarf
3.5.2.1 Kommunaler Investitionsbedarf von 2006 bis
3.5.2.2 Rahmenbedingungen für die Schätzung
3.5.2.3 Investitionsbedarf im Einzelnen
3.6 Einnahmen der Kommunen
3.6.1 Kommunale Einnahmearten im Überblick
3.6.2 Entwicklung kommunaler Einnahmen im Zeitrahmen von 2000 bis
3.6.3 Überblick der Kommunalsteuern
3.7 Vergleich kommunaler Ausgaben und Einnahmen im Jahr
3.8 Verschuldung der Kommunen
3.8.1 Stand der Kommunalverschuldung
3.8.2 Struktur der Kommunalverschuldung
3.8.3 Voraussichtliche Entwicklung der Kommunalverschuldung

4 Motive und Rechtsgrundlagen für die kommunale Kreditaufnahme
4.1 Goldene Finanzregel
4.2 Rechtliche Grundlagen für die Kreditaufnahme
4.3 Formen der Kreditaufnahme
4.3.1 Anleihen/Obligationen
4.3.2 Kommunalkredit als Schuldscheindarlehen
4.3.2.1 Festbetragskredit
4.3.2.2 Ratenkredit
4.3.2.3 Annuitätenkredit
4.3.3 Kontokorrentkredit, Kassenkredit
4.3.4 Kreditähnlichen Rechtsgeschäfte
4.3.5 Besicherung
4.3.6 Zinsvereinbarung
4.4 Kommunalaufsicht und Kommunalverschuldung
4.4.1 Prüfungskriterien der Kommunalaufsicht für Neuverschuldung
4.4.2 Kommunalhaushalt mittels Haushaltsplan der Kameralistik
4.4.3 Kommunalhaushalt mittels Haushaltsplan der Doppik
4.4.4 Kommunalhaushalt mittels erweiterter Kameralistik
4.4.5 Kommunalhaushalt mittels Kameralistik oder Doppik
4.5 Haftungskette der Finanzverfassung zugunsten der Kommunen
4.5.1 Herrschende Meinung
4.5.2 Haushaltsdisziplin durch Föderalismus und Insolvenz
4.5.3 Rating auf kommunaler Ebene
4.5.3.1 Rating im Hinblick der Kreditfinanzierung
4.5.3.2 Rating im Hinblick der Kapitalmarktfinanzierung

5 Zur Problematik der Absicherung öffentlicher Finanzierung von Investitionen mit Hilfe von Finanzderivaten als Alternative
5.1 Kommunales Finanz- und Risikomanagement
5.1.1 Ziele und Konzepte
5.1.2 Optimierung der Zinskosten und des Risikos
5.1.3 Reduzierung der Risiken
5.1.4 Zinsstrukturkurve
5.1.5 Referenzzinssätze
5.2 Finanzderivate im kommunalen Finanz- und Risikomanagement
5.2.1 Grundlagen der Finanzderivate
5.2.2 Finanztermingeschäft - Derivate
5.2.3 Motive für den Handel mit Derivaten
5.2.4 Zinsoptionen
5.2.5 Einflussfaktoren auf die Höhe der Prämienzahlung
5.2.6 Kommunale Einsatzmöglichkeiten
5.2.6.1 Zinsswap
5.2.6.1.1 Ausgangslage
5.2.6.1.2 Inhalt
5.2.6.1.3 Ablauf
5.2.6.1.4 Beispiel
5.2.6.1.5 Nutzen
5.2.6.1.6 Risiko
5.2.6.2 Swap-Option
5.2.6.2.1 Ausgangslage
5.2.6.2.2 Inhalt
5.2.6.2.3 Ablauf
5.2.6.2.4 Beispiel
5.2.6.2.5 Nutzen
5.2.6.2.6 Risiko
5.2.6.3 Cap
5.2.6.3.1 Ausgangslage
5.2.6.3.2 Inhalt
5.2.6.3.3 Ablauf
5.2.6.3.4 Beispiel
5.2.6.3.5 Nutzen
5.2.6.3.6 Risiko
5.2.6.4 Floor
5.2.6.4.1 Ausgangslage
5.2.6.4.2 Inhalt
5.2.6.4.3 Ablauf
5.2.6.4.4 Beispiel
5.2.6.4.5 Nutzen
5.2.6.4.6 Risiko
5.2.6.5 Collar
5.2.6.5.1 Ausgangslage
5.2.6.5.2 Inhalt
5.2.6.5.3 Ablauf
5.2.6.5.4 Beispiel
5.2.6.5.5 Nutzen
5.2.6.5.6 Risiko
5.2.6.6 Forward Rate Agreements
5.2.6.6.1 Ausgangslage
5.2.6.6.2 Inhalt
5.2.6.6.3 Ablauf
5.2.6.6.4 Beispiel
5.2.6.6.5 Nutzen
5.2.6.6.6 Risiko
5.2.7 Einsatz der Zinsderivate durch Kommunen in den Jahren 2003 und
5.2.7.1 Kommunale Nutzung von Zinsderivaten
5.2.7.2 Zusammenhang zwischen Schuldenklasse und Einsatz der Zinsderivate
5.2.7.3 Zusammenhang zwischen Durchführung des Schuldenmanagements und Einsatz der Zinsderivate
5.2.7.4 Zusammenhang zwischen Schuldenklasse und Gründe für den Verzicht auf Zinsderivate

6 Genehmigungswesen für innovative Finanzierungsinstrumente
6.1 Haushaltsrechtliche Einordnung
6.2 Regelungen auf Länderebene
6.3 Rahmenvertrag zwischen der Kommune und der Bank über den Abschluss eines Finanztermingeschäftes

7 Zusammenfassung und Konsequenzen zur Verwendung von Finanzderivaten durch öffentliche Körperschaften

Anhang I: Rahmenvertrag für Finanztermingeschäfte

Literaturverzeichnis

Rechtsprechungsverzeichnis

Gesetze

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Aufgaben im Bereich der Kommunalverwaltung

Abbildung 2: Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben

Abbildung 3: Die Steuereinnahmen der Kommunen 2000 bis 2006

Abbildung 4: Kommunale Einnahmen und Ausgaben in West und Ost 2009

Abbildung 5: Die kommunale Finanzlage nach Bundesländern im Jahr 2006

Abbildung 6: Die Kommunalverschuldung

Abbildung 7: Explosion der Kassenkredit

Abbildung 8: Zinsstrukturkurven

Abbildung 9: Zinsstrukturkurve

Abbildung 10: Struktur der Finanzgeschäfte

Abbildung 11: Der Kapitalmarkt und seine Teilmärkte

Abbildung 12: Grundgeschäft: Darlehensvertrag

Abbildung 13: Gestaltungsgeschäft: Zinsswap-Vertrag

Abbildung 14: Grundstruktur einer Swaption

Abbildung 15: Ausübung einer Swaption

Abbildung 16: Zeitliche Struktur einer Swaption

Abbildung 17: Grundgeschäft: Variabel verzinster Darlehensvertrag

Abbildung 18: Sicherungsgeschäft: Cap-Vertrag

Abbildung 19: Grundgeschäft: Variabel verzinste Anleihe

Abbildung 20: Sicherungsgeschäft: Floor-Vertrag

Abbildung 21: Grundgeschäft: Variabel verzinstes Darlehen

Abbildung 22: Sicherungsgeschäft, Collar: Kauf eines Caps und Verkauf des Floors

Abbildung 23: Struktur des FRA

Abbildung 24: Kommunale Nutzung von Zinsderivaten in den Jahren 2003 und 2004

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übersicht der Steuerertragsaufteilung nach vollständiger Ertragshoheit

Tabelle 2: Übersicht der Steuerertragsaufteilung der Gemeinschaftssteuern

Tabelle 3: Die Ausgaben der Kommunalhaushalte 2000 bis 2006

Tabelle 4: Der kommunale Investitionsbedarf 2006 bis 2020

Tabelle 5: Die Einnahmen der Kommunalhaushalte 2000 bis 2006

Tabelle 6: Die Struktur der kommunalen Verschuldung

Tabelle 7: Zins und Tilgung bei einem Festbetragskredit

Tabelle 8: Zins und Tilgung bei einem Ratenkredit

Tabelle 9: Zins und Tilgung bei einem Annuitätenkredit

Tabelle 10: Gegenüberstellung der Buchführungsmethoden

Tabelle 11: Ausfallwahrscheinlichkeit und Eigenkapitalanforderungen,

Tabelle 12: Rating und Kreditvergabe

Tabelle 13: Rating-Kriterien kommunaler Gebietskörperschaften

Tabelle 14: Zusammenhang zwischen Schuldenklasse und Einsatz der Zinsderivate ...119

Tabelle 15: Zusammenhang zwischen Durchführung des Schuldenmanagements und Zinsderivateeinsatz

Tabelle 16: Zusammenhang zwischen Schuldenklasse und Verzichtsgründe auf Zinsderivateeinsatz

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit behandelt ein Thema von zunehmender Aktualität. Die anstei- gende Problematik der kommunalen Finanzen tritt immer mehr in das Bewusstsein der Öffentlichkeit. Die Finanzsituation der Kommunen ist von Schwächen des kommunalen Steueraufkommens, hohem Finanzierungsbedarf und Mängeln in der Finanzierungs- kompetenz kommunaler Entscheidungsträger gekennzeichnet. Gleichzeitig stehen ein großes Volumen der Geld- und Kapitalmärkte sowie eine zunehmende Vielfalt an indi- viduell gestaltbaren Finanzierungsmöglichkeiten bereit. Die rasante Entwicklung neuer Finanzierungsinstrumente an den Finanzmärkten und die daraus entstehenden Möglich- keiten der Finanz- und Risikosteuerung werden von den Kommunen bislang nicht voll ausgeschöpft.

Im einleitenden Teil werden die institutionellen Grundlagen der gemeindlichen Finanzwirtschaft und die Rahmenbedingungen des öffentlichen Rechts für die Finanzierung öffentlicher Investitionen dargelegt. In diesem Zusammenhang werden die Auswirkungen der Europäischen Union auf die kommunale Selbstverwaltung und der Einfluss der Europäischen Union auf die kommunale Wirtschaft verdeutlicht.

Im Anschluss daran werden die Beziehungen der kommunalen Selbstverwaltung und kommunalen Finanzausstattung im Bundesstaat erläutert. Auf die Stellung der Gemein- den im deutschen System der Aufgaben- und Finanzierungsverteilung wird eingegan- gen.

Im Rahmen des dritten Teils erfolgt eine Charakterisierung der Kommunen in Deutsch- land. Die kommunalen Aufgaben werden systematisiert, es werden Formen kommuna- ler Aufgabenwahrnehmung und wirtschaftlicher Betätigung aufgezeigt. Auf die Mög- lichkeit der kommunalen Aufgabenwahrnehmung durch Private Personen wird einge- gangen. Der weitere Schwerpunkt des dritten Teils befasst sich mit der Entwicklung der kommunalen Ausgaben, Einnahmen und deren Vergleich in den zurückliegenden Jah- ren. Schließlich wird auf die Verschuldung der Kommunen eingegangen.

Der daran anschließende vierte Hauptpunkt untersucht die Motive und Rechtsgrundla- gen für die kommunale Kreditaufnahme. Es werden die rechtlichen Grundlagen, ver- schiedene Kreditformen und Zinsvereinbarungen erörtert. Die Stellung der Kommunal- Einsatz von Finanzderivaten zur Absicherung von Investitionen in öffentlichen Kommunen aufsicht, die Haftungskette der Finanzverfassung, der Gedanke der kommunalen Insolvenz sowie das Rating auf kommunaler Ebene werden näher beschrieben.

Der fünfte Teil beschäftigt sich mit der Absicherung öffentlicher Finanzierung von In- vestitionen mit Hilfe von Finanzderivaten. In diesem Zusammenhang vermittelt eine empirische Untersuchung einen guten Gesamtüberblick zum kommunalen Einsatz von Zinsderivaten.

Der sechste Teil beschreibt das Genehmigungswesen für innovative Finanzierungsinstrumente. Dazu werden die Regelungen auf Landesebene für Finanzderivaten sowie der Rahmenvertrag über den Abschluss eines Finanztermingeschäfts erläutert.

Im letzten Teil erfolgt eine Zusammenfassung zur Verwendung von Finanzderivaten durch öffentliche Körperschaften.

2 Rahmenbedingungen des öffentlichen Rechts bei der Finanzierung öffentlicher Investitionen

2.1 Europäische Union und die deutschen Kommunen

Die Bildung der Europäischen Union ist ein andauernder Prozess und basiert auf völker- rechtlichen Änderungsverträgen. Zu diesen Verträgen zählen die Einheitliche Europäi- sche Akte, die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza.¹ Die heutige Rechts- grundlage der Europäischen Union ist der Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat. Dieser Vertrag hat eine grundlegende Änderung der bestehenden EU- Verträge² herbeigeführt.

Er umfasst zwei rechtlich gleichwertige Verträge, den Vertrag über die Europäische U- nion und den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union.³ Der Vertrag über die Europäische Union enthält im Wesentlichen Regeln institutioneller Art und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union die vertraglichen Bestimmungen über die Tätigkeit der Europäischen Union.

Weitere tiefgreifende Änderungen bestehen darin, dass die Europäische Union Rechtspersönlichkeit erhält und als Rechtsnachfolgerin an die Stelle der Europäischen Gemeinschaft tritt. Dadurch werden die bisher der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft getrennt übertragenden Aufgaben nunmehr einzig von der Europäischen Union wahrgenommen.⁴

Der Wegfall der Europäischen Gemeinschaft und demnach auch deren Gründungsver- trag machten es erforderlich, die Tätigkeit der Europäischen Union in einem neuen Ver- trag zu regeln. Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union erfüllt diese Anforderungen und ist inhaltlich weitgehend mit dem früheren EG-Vertrag identisch. Die Rechtsnachfolge der Europäischen Gemeinschaft durch die Europäische Union lös-te das bisherige „Drei-Säulen-Konzept“⁵ der Europäischen Union ab. Die Normen und Vorschriften des „Drei-Säulen-Konzepts“ sind nun größtenteils im AEUV und EUV niedergelegt.⁶

Die Europäische Union beeinflusst den Handlungsspielraum der Kommunen durch das Recht und über den Markt. Die geltende Rechtsordnung und die Art der Wirtschaftsordnung stehen in einem engen Verhältnis. Die Beziehungen der Kommunen und Europa sind durch Nähe und zugleich Ferne gekennzeichnet. Der enge Kontakt ist auf die unmittelbare europäische Rechtssetzung und Rechtswirkung sowie deren Vollzug durch die Kommunen zurückzuführen. Die Ferne resultiert aus der praktischen Unmöglichkeit der Kommunen mit dem offiziellen Europa in Beziehung zu treten.⁷

2.1.1 Einbettung kommunaler Selbstverwaltung in der Europäischen Union auf Grundlage des Vertrages von Lissabon

Die Europäische Union steht als obere Ebene verschieden aufgebauter Mitgliedsstaaten am Anfang ihrer institutionellen Entwicklung und nimmt wenig direkten Bezug auf die Kommunen. Von einer Kommunalblindheit in den Verträgen⁸ kann aber nicht gespro- chen werden. Es sind Entwicklungen zu einer dezentralen Europäischen Union auf Grundlage kommunaler Gebietskörperschaften als Grundeinheit erkennbar.⁹

Der Grundgedanke kommunaler Selbstverwaltung kann aus dem Vertrag von Lissabon hergeleitet werden. Unter kommunaler Selbstverwaltung versteht man das Recht der Kommunen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft sowie die normierte Einnahmenautonomie selbst zu gestalten. Ferner umfasst die kommunale Selbstverwaltung die Befugnis den Bereich der Selbstverwaltungsträger durch allgemeine abstrakte Rechtssätze, in Form von Satzungen, zu regeln.¹⁰

Aus dem Wortlaut der Präambel sowie des Art. 1 EUV geht hervor, dass Entscheidun- gen der Europäischen Union möglichst offen und bürgernah getroffen werden. Die Nähe zum Bürger stellt einen wesentlichen Grundgedanken der kommunalen Selbstverwal- tung dar. Durch diese enge Beziehung sind im regionalen Bereich Veränderungen im Sinne der Menschen, der Gesellschaft und der dort ansässigen Wirtschaftsunternehmen möglich. Es sind also gezielt und effektiv lokale Belange umsetzbar, ohne das der Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung durch europarechtliche Vorgaben ver- drängt wird.

Das im Vertrag von Lissabon verankerte Subsidiaritätsprinzip könnte ebenfalls für die Garantie und Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung sprechen. Das Subsidiaritäts- prinzip ist der Grundsatz, dass eine staatliche Aufgabe soweit möglich von der jeweils unteren kleineren Einheit wahrgenommen wird. Im europäischen Gemeinschaftsrecht dient das Subsidiaritätsprinzip der Verteilung der Regelzuständigkeit zwischen der Eu- ropäischen Union und den Mitgliedsstaaten. Ziel ist dabei den übertriebenen europäi- schen Zentralismus sowie eine unnötige Regelungsdichte zu verhindern.¹¹

Dem Wortlaut der Präambel sowie dem Art. 5 I, III EUV ist das geltende Prinzip der Subsidiarität zu entnehmen. Gemäß Art. 5 III EUV soll das Subsidiaritätsprinzip in den regionalen und lokalen Staatsebene zur Entfaltung gelangen. Diese Auslegung lässt nur den Schluss zu, dass der Leitgedanke der kommunalen Selbstverwaltung ein wesentli- ches Element innerhalb des Vertrages von Lissabon darstellt. Die Kommunen sind die bürgernächste Ebene der Verwaltung und können gezielt auf die Eigenheiten ihrer je- weiligen Region im Hinblick auf Lebensweise, Kultur und Tradition Einfluss nehmen.

Fraglich ist inwieweit, das im Vertrag von Lissabon festgelegte Verhältnismäßigkeitsprinzip, die kommunale Selbstverwaltung bestätigt. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist im Art. 5 I EUV niedergeschrieben.

Nach überwiegender Meinung¹² kommt es im Rahmen dieses Grundsatzes darauf an, dass die gewählten staatlichen Mittel zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet sind und das sie das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen. Im Grunde ge- nommen trägt das Verhältnismäßigkeitsprinzip zum Erstarken der kommunalen Selbst- verwaltung bei. Die Europäische Union muss bei ihrer unmittelbaren oder mittelbaren Rechtsetzung - in Gestalt einer Verordnung oder Richtlinie - diesen Grundsatz beach- ten. Ansonsten könnte eine solche Maßnahme an dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz scheitern und als rechtsunwirksam gelten. Die Europäische Union ist gezwungen den Rechtsmitteleinsatz einer Abwägung zu unterziehen. Auf Grundlage dieser Abwägung setzt die Europäische Union das mildeste Mittel ihrer öffentlichen Maßnahme ein, um den Kernbereich des Rechts der kommunalen Selbstverwaltung der Kommunen nicht zu verletzen.

Nach Art. 10 EUV beruht die Europäische Union auf dem Grundsatz der Demokratie. Die kommunale Selbstverwaltung hat ihre Wurzeln im Demokratiegedanken.¹³ Aus Art.

4 II EUV geht die Achtung der Europäischen Union in Bezug auf jeweilige nationale Identität einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung klar hervor.

Aus den vorangegangen Ausführungen ist zu schließen, dass der Gedanke der kommunalen Selbstverwaltung fester Bestandteil und somit ein tragendes Prinzip innerhalb des Vertrages von Lissabon ist.

2.1.2 Einfluss der Europäischen Union auf die kommunale Wirtschaft durch Rechtsetzung und Liberalisierung

Dieser Abschnitt gibt einen kurzen Einblick in die Systematik des Europarechts und die Rechtsetzungsmöglichkeiten der Europäischen Union. Der Zusammenhang zwischen Rechtsaktivitäten der Europäischen Union und der kommunalen Wirtschaft ist nur dar- stellbar, wenn zunächst Grundlagen und Wirkungen des Europarechts sowie deren

Rechtshandlungsformen herausgearbeitet werden. Darüber hinaus sind allgemeine Be- rührungspunkte zwischen den geltenden Grundfreiheiten innerhalb der Europäischen Union und der kommunalen Wirtschaft aufzuzeigen. Auf die Liberalisierung- und Pri- vatisierungsstrategie der Europäischen Union ist einzugehen. Schließlich ist der Ein- fluss der Europäischen Union im Bereich der kommunalen Wirtschaft anhand des Ver- gaberechts sowie der Energieversorgung kurz zu erläutern. Dies soll die Geltung und Wirkung des Europarechts innerhalb des kommunalen Bereichs verdeutlichen.

Der europäische Integrationsprozess hat gerade durch die Ratifizierung des Vertrages von Lissabon an Dynamik gewonnen. Von keiner anderen Ebene in Europa werden so zahlreiche Regelungen getroffen, die unmittelbar oder mittelbar das Lebensumfeld der Menschen, der Gesellschaft, der Wirtschaft und vor allem die Handlungsbereiche der Kommunen prägen und bestimmen. Auf der anderen Seite gibt es aber auch keine Ebe- ne, die weniger mit der Umsetzung dieser Regelungen zu tun hätte. Dieser Auftrag ist den Kommunen zuzuordnen.¹⁴

Gemäß Art. 119 I, 120 AEUV sind die Europäische Union und ihre Mitgliedsstaaten dem Grundsatz einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb verpflichtet. Der Verwirklichung dieser Zielsetzung dienen hauptsächlich die Grundfreiheiten, die Uni- onsgrundrechte, das Wettbewerbsrecht, das Beihilferecht und das Vergaberecht. Eine Festlegung auf ein rein marktwirtschaftliches System resultiert aus diesen Vorgaben a- ber nicht.¹⁵ Der Europäischen Union sind zugleich in Art. 9 AEUV soziale Ziele wie der Daseinsvorsorge, des Gesundheitsschutzes und eines hohen Bildungsniveaus gesetzt worden.¹⁶

Mit der Weiterentwicklung und Intensivierung des europäischen Binnenmarktes wird immer deutlicher, wie umfassend die gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten unmittel- bar geltenden Grundfreiheiten¹⁷ in die kommunale Handlungshoheit eingreifen. Der freie Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr innerhalb der Mitglied- staaten der Europäischen Union haben notwendigerweise zur Konsequenz, dass diese Aufträge auch Auswirkungen auf die kommunale Verwaltungs-, Finanzierungs- und Satzungskompetenz haben.¹⁸ Durch die geltenden Grundfreiheiten werden in erster Li- nie die Mitgliedsstaaten der Europäischen Union verpflichtet. Dazu zählen in Deutsch- land der Bund, die Länder und alle Träger von Staatsgewalt einschließlich der Kommu- nen und der von Kommunen getragenen Unternehmen.¹⁹ Umgekehrt ist es den kommu- nalen Unternehmen nicht verwehrt im Rahmen der Niederlassungs- und Dienstleis- tungsfreiheit Rechte aus den Grundfreiheiten herzuleiten. Wird kommunalen Unter- nehmen eine Betätigung im Ausland untersagt, können sie sich somit gegenüber ande- ren Mitgliedsstaaten der Europäischen Union auf die Grundfreiheiten berufen.²⁰

Neben den unmittelbar geltenden Grundfreiheiten stützt die EU ihre Rechtshandlungen auf weitere rechtliche Grundlagen. Diese Rechtsgrundlagen lassen sich einteilen in das primäre Unionsrecht, in das abgeleitete Unionsrecht sowie den ungeschriebenen allgemeinen Rechtsgrundsätzen.²¹ Das primäre Unionsrechts setzt sich aus dem Vertrag über die Europäische Union, dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union sowie diesen Verträgen beigefügten Protokolle und Anhänge zusammen.²² Es entfaltet in den Mitgliedsstaaten in der Regel unmittelbare Wirkung.²³

Das abgeleitete Unionsrecht wird auf Grundlage der beiden Verträge von den Organen gesetzt und basiert im Wesentlichen auf Art. 288 AEUV. Nach dieser zentralen Norm verfügen die Organe über Rechtshandlungsformen in Gestalt der Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen.²⁴

Da Art. 288 AEUV in leicht abgewandelter Form dem früheren Art. 249 EGV ent- spricht, ist der Rückgriff auf die Kommentierungen des Art. 249 EGV möglich. Art. 288 AEUV gibt grundlegende Auskunft über den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor na- tionalem Recht. Dieser Vorrang beruht auf der Rechtswirkung der Verordnungen gemäß Art. 288 AEUV.

Verordnungen sind abstrakt generelle Regelungen. Sie haben normativen Charakter, gelten unmittelbar in jedem Mitgliedsstaat für eine unbegrenzte Anzahl von Adressaten und sind in allen Teilen verbindlich.²⁵ Die Rechtswirkung einer auf Grundlage des Art. 288 AEUV erlassenen Verordnung verdrängt somit entgegenstehende einfachgesetzli- che nationale Normen und Vorschriften. Das Gemeinschaftsrecht ist nicht nur an die Organe der Europäischen Union, den Mitgliedsstaaten und Kommunen gerichtet, son- dern begründet auch für einzelne Bürger und Unternehmen Rechte und Pflichten.²⁶ Der EuGH hat diesen Grundsatz vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts in seinem wegwei- senden Urteil²⁷ bestätigt. Dieser Vorrang wird nur dann begrenzt, wenn der Übertragung von Hoheitsrechten auf die Europäische Union verfassungsrechtliche Schranken entge- genstehen.²⁸

Das Bundesverfassungsgericht - als nationale Hüterin der Verfassung - hat grundlegende Entscheidungen²⁹ dazu getroffen. Danach wurde und wird die Übertragungskompetenz aus Art. 23 I GG begrenzt, wenn tragende Verfassungsprinzipien - Geltung der Grundrechte und Demokratieprinzip - dem zuwiderlaufen.³⁰

Die Richtlinie ist eine weitere Rechtshandlungsform nach Art. 288 AEUV. Sie ist ein zweistufiges, mittelbares Rechtsetzungsinstrument.³¹ Auf der Gemeinschaftsebene wer- den die Regelungsziele einer Richtlinie verbindlich festsetzt. Diese sind dann von den Mitgliedstaaten innerhalb einer Frist umzusetzen. Mittels der Richtlinie soll europäi-sches Recht, unter Beachtung nationaler Eigentümlichkeiten, gleichmäßig gesetzt wer- den.³²

Nach überwiegender Meinung³³ können Richtlinien zugunsten einzelner auch unmittelbare Geltung entfalten. Hierzu muss die Umsetzungsfrist der Richtlinie abgelaufen und die Richtlinie nicht oder nicht richtig umgesetzt worden sein sowie unbedingte und hinreichend genaue Vorschriften enthalten.³⁴

Die Liberalisierung- und Privatisierungsstrategie der Europäischen Union zielt auf die Kernbereiche der kommunalen Wirtschaft. Für bestimmte kommunale Wirtschaftszweige³⁵ werden auf Grundlage europarechtlicher Verordnungen und Richtlinien diese Leistungen in den Wettbewerb gestellt.³⁶

Ein wesentlicher Schlüssel dieser Strategie ist das europäische Vergaberecht, welches durch die zentralen Grundsätze des Wettbewerbsprinzips, des Diskriminierungsverbotes und das Transparenzgebot gekennzeichnet ist.³⁷ Seit dem 30. April 2004 gelten die Richtlinie 2004/18/EG und die Sektorenvergaberichtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentli- cher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge.³⁸ Danach sind nunmehr die Kommunen verpflichtet ihre Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge ab einem be- stimmten Schwellenwert europaweit auszuschreiben. Die Höhe der Schwellenwerte für Liefer- und Dienstleistungsaufträge im Bereich der Energieversorgung betragen 400000 Euro, für Bauaufträge 5 Mio. Euro und für Lose von Bauaufträgen liegen sie bei 1 Mio. Euro.³⁹

Auch innerhalb des Sektors der Energieversorgung wurden die Rechtsvorhaben der Eu- ropäischen Union zur Liberalisierung des Energiemarktes umgesetzt und das erneuerte Energiewirtschaftsgesetz trat am 13. Juli 2005 in Kraft. Grundlage dafür waren die StromhandelsVO und GasfernleitungsVO sowie der Richtlinien der Art. 20 I 1 EltRL,

18 I1 GasRL.⁴⁰ Deren Inhalte setzten den freien Zugang zu den Leitungsnetzen fest. Aus Sicht der Verbraucher hat der Wettbewerb auf dem Strom- und Gasmarkt zu Preis- nachlässen geführt. Auch die kommunalen Unternehmen haben sich im Wettbewerb gut behauptet. Kleine Stadtwerke blieben erhalten, viele Regionalversorger und einige Ver- bundunternehmen sicherten ihre Marktposition durch Zusammenschlüsse und Großfusi- onen.⁴¹

Auf der anderen Seite begrenzt die EU den Wettbewerb für alle öffentlichen Dienstleis- tungen gemäß Art. 106 II AEUV.⁴² Darunter sind Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu verstehen, die für die Allgemeinheit erbracht und mit spe- ziellen Anliegen des Gemeinwohls verbunden werden.⁴³ Art. 106 II AEUV dient also der Daseinsvorsorge und schließt den Wettbewerb aus. Allerdings muss nach der Recht- sprechung des EuGH ein solcher Ausschluss zur Erfüllung besonderer öffentlichen Aufgaben erforderlich sein.⁴⁴ Unter solche kommunalen Pflichten fallen u. a. die Ver- sorgung mit Wasser, Müllabfuhr, Abfallbeseitigung, aber auch kommunale Sparkassen sowie öffentliche Einrichtungen aller Art wie Krankenhäuser, Kindergärten, Schulen, Schwimmbäder und Theater.

Aus den vorangegangenen Ausführungen ist gut die unmittelbare und mittelbare Wir- kung des Europarechts auf Grundlage von Verordnungen oder Richtlinien innerhalb der Bundesrepublik Deutschland und dem breiten kommunalen Wirtschaftsbereich erkenn- bar. Unter Anwendung dieser Rechtsetzungsinstrumente sind somit Lebensbereiche der Menschen und Wirtschaftszweige der Kommunen gezielt steuerbar. Einerseits führen Verordnungen und Richtlinien zu mehr Wettbewerb unter den Marktteilnehmern und andererseits gibt es auch zahlreiche Felder der öffentlichen Daseinsvorsorge, die durch europarechtliche Normen geschützt und erhalten werden. Gleichzeitig wurden aber auch die Grenzen des europäischen Rechts durch verfassungsmäßige Grundsätze verdeut- licht.

2.2 Finanzpolitische Gestaltung innerhalb der Kommunale Selbstverwaltung

2.2.1 Kommunale Selbstverwaltung und kommunale Finanzausstattung im Bun- desstaat

Innerhalb dieses Abschnitts ist der Zusammenhang der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 GG und der kommunalen Finanzausstattung näher darzulegen.

Das Thema der Finanzausstattung von Kommunen ist inzwischen ein kommunalverfas- sungsrechtlicher Dauerbrenner. Die Finanzknappheit bei Bund, Ländern und Kommu- nen hat dazu geführt, dass sich die Verfassungsgerichte in den letzten Jahren mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die richtige Finanzausstattung der Kommu- nen beschäftigten.⁴⁵ Mit den Klagen der Kommunen, über eine als ungenügend emp- fundene Finanzausstattung, geht es um die Lebensqualität in den Landkreisen und Ge- meinden. Immer öfter ist die Finanzsituation der Kommunen der Grund für die zeitliche Reduzierung der Straßenbeleuchtung, Klagen über marode kommunale Infrastrukturen und reduzierte Investitionstätigkeit der kommunalen Ebene. Die damit verbundenen Nachteile der kommunalen Standortqualität drängen das Problem nach einer angemes- senen Finanzausstattung der Kommunen auf.⁴⁶

Es stellt sich die Frage, inwieweit die Finanzhoheit der Gemeinden gefestigter Bestandteil des kommunalen Selbstverwaltungsrechts ist.

Nach überwiegender Meinung⁴⁷ gehört zum Recht auf kommunale Selbstverwaltung gem. Art. 28 GG auch die Finanzhoheit der Gemeinden. Die Finanzhoheit gewährt den Kommunen eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens.⁴⁸ Damit ist garantiert, dass den Kommu- nen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genom- men wird.⁴⁹ In einer nicht angemessenen Finanzausstattung der Kommunen ist eine Ge- fährdung des grundgesetzlich verankerten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung zu sehen.⁵⁰

Bei zunehmender Verschlechterung der Finanzsituation der Kommunen ist die Frage zu beantworten, mit welchen Mitteln die Kommunen gegen die Verschuldung steuern kön- nen. In einer solchen Situation käme eine Erhöhung von Gebühren, Beiträgen oder der Gewerbesteuer in Betracht. Jedoch unterliegen solche Anhebungen nicht nur politi- schen, sondern auch wirtschaftlichen Bedenken. Es führe möglicherweise zur Abschwä- chung des Wirtschaftswachstums und damit zu noch massiveren Einnahmeeinbrüchen. Somit müssten andere Lösungswege gesucht werden. Möglicherweise kann die Kom- mune, aus der garantierten Finanzhoheit, Ansprüche gegen das jeweilige Bundesland auf angemessene Finanzausstattung herleiten.

Im Wesentlichen stehen sich dazu Meinungen der Literatur und der Rechtsprechung im Bereich des öffentlichen Rechts gegenüber. Vorliegend soll nun kurz das rechtliche Meinungsbild dargelegt werden, um einen juristischen Einblick zu gewinnen und die rechtliche Tragweite zu verdeutlichen.

Das Bundesverfassungsgericht⁵¹ hat bisher offen gelassen, ob über die eigenverantwort- liche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft hinaus zur kommunalen Finanzhoheit auch eine angemessene Finanzausstattung gehört. Die Zurückhaltung des Bundesverfas- sungsgerichts ist möglicherweise auch auf institutionelle Gründe rückführbar. Denn Finanzausstattungsansprüche der Kommunen richten sich grundsätzlich nicht gegen den Bund, sondern bestehen nur im Verhältnis zu den Ländern. Die Länder sind in erster Linie die Adressaten der Verpflichtung zur Wahrung, Erhaltung und Achtung der kommunalen Selbstverwaltung.⁵² Auch einigen Länderverfassungen⁵³ sind detaillierte Regelungen zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Kostenerstattung und finanzieller Ausstattung der Kommunen zu entnehmen.

Die Rechtsprechung der Landesverfassungsgerichte⁵⁴ und weite Teile der Literatur⁵⁵ er- kennen den Anspruch auf angemessene Finanzausstattung an. Die Sicherung und Schaf- fung einer ausreichenden kommunalen Finanzkraft durch das Land wird nach jüngster Rechtsprechung als Bestandteil der landesverfassungsrechtlichen Garantie gewertet.⁵⁶ Das Land hat dafür zu sorgen, dass die Finanzausstattung der Gemeinden und Gemein- deverbänden so bemessen ist, dass sie die Sach- und Personalausgaben für die Pflicht- aufgaben bestreiten können und ihnen ferner ein finanzieller Spielraum für Maßnahmen im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltungsangelegenheiten verbleibt.⁵⁷

„In der Tat kann der gemeindliche Finanzierungsanspruch nicht losgelöst von der Gesamtsituation der Landesfinanzen gesehen werden. Seine verfassungsrechtliche Begründung findet dies in der staatsorganisationsrechtlichen Eingliederung der Gemeinden in das Land. Die Gemeinden und Gemeindeverbände sind Teil des Landes und in den Staatsaufbau des Landes einbezogen.“⁵⁸

Somit ist der Anspruch auf angemessene Finanzausstattung der Gemeinden von der La- ge der Landesfinanzen abhängig. Vor diesem Hintergrund sollte sich eine moderne kommunale Selbstverwaltung dem bestehenden Trend zur Privatisierung, Deregulierung und Konsolidierung nicht entziehen.⁵⁹ Der Inhalt der verfassungsmäßigen Gewährleis- tung einer angemessenen Finanzausstattung kann nicht allein aus Sicht der kommunalen Ebene bestimmt werden. Die finanzielle Situation des jeweiligen Landes ist ebenfalls zu berücksichtigen. Es ist grundsätzlich von einer Gleichwertigkeit der Aufgaben und Ausgaben von Land und Kommunen auszugehen.⁶⁰ Die verfügbaren Finanzmittel sind demnach zwischen Land und Kommunen jeweils aufgabengerecht zu verteilen.

2.2.2 Stellung der Gemeinden im deutschen System der Aufgaben- und Finanzie- rungsverteilung

2.2.2.1 Zuordnung der Aufgaben zwischen den staatlichen Ebenen

Innerhalb der föderalen Ordnung⁶¹ der Bundesrepublik Deutschland muss die Verant- wortung der Aufgaben, der Ausgaben und Einnahmen zwischen den staatlichen Ebenen geregelt werden. Im Folgenden werden die Kompetenzen von Bund, Ländern und Ge- meinden in der Bundesrepublik Deutschland dargelegt, um die Stellung der Gemeinden in diesem System beurteilen zu können. Die Grundlage für diese Zuordnung bildet die deutsche Verfassung. Nach Art. 30, 70 I, 83 GG ist die Erfüllung der staatlichen Aufga- ben, einschließlich der Gesetzgebung sowie der Ausführung der Gesetze, grundsätzlich Sache der Länder. Der Bund ist nur bei spezieller Zuweisung durch die Verfassung zur staatlichen Aufgabenerfüllung befugt.⁶²

Die Kompetenzen des Bundes zur Gesetzgebung sind in Art. 70 ff. und für den Bereich der Steuern in Art. 105 I GG geregelt. Zu unterscheiden sind ausschließliche⁶³ und kon- kurrierende⁶⁴ Gesetzgebungskompetenzen des Bundes. Die Länder haben im Bereich der ausschließenden Gesetzgebung des Bundes nur dann die Befugnis zur Gesetzge- bung, wenn sie hierzu in einem Bundesgesetz ausdrücklich ermächtigt werden. Im Be- reich der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes haben die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit keinen Gebrauch gemacht hat.⁶⁵

Durch die Föderalismusreform I von 2006 ist eine neue Abgrenzung der Gesetzgebungszuständigkeiten vorgenommen worden. Sie führt zur Stärkung der ausschließlichen Gesetzgebungsbefugnisse des Bundes in überregional bedeutsamen Bereichen sowie der ausschließlichen Länderkompetenzen in regionalbezogenen Regelungsfeldern. Die Wahrnehmung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Bund wurde zum Teil erleichtert und im Gegenzug erhielten die Länder die Möglichkeit in bestimmten Bereichen⁶⁶ von Bundesgesetzen abzuweichen.⁶⁷

2.2.2.2 Zuordnung der Ausgaben zwischen den staatlichen Ebenen

Die Zuordnung der Ausgaben zwischen den staatlichen Ebenen beruht auf dem Konnexitätsprinzip. Dieser Grundsatz⁶⁸ ist eine allgemein geltende Lastenverteilungsregel zwischen Bund und Ländern. Er findet in Art. 104a I GG seinen Niederschlag:

„Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrneh- mung ihrer Aufgaben ergeben, soweit dieses Grundgesetz nichts anderes bestimmt“.

Diese Festlegung strikter Trennung der Finanzierungsverantwortlichkeiten zwischen Bund und Ländern erfährt jedoch Ausnahmen. Das Grundgesetz räumt dem Bund aufgrund seiner gesamtstaatlichen und gesamtwirtschaftlichen Verantwortung vor allem Kompetenzen zur Mitfinanzierung von Länderaufgaben ein.⁶⁹ Diese Mischfinanzierungstatbestände sind im Zuge der Föderalismusreform I von 2006 mit den Zielen der Effizienzverbesserung teilweise neu gestaltet worden.⁷⁰

Für spezielle Aufgabenbereiche der Länder, die für die Zukunftsentwicklung des Ge- samtstaates bedeutsam sind, sieht das Grundgesetz nach wie vor die Beteiligung des Bundes an der Wahrnehmung und Finanzierung der Aufgaben vor. Die Mitwirkung des Bundes bei Länderaufgaben ergibt sich aus Art. 91a GG und erstreckt sich auf die Ge-biete der Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur sowie des Küstenschutzes. Der Art. 91a GG ist dem grundgesetzlichen Abschnitt der Gemein- schaftsaufgaben eingeordnet und die Finanzierung gemeinschaftlicher Aufgaben ergibt sich aus Art. 91a III GG. Danach trägt der Bund zur Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur jeweils die Hälfte und in den Fällen der Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes mindestens die Hälfte der Ausgaben in jedem Land.

Ferner eröffnet das Grundgesetz die Möglichkeit einer Mitfinanzierung durch den Bund in Form von spezifischen Finanzhilfen nach Art. 104b I GG. Danach kann der Bund, soweit dieses Grundgesetz ihm Gesetzgebungsbefugnisse verleiht, den Ländern Finanz- hilfen für besonders bedeutsame Investitionen der Länder, der Gemeinden sowie der Gemeindeverbände gewähren. Diese müssen nach Art. 104b I Nr. 1-3 GG zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts oder zum Ausgleich unter- schiedlicher Wirtschaftskraft im Bundesgebiet oder zur Förderung des wirtschaftlichen Wachstums erforderlich sein. Die finanzielle Förderung durch den Bund muss somit entweder auf Wachstumseffekte oder auf strukturelle Wirkungen als Grundlage für eine Wirtschaftsentwicklung innerhalb des regionalen Gebiets zielen.⁷¹

Als praktisches Beispiel ist das im Jahr 2009 beschlossene Konjunkturpaket II anzufüh- ren. Danach stellt der Bund den Ländern 10 Mrd. Euro bereit, von denen diese mindes- tens 70 % den Gemeinden in den Jahren 2009 und 2010 für Investitionen in Kindergär- ten, Schulen, Krankenhäuser und in den Straßenbau zur Verfügung stellen sollen.⁷²

2.2.2.3 Zuordnung der Einnahmen zwischen den staatlichen Ebenen

Die Zuordnung der Einnahmen zwischen den staatlichen Ebenen soll hier kurz darge- stellt werden. Nach Art. 105 I GG hat der Bund die ausschließliche Gesetzgebung über die Zölle und Finanzmonopole. Zölle sind Abgaben, die nach Maßgabe des Zolltarifs von der Warenbewegung über die Zollgrenzen erhoben werden.⁷³ Finanzmonopole sind der Sache nach Unternehmen oder öffentliche Einrichtungen, die ihrer Wirkung nach eine besondere Form der Erhebung von Abgaben darstellen und vorrangig dem Zweck der Erzielung von Einnahmen dienen.⁷⁴ Gegenwärtig existiert nur noch das Branntweinmonopol als Finanzmonopol.⁷⁵

Nach Art. 105 II GG hat der Bund die konkurrierende Gesetzgebung über die übrigen Steuern, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht. Dies ist nach Art. 106 III 1 GG bei den sogenannten Gemeinschaftssteuern, der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer der Fall. Soweit der Bund im Bereich der Steuern seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz aus Gründen der Rechts- und Wirtschaftsein- heit gem. Art. 72 II GG wahrnimmt, verbleiben den Ländern - einschließlich ihrer Ge- meinden - Steuererhebungsmöglichkeiten gem. Art. 105 II a 1 GG in Form von örtli- chen Verbrauch- und Aufwandsteuern, die nicht bundesgesetzlichen Steuern gleichartig sind. Hingegen besitzen die Länder die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die Kirchensteuer nach Art. 140 GG i. V. m. 137 VI WRV⁷⁶ und für die Bestimmung des Steuersatzes der Grunderwerbsteuer nach Art. 105 II a 2 GG. Den Gemeinden steht nach Art. 106 VI 2 GG das Recht zu, die Hebesätze der Grundsteuer und der Gewerbe- steuer festzulegen.

Diese Struktur der Steuergesetzgebungshoheit wird durch eine Zuordnung der Ertragshoheit auf die einzelnen staatlichen Ebenen ergänzt. Die Ertragshoheit ist in Art. 106 GG geregelt und trifft Aussagen über die Verteilung der steuerlichen Erträge auf Bund, Länder und Gemeinden.⁷⁷ Die verfassungsrechtliche Eigenständigkeit von Bund und Ländern setzt deren stabile wirtschaftliche Grundlage voraus:

„Das Funktionieren des bundesstaatlichen Systems erfordert eine Finanzordnung, die sicherstellt, dass der Gesamtstaat und die Gliedstaaten am Gesamtertrag der nationalen Leistungen sachgerecht beteiligt werden; Bund und Länder müssen im Rahmen der ver- fügbaren Gesamteinnahmen so ausgestattet werden, dass sie die zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben erforderlichen Ausgaben (vgl. Art. 104 a Abs. 1 GG) leisten können.“⁷⁸

Die Vorschrift der Ertragshoheit steht in einem engen Zusammenhang mit Art. 105 GG und Art. 107 GG. Während Art. 106 GG die vertikale Steuerertragsaufteilung auf Bund, Länder und Gemeinden organisiert, regelt der Art. 107 GG die horizontale Steuerertragsaufteilung, also im Verhältnis der Länder untereinander.⁷⁹

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten⁸⁰

Tabelle 1: Übersicht der Steuerertragsaufteilung nach vollständiger Ertragshoheit zwischen Bund, Ländern, Gemeinden gem. Art. 106 GG

Quelle: In Anlehnung an: Art. 106 GG.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten⁸¹

Tabelle 2: Übersicht der Steuerertragsaufteilung der Gemeinschaftssteuern nach gemein- samer Ertragshoheit zwischen Bund, Ländern, Gemeinden gem. Art. 106 GG

Quelle: In Anlehnung an: Bundesministerium, 2009, S.16.

Die Tabelle 1 gibt als Kurzdarstellung das vertikale Steuerverteilungssystem wieder. Darüber hinaus vermittelt sie einen Überblick ausgewählter Steuerarten und deren Zuordnung auf die einzelnen Staatsebenen.

Die Tabelle 2 dient der Übersicht der prozentualen Steuerertragsaufteilung der Gemeinschaftssteuern an Bund, Länder und Gemeinden. Diese Angaben entsprechen der Steuerrechtslage des Jahres 2009.⁸²

Diese Verteilungen und Zuordnungen der Steuern sind ständiger Gegenstand finanzpoli- tischer Auseinandersetzungen. Rückführbar ist dies zum einen auf die jeweilige wirt- schaftliche Gesamtsituation und zum anderen auf die Gestaltungsmöglichkeit der grund- gesetzlichen Bestimmungen des Art. 106 GG mittels Bundesgesetz. Nach Art. 106 III 7 GG werden die Anteile von Bund und Ländern an der Umsatzsteuer und nach Art. 106 V 2 GG die Anteile der Gemeinden an der Einkommensteuer durch Bundesgesetz gere- gelt.

3 Charakterisierung deutscher Kommunen

3.1 Aufgabenkompetenz der Kommunen im Land Brandenburg

Die Aufgabenkompetenz der Kommunen wird vom Spannungsverhältnis zwischen staatlicher Einflussnahme und Selbstverwaltungsautonomie geprägt. Für die Einord- nung kommunaler Aufgaben ist die Eigenverantwortlichkeit kommunaler Selbstverwal- tungskörperschaften das ausschlaggebende Merkmal.⁸³ Das Ausmaß des staatlichen Weisungsrechts spielt hierbei die entscheidende Rolle. Die Reichweite eines solchen Weisungsrechts, hängt von der Art der zu erfüllenden Aufgabe ab. Der Einblick in das Aufgabenspektrum kommunaler Tätigkeit ist der entscheidende Schlüssel zum Ver- ständnis des kommunalen Verfassungsrechts. Zu unterscheiden ist zwischen Selbstver- waltungsaufgaben, Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, Auftragsangelegenhei- ten und Organleihe.⁸⁴

3.2 Systematik kommunaler Aufgaben

Im Folgenden sind die kommunalen Aufgaben näher zu erläutern und zu systematisie- ren. Im Wesentlichen können vier Kategorien von kommunalen Aufgaben unterschie- den werden.

3.2.1 Selbstverwaltungsaufgaben

Hinsichtlich der Selbstverwaltungsaufgaben unterscheidet man die freiwilligen- und pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben. Bei den freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben kann die Gemeinde das „Ob“ und das „Wie“ der Aufgabenerfüllung selbst entscheiden. Die freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben im Land Brandenburg finden ihre Rechts- grundlagen in Art. 28 II GG i. V. m. Art. 97 der Verf. d. Ld. Bbg. und in der einfachge- setzlichen Ausgestaltung des § 3 GO. Nach § 3 GO erfüllt die Gemeinde in ihrem Ge- biet alle Aufgaben der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung, soweit die Ge- setze nicht etwas anderes bestimmen.

Das BverfG zählt solche Aufgaben zum örtlichen Wirkungskreis, die „in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder für die örtliche Gemeinschaft einen spezifischen Bezug ha- ben und von dieser örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich und selbstständig be- wältigt werden können“.⁸⁵ Die Erfüllung der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgabe ist von der Gemeinde aus eigenen Mitteln zu finanzieren, wobei auch Bund und Land Un- terstützung gewähren.⁸⁶ Zu diesen gehören die Sportförderung, also z. B. der Bau von Sportplätzen oder der Kulturbereich, wie z. B. die Errichtung und Erhaltung von Thea- tern.⁸⁷

Hingegen sind die pflichtigen Selbstverwaltungsaufgaben dadurch gekennzeichnet, dass die Gemeinden zwar weiterhin frei darüber entscheiden können, „wie“ sie eine bestimmte Aufgabe erfüllen, aber die Entscheidung darüber „ob“ die Aufgabe erfüllt wird, ist ihnen entzogen. Diese Entscheidung trifft der Gesetzgeber. Beispiele für pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben der Gemeinden sind die Bauleitplanung, die Erschließung von Bauland oder der Betrieb von Grund- und Hauptschulen.⁸⁸

3.2.2 Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung

Nach § 3 IV 3 GO hat das Land Brandenburg die Möglichkeit, den Gemeinden Pflicht- aufgaben zur Erfüllung nach Weisung zu übertragen. Damit verbunden ist stets nach § 3 VI 2, 3 GO der Vorbehalt eines über die normale Rechtsaufsicht hinausgehendes Wei- sungs- und Aufsichtsrechtes. Diese Aufsichtsmöglichkeit wird dem Staat durch ein spe- zielles Gesetz eingeräumt. Der Umfang der Aufsicht muss darin inhaltlich genau be- stimmt sein.⁸⁹ Der Gesetzgeber muss bei Eingriffen in den Bereich der Pflichtaufgaben nach Weisung wegen ihres Grundcharakters als Selbstverwaltungsaufgabe in besonde- rem Maße die Grundsätze der Sachgesetzlichkeit, des Willkürverbotes und des Über- maßverbotes berücksichtigen und damit auch stets von mehreren Eingriffsvarianten die des geringst möglichen Eingriffs wählen.⁹⁰

Beispiele für Pflichtaufgaben nach Weisung sind die Lebensmittelüberwachung, die Ge- fahrenabwehr, der Denkmalschutz sowie die Genehmigung und Konzessionen im Ge- werberecht.⁹¹

3.2.3 Auftragsangelegenheiten

Unter Auftragsangelegenheiten ist die staatlich gelenkte Verwaltung zu verstehen. Sie wird als Fachaufsicht bezeichnet, ist durch Fachaufsichtsbehörden organisiert und ent- faltet ein umfassendes staatliches Aufsichts- und Weisungsrecht.⁹² Im Falle der Aufsicht ergibt sich, dass den Fachaufsichtsbehörden als staatliche Stellen die Gemeinden als un- tergeordnete Dienststellen gegenüberstehen.⁹³ Der Staat schaltet die Gemeinde lediglich in den Instanzenweg ein. Zu diesen Aufgaben zählen z. B., Passangelegenheiten.⁹⁴

3.2.4 Organleihe

Bei der Organleihe bedient sich der Staat zur Erfüllung von Verwaltungsaufgaben eines Organs einer anderen Körperschaft. Das betreffende Organ ist dann im Rahmen dieser Tätigkeit vollkommen in die Staatsverwaltung integriert.⁹⁵

Beispiele für die Organleihe sind das Tätigwerden des Landrates oder des Oberbürgermeisters als allgemeine untere Landesbehörde gem. § 11 II LOG.

Die Abbildung 1 zeigt noch mal die Struktur und Systematik der kommunalen Aufga- ben.

Abbildung 1: Aufgaben im Bereich der Kommunalverwaltung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 Rn. 6.

3.3 Formen kommunaler Aufgabenwahrnehmung und wirtschaftlicher Betäti- gung

Die Kommune ist nicht verpflichtet alle ihr obliegenden oder aus freiem Entschluss wahrgenommenen Aufgaben auch selbst zu erfüllen. Zur Durchführung und zur wirt- schaftlichen Betätigung kann sie sich eigener Betriebe, Unternehmen oder privater Drit- ter bedienen. Ebenso gibt es die Möglichkeit bestimmte Aufgaben in kommunaler Ko- operation zu erfüllen.⁹⁶

Durch die Gemeinde selbst Durch Private

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Wahrnehmung gemeindlicher Aufgaben Quelle: In Anlehnung an: Schwarting, G.,

Haushalt, 2001, S. 31.

3.3.1 Wirtschaftliche Betätigung

Die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden ist durch den rechtlichen Rahmen des Europarechts, Bundesrechts und Landesrecht abgesteckt. Die Kompetenz für die gesetz- lichen Regelungen der kommunalen Unternehmenstätigkeit steht den Ländern nach Art.

70 GG zu.⁹⁷ Die Gemeindeordnung des Landes Brandenburg regelt Grundfragen kom- munaler Aufgabenwahrnehmung, wirtschaftlicher Betätigung und die Art der möglichen Unternehmensformen in §§ 100-103 GO. Das Recht der Gemeinden zur wirtschaftli- chen Betätigung wird aus Art. 28 II 1 GG abgeleitet und hat seinen einfachgesetzlichen Niederschlag in § 100 GO gefunden. Die Entwicklung der Gemeindewirtschaft basiert auf den Bemühungen der Gemeinde, sich um diejenigen Bereiche zu kümmern, die für die Daseinsvorsorge der Gemeindebürger als notwendig angesehen und von Privaten vernachlässigt wurden.⁹⁸

Das wirtschaftliche Handeln der Gemeinden in Form von Unternehmen wird durch § 101 III GO ermöglicht. Danach können Eigenbetriebe, Eigengesellschaften und Beteiligungen an Gesellschaften, Unternehmen der Gemeinde sein.

3.3.2 Eigenbetrieb

Der Eigenbetrieb gilt als typische Form des öffentlich rechtlichen Betriebes innerhalb einer Kommune. Er findet seine Rechtsgrundlagen im Wesentlichen in der Gemeinde-ordnung⁹⁹, dem Eigenbetriebsgesetz und der Eigenbetriebsverordnung. Diese enthalten Regelungen zur betrieblichen Verfassung und Verwaltung, zur allgemeinen Wirtschafts- führung sowie zum Rechnungswesen.¹⁰⁰ In finanzwirtschaftlicher und organisatorischer Hinsicht ist der Eigenbetrieb gegenüber der Kommunalverwaltung weitgehend verselb- ständigt.¹⁰¹ Die organisatorische Selbständigkeit wird aus dem Vorhandensein eines ei- genen Organs - der Werkleitung - deutlich. Die finanzwirtschaftliche Stellung des Ei- genbetriebs wird aus der Veranschlagung der Einnahmen und Ausgaben nach kaufmän- nischen Grundsätzen ersichtlich.¹⁰²

„Der rechtlich unselbständige Eigenbetrieb bleibt jedoch Teil der Gemeindeverwaltung im weiteren Sinne; die Leitung des Eigenbetriebs handelt nur im Rahmen der ihr gegebenen Richtlinien unter Aufsicht des verwaltungsleitenden Organs sowie der Kontrolle der Gemeindevertretung.“¹⁰³

Ist die Einheitlichkeit der Gemeindeverwaltung durch Maßnahmen des Eigenbetriebs in Gefahr, so greift das Weisungsrecht des hauptamtlichen Bürgermeisters nach § 9 EigV.

Der Eigenbetrieb ist ein wirtschaftliches Unternehmen einer kommunalen Gebietskörperschaft ohne eigene Rechtspersönlichkeit.¹⁰⁴ Wirtschaftliche Unternehmen sind solche Einrichtungen und Anlagen der Gemeinde, die auch von einem Privatunternehmen mit Gewinnerzielungsabsicht betrieben werden können.¹⁰⁵ Für diese Umsetzung müssen die gemeindlichen Voraussetzungen der wirtschaftlichen Betätigung vorliegen.

In § 100 GO ist die wirtschaftliche Betätigung legal definiert. Man versteht darunter das Herstellen, Anbieten oder Verteilen von Gütern, Dienstleistungen oder vergleichbaren Leistungen, die ihrer Art nach auch mit der Absicht der Gewinnerzielung erbracht wer- den könnten. Nach dieser weit gefassten Definition ist jede Tätigkeit, die vorstellbar von Privaten zur Erzielung eines Gewinnes ausgeübt werden könnte, wirtschaftliche Be- tätigung.Somit ist nunmehr in Bereichen der Bildung, Gesundheit und des Sports, aber auch innerhalb der gesetzlich übertragenden hoheitlichen Aufgaben der Kommunen, die wirtschaftliche Betätigung möglich.¹⁰⁶ Insbesondere Gemeinden und kleinere Städte greifen auf die Organisationsform des Eigenbetriebs zurück und führen in dieser Rechtsform in erster Linie ihre Verkehrs- und Versorgungsbetriebe.¹⁰⁷

Betreibt eine Kommune mehrere Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, so können diese nach dem Eigenbetriebsrecht der Bundesländer zu einem Querverbund kommunaler Un- ternehmen zusammengefasst werden. Dieser Zusammenschluss führt dann zu einer ge- meinsamen Verwaltung und koordinierten Aufgabenerfüllung. Aufgrund der gewachse- nen Unternehmensgröße besteht eine bessere Kapitalausstattung und die Kapitalbe- schaffung wird erleichtert. Daraus ergeben sich organisatorische, betriebswirtschaftliche und steuerrechtliche Vorteile, die im Ergebnis Kosteneinsparungen zugunsten der Kommune zur Folge haben.¹⁰⁸

Im Ergebnis stellt der Eigenbetrieb eine besonders sinnvolle und maßgeschneiderte Kompromisslösung für die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen dar. Gerade durch die organisatorische und finanzwirtschaftliche Verselbständigung ist eine Unternehmensführung nach kaufmännischen Gesichtspunkten möglich. Trotz dieser Verselbständigung besteht weiterhin eine enge Verbindung zwischen Eigenbetrieb und Verwaltung, sodass die Einheit der Kommunalverwaltung nicht infrage gestellt und eine ausreichende Kontrolle durch die Kommune sichergestellt ist.¹⁰⁹.

3.3.3 Eigengesellschaften

Die Gemeinden können als wirtschaftliche Unternehmen auch Eigengesellschaften gründen. Nach § 101 III Nr. 2 GO ist eine Eigengesellschaft ein Unternehmen mit eige- ner Rechtspersönlichkeit, dessen sämtliche Anteile der Gemeinde gehören. Vor dem Hintergrund der normierten Haftungsbegrenzung der Gemeinden in § 102 Nr. 3 GO, kommen nicht alle Organisationsformen des Privatrechts als Rechtsform der kommuna- len Eigengesellschaft in Betracht.¹¹⁰ Es können nur solche als Eigengesellschaft zur Anwendung kommen, die eine juristische Person sind und deren Anteile sich in einer Hand vereinigen lassen. Dies sind die Gesellschaft mit beschränkter Haftung und die AG.¹¹¹

3.3.4 Beteiligungen an Gesellschaften

Die Gemeinde kann sich nach Maßgabe der Regelungen des Gemeindewirtschaftsrechts an Gesellschaften Dritter beteiligen. Dies kann in Form der Mehrheits- oder Minder- heitsbeteiligung geschehen. Um eine Beteiligungsgesellschaft handelt es sich dann, wenn die Gemeinde in einer bestimmten Höhe an dem Stamm- oder Eigenkapital einer Gesellschaft Anteile hält, ohne Alleingesellschafterin zu sein.¹¹² Angesichts der vorge- schriebenen Haftungsbeschränkung nach § 102 Nr. 3 GO kommt praktisch nur die Be- teiligung an einer juristischen Person des Privatrechts und gegebenenfalls als Komman- ditistin einer KG in Betracht. Von einer gemischt öffentlich-rechtlichen Beteiligungsge- sellschaft spricht man, wenn alle anderen Gesellschafter Träger öffentlicher Verwaltung sind. Hingegen liegt eine gemischt öffentlich-rechtlich-privatrechtliche Beteiligungsge- sellschaft¹¹³ vor, wenn juristische oder natürliche Personen des Privatrechts Gesell- schaftsanteile halten.¹¹⁴

3.3.5 Zweckverband

Der Zweckverband ist die klassische Organisationsform der interkommunalen Zusammenarbeit. Er ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts organisatorisch und rechtlich verselbständigt. Seine Angelegenheiten verwaltet er im Rahmen der Gesetze unter eigener Verantwortung.¹¹⁵

Die Rechtsgrundlagen von Zweckverbänden für das Land Brandenburg sind die Zwecksverbandssicherungsgesetze¹¹⁶ und die geschlossenen Staatsverträge der grenzüberschreitenden kommunalen Zusammenarbeit in Zweckverbänden. Diese Staatsverträge sind zwischen dem Land Brandenburg und dem Land Sachsen-Anhalt, dem Land Brandenburg und dem Freistaat Sachsen sowie dem Land Brandenburg und dem Land Mecklenburg-Vorpommern abgeschlossen wurden.¹¹⁷

Der Zweckverband ist, aufgrund seiner innerkommunalen Zusammenarbeit, eine Kooperation zwischen den beteiligten öffentlichen Gebietskörperschaften. Mit Hilfe dieser Organisationsform sollen hohe anfallende Fixkosten auf die Kooperationspartner verteilt werden. Dadurch werden insgesamt Kostensenkungen angestrebt, die zu länderübergreifenden effizienteren Lösungen beitragen sollen. Durch die Zweckverbandslösung verliert die kommunale Ebene nicht ihre Kompetenzen, da diese in den jeweiligen Staatsverträgen festgeschrieben sind.

Zweckverbände findet man in den praktischen Bereichen der Wasserversorgung, der Abwasser- und Abfallbeseitigung und bei Zusammenschlüssen zur Führung einer gemeinsamen Sparkasse.¹¹⁸

3.3.6 Kommunale Aufgabenwahrnehmung durch Private

Vor dem Hintergrund knapper öffentlicher Mittel treten die Überlegungen weiter in den Vordergrund, bei der notwendigen Erneuerung und dem Ausbau der kommunalen Infra- struktur, staatliche durch private Aktivitäten zu ersetzen.¹¹⁹ Dabei steht weniger die vollständige Aufgabenübertragung auf einen Dritten im Vordergrund, sondern vielmehr die Übertragung der Aufgabendurchführung auf private Dritte. So kann beispielsweise der Betrieb einer kommunalen Abfallentsorgungsanlage einem Privaten obliegen, die Aufgabe aber bei der entsorgungspflichtigen Gebietskörperschaft verbleiben.¹²⁰

Zudem verfolgt man mit öffentlich-private Partnerschaften¹²¹ das Ziel, Kapital und Wirtschaftlichkeitsvorteile des Privatsektors nutzbar zu machen. Im Wesentlichen kommen das Betreibermodell, das Betriebsführungsmodell sowie das Leasingmodell in der Kommunalpraxis zum Einsatz.¹²²

3.3.6.1 Betreibermodell

Unter einem Betreibermodell versteht man die kommunale Aufgabendurchführung durch einen privatrechtlich verfassten Betreiber auf Grundlage eines Betreibervertrages. Hierbei handelt es sich um eine Teilprivatisierung. Die Finanzierung, Planung sowie der Bau und Betrieb erfolgen durch den Betreiber, der auch Eigentümer der zu erstellenden Anlage wird.¹²³ Die Kommune überträgt nicht die Aufgabe selbst, sondern nur ihre Durchführung. Der Betreiber erhält von der Kommune für seine Leistungen einmalige und laufende Vergütungen. Die Gemeinde erhebt von den Benutzern Gebühren. Die Außenverantwortung verbleibt bei der Kommune. Zur Sicherung dieser Verantwortung behält sich die Kommune im Betreibervertrag Kontroll- und Eingriffsrecht vor.¹²⁴ Zu- sätzliche Rechtsbeziehungen entstehen nur zwischen der Kommune und dem Betreiber. Im Übrigen erfährt das öffentlichrechtliche Verhältnis der Körperschaft zum Bürger keine Änderung.¹²⁵

3.3.6.2 Betriebsführungsmodell

Bei dem Betriebsführungsmodell handelt es sich um eine abgeschwächte Form der Teilprivatisierung. Die Gemeinde bleibt Eigentümerin der kommunalen Anlage oder Einrichtung. Sie beauftragt im Innenverhältnis gem. 675 BGB vertraglich gegen Entgelt ein privates Betriebsführungsunternehmen. Dieses erledigt die kaufmännische und tech- nische Leitung eines kommunalen Unternehmens im Namen und für Rechnung der Ge- meinde.¹²⁶ Im Außenverhältnis handelt das private Betriebsführungsunternehmen als bevollmächtigter Vertreter der Gemeinde. Betriebsführungsmodelle sind gegenüber Betreibermodellen für die Gemeinde flexibler und unkomplizierter, da sie als Eigentü- merin der Anlage oder Einrichtung den Betriebsführer in regelmäßigen Abständen wechseln kann.¹²⁷

3.3.6.3 Leasingmodell

Ein Leasingvertrag liegt vor, wenn der Leasinggeber eine Sache dem Leasingnehmer gegen ein in Raten gezahltes Entgelt zum Gebrauch überlässt, wobei die Gefahr oder Haftung für Instandsetzung oder Beschädigung der Sache allein den Leasingnehmer trifft.¹²⁸

Bei einem kommunalen Leasingmodell werden Anlagen und Gebäude langfristig vom Leasinggeber dem öffentlichen Auftraggeber als Leasingnehmer zur Nutzung gegen Zahlung von Leasingraten überlassen. Finanzierung und Investition des Leasingobjekts werden durch die Leasingraten abgedeckt.¹²⁹ An die Stelle der öffentlichen Eigenher- stellung tritt somit die Anmietung. Den Kommunen wird am Ende der Vertragslaufzeit oftmals eine Kaufoption zum Erwerb der baulichen Anlage eingeräumt. Leasingmodelle sind für die öffentliche Hand vorteilhaft, da das unternehmerische Risiko für den Bau beim Leasinggeber liegt.¹³⁰ Der wirksame Abschluss eines Leasingvertrages durch die Kommune kommt einer Kreditaufnahme gleich. Aus diesem Grund sind eine haushalts- rechtliche Verpflichtungsermächtigung und eine aufsichtsbehördliche Einzelgenehmi- gung für den Leasingvertrag erforderlich.¹³¹

3.4 Organisation der kommunalen Aufgabenerfüllung

Innerhalb von Deutschland gliedert sich der Verwaltungsaufbau in den großen Flächen- staaten in fünf Verwaltungsebenen; die des Bundes, der Bundesländer, der Bezirksregie- rungen, der Kreise und der kreisangehörigen Gemeinden.¹³²

[...]

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¹ Vgl. BverfG, Urt. v. 30. 06. 2009, 2 BvE 2, 5/08, BverfGE 123, 267-437 = NJW 31 (2009), S. 2267- 2295.

² Vgl. Die EU-Verträge bestanden aus dem EU-Vertrag und dem EG-Vertrag.

³ Vgl. Fischer H. G., EUV/AEUV, 2010, S. 3; Marchetti, A./Demesmay, C., Vertrag, 2010, S. 15-20, 25- 27; Streinz, R./Ohler, C./Herrmann, C., Vertrag, 2010, S. 92-93.

⁴ Vgl. BverfG, Urt. v. 30. 06. 2009, 2 BvE 2, 5/08, BverfGE 123, 267-437 = NJW 31 (2009), S. 2267- 2295; Fischer, H. G., EUV/AEUV, 2010, S. 3.

⁵ Vgl. 1. Säule: Europäische Gemeinschaft, Europäische Atomgemeinschaft; 2. Säule: Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik; 3. Säule: Polizeiliche und Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen.

⁶ Vgl. Fischer, H. G., EUV/AEUV, 2010, S. 3.

⁷ Vgl. Hobe, S., Stellung, 2005, S. 38.

⁸ Vgl. Grundlage der Union sind dieser Vertrag und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union gemäß Art. 1 des Vertrages von Lissabon; Streinz, R./Ohler, C./Herrmann, C., Vertrag, 2010, S. 173; Marchetti, A./Demesmay, C., Vertrag, 2010, S. 55.

⁹ Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 55-56.

¹⁰ Vgl. Maunz, T./Scholz, R., GG-Komm., 1996, Art. 28 Rn. 44, S. 21 k-22; Dreier, H., GG-Komm., 2006, Art. 28 Rn. 110, S. 657-658.

¹¹ Vgl. o. V., Brockhaus, Bd. 26, Subsidiaritätsprinzip, S. 556; Isensee, J., Staatsrecht, 2008, Subsidiaritätsprinzip, § 126 Rn. 262, S. 152-153; Anderheiden, M., Staatsrecht, 2009, Subsidiaritätsprinzip, § 140 Rn. 4, S. 967; Puttler, A., Staatsrecht, 2008, Subsidiaritätsprinzip, § 142 Rn. 14-15, S. 1058-1059; Knemeyer, F.-L., Bestandsaufnahme, 1994, S. 17, 20, 48-50.

¹² Vgl. EuGH, Urt. v. 12. 11. 1996, Rs. C-84/94, Slg. 1996, I-5755-5818; BverfG, Urt. v. 15. 12. 1983, 1 BvR 209, 484/83, BVerfGE 65, 1-71; BverfG, Bs. v. 19. 10. 1982, 1 BvL 34, 55/80, BVerfGE 61, 126- 138; BverfG, Bs. v. 15. 12. 1987, 1 BvR 563, 582/85, BVerfGE 77, 308-340; Grzeszick, B., GG-Komm., 2006, Art. 20 VII Rn. 107-128, S. 41-50; Schulze-Fielitz, H., GG-Komm., 2006, Art. 20 Rn. 179-185, S. 256-259; Schmidt-Jortzig, E., Staatsrecht, 2009, Verhältnismäßigkeitsprinzip, § 162 Rn. 54, S. 899-900; Cornils, M., Staatsrecht, 2009, Verhältnismäßigkeitsprinzip, § 168 Rn. 100, S. 1219; o. V., Brockhaus, Bd. 28, Verhältnismäßigkeitsprinzip, S. 765-766.

¹³ Vgl. Maunz, T., GG-Komm., 1996, Art. 28 Rn. 48, S. 23.

¹⁴ Vgl. o. V., Gemeinde, 2001, S. 974.

¹⁵ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 5, S. 16-17.

¹⁶ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 5, S. 16-17.

¹⁷ Vgl. Freiheit des Warenverkehrs gem. Art. 30, 34-39 AEUV; Freizügigkeit der Arbeitnehmer gem. Art.

45 AEUV; Niederlassungsfreiheit gem. Art. 49 AEUV; Dienstleistungsfreiheit gem. Art. 56 AEUV und Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs gem. Art. 63 AEUV; Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europa- recht, Rn. 9, S. 18.

¹⁸ Vgl. Lenz, C. O., Entwicklung, 1990, S. 6-8.; Bünger, K., Wirtschaft, 2010, S. 89 f.; Stöß, A., Selbstverwaltung, 2000, S. 66, 72.

¹⁹ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 10, S. 18-19.

²⁰ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 11, S. 19.

²¹ Vgl. Streinz, R./Ohler, C./Herrmann, C., Vertrag, 2010, S. 93-95 und S. 103 i. V. m. Schwarze, J., EUV-Komm., 2009, Art. 220 EGV Rn. 14, S. 1717.

²² Vgl. Streinz, R./Ohler, C./Herrmann, C., Vertrag, 2010, S. 93.

²³ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 1, S. 14-15.

²⁴ Vgl. Streinz, R./Ohler, C./Herrmann, C., Vertrag, 2010, S. 93, 339-340.

²⁵ Vgl. Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 17-21, S. 1887-1888; Hetmeier, H., EUV/EGV-Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 7-9, S. 2119.

²⁶ Vgl. Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 5, S. 1882-1883; Hetmeier, H., EUV/EGV- Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 24, S. 2126-2127.

²⁷ Vgl. EuGH, Urt. v. 15. 07. 1964, Rs. 6/64, Slg. 1964, 1251-1311; Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 6, S. 1883.

²⁸ Vgl. Hetmeier, H., EUV/EGV-Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 23-25, S. 2126-2127.

²⁹ Vgl. BverfG, Urt. v. 12. 10. 1993, 2 BvR 2134, 2159/92, BverfGE 89, 155-213; BverfG, Bs. v. 22. 10. 1986, 2 BvR 197/83, BverfGE 73, 339-388; BverfG, Bs. v. 23. 06. 1981, 2 BvR 195/79, BverfGE 58, 1-

45.

³⁰ Vgl. BverfG, Urt. v. 12. 10. 1993, 2 BvR 2134, 2159/92, BverfGE 89, 155-213; BverfG, Bs. v. 22. 10. 1986, 2 BvR 197/83, BverfGE 73, 339-388; BverfG, Bs. v. 23. 06. 1981, 2 BvR 195/79, BverfGE 58, 1- 45; Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 6-7, S. 1883-1884; Hetmeier, H., EUV/EGV- Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 25, S. 2127.

³¹ Vgl. EuGH, Urt. v. 29. 06. 1993, Rs. 298/89, Slg. 1993, I-3605-3657; Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 22, S. 1888-1889.

³² Vgl. Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 22, S. 1888-1889; Hetmeier, H., EUV/EGV- Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 9-12, S. 2119-2121.

³³ Vgl. EuGH, Urt. v. 04. 12. 1974, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337-1369; EuGH, Urt. v. 05. 04. 1979, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629-1656; BverfG, Bs. v. 08. 04. 1987, 2 BvR 687/85, BverfGE 75, 223-246; Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 28, S. 1891; Hetmeier, H., EUV/EGV-Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 12-13, S. 2121-2122.

³⁴ Vgl. EuGH, Urt. v. 04. 12. 1974, Rs. 41/74, Slg. 1974, 1337-1369; EuGH, Urt. v. 05. 04. 1979, Rs. 148/78, Slg. 1979, 1629-1656; BverfG, Bs. v. 08. 04. 1987, 2 BvR 687/85, BverfGE 75, 223-246; Biervert, B., EUV-Komm., 2009, Art. 249 EGV Rn. 28, S. 1891; Hetmeier, H., EUV/EGV-Komm., 2003, Art. 249 EGV Rn. 13-14, S. 2122.

³⁵ Vgl. Dazu zählen die Bereiche Energie, Bau und Verkehr.

³⁶ Vgl. Nass, K. O., Kommunen, 2007, S. 67-68.

³⁷ Vgl. Ehlers, D., Rechtspraxis, 2010, Europarecht, Rn. 34, S. 27-28.

³⁸ Vgl. Hausmann, F. L., Haushaltsrechtliche Vorgaben, 2006, § 41, Rn. 3, S. 783; Libbe, J./Tomerius, S./Trapp, J. H., Liberalisierung, 2002, S. 9.

³⁹ Vgl. Hausmann, F. L., Haushaltsrechtliche Vorgaben, 2006, § 41, Rn. 5, S. 784.

⁴⁰ Vgl. Britz, G., Energie-Komm., 2008, § 20 EnWG, Rn. 2-5, S. 388-389.

⁴¹ Vgl. Libbe, J./Tomerius, S./Trapp, J. H., Liberalisierung, 2002, S. 11.

⁴² Vgl. Art. 106 II AEUV entspricht nahezu der alten Fassung des Art. 86 II EGV.

⁴³ Vgl. Voet van Vormizeele, P., EUV-Komm., 2009, Art. 86 Rn. 61-66, S. 970-972.

⁴⁴ Vgl. EuGH, Urt. v. 19. 05. 1993, Rs. C-320/91, Slg. 1993, I-2533-2571; EuGH, Urt. v. 25. 10. 2001, Rs. C-475/99, Slg. 2001, I-8089-8162.

11

⁴⁵ Vgl. Dombert, M., Mindestausstattung, 2006, S. 1136.

⁴⁶ Vgl. Dombert, M., Mindestausstattung, 2006, S. 1136; Döring, T., Mindestfinanzausstattung, 2007, S 40.

⁴⁷ Vgl. BverfG, Bs. v. 15. 10. 1985, 2 BvR 1808, 1809, 1810/82, BverfGE 71, 25-38; BverfG, Bs. v. 24. 06. 1969, 2 BvR 446/64, BverfGE 26, 228-245; BverfG, Bs. v. 10. 06. 1969, 2 BvR 480/61, BverfGE 26, 172-186; Dreier, H., GG-Komm., 2006, Art. 28 Rn. 142, S. 674.

⁴⁸ Vgl. BverfG, Bs. v. 24. 06. 1969, 2 BvR 446/64, BverfGE 26, 228-245; BverfG, Bs. v. 15. 10. 1985, 2 BvR 1808, 1809, 1810/82, BverfGE 71, 25-38.

⁴⁹ Vgl. BverfG, Bs. v. 27.11. 1986, 2 BvR 1241/82, NVwZ 1987, S. 123 f.; BverfG, Bs. v. 15. 11. 1993, 2 BvR 1199/91, ThürVBl. 1994, S.83 f..

⁵⁰ Vgl. Döring, T., Mindestfinanzausstattung, 2007, S. 40.

⁵¹ Vgl. BverfG, Bs. v. 07. 05. 2001, 2 BvK 1/00, BverfGE 103, 332-391; BverfG, Bs. v. 10. 06. 1969, 2 BvR 480/61, BverfGE 26, 172-186; BverfG, Bs. v. 15. 10. 1985, 2 BvR 1808, 1809, 1810/82, BverfGE 71, 25-38; BverfG, Bs. v. 07. 02. 1991, 2 BvL 24/84, BverfGE 83, 363-395.

⁵² Vgl. Scholz, R., GG-Komm., 1996, Art. 28 Rn. 84c, S. 41-42.

⁵³ Vgl. Art. 99 S. 2, 3 Verf. d. Ld. Bbg.; Art. 79 S. 2 Verf. i. NRW; Art. 88 Verf. i. Sachs.-A.; Art. 93 Verf. i. Thür.; Art. 58 Verf. i. Nieds..

⁵⁴ Vgl. VerfGH NW, Urt. v. 16. 12. 1988, VerfGH 9/87, OVGE 40, 300-310; VerfGH NRW, Urt. v. 09.

07. 1998, VerfGH 16/96 u. 7/97, OVGE 47, 249-280; VerfGH Thür., Urt. v. 21. 06. 2005a, VerfGH 28/03, Datenbank Juris.

⁵⁵ Vgl. Hoppe, W., Finanzausstattung, 1992, S. 117 f.; Birk, D./Inhester, M., Finanzausstattung, 1993, S. 1284.

⁵⁶ Vgl. VerfGH Thür., Urt. v. 21. 06. 2005b, VerfGH 28/03, Datenbank Juris.

⁵⁷ Vgl. VerfGH Thür., Urt. v. 21. 06. 2005c, VerfGH 28/03, Datenbank Juris.

⁵⁸ BbgLVerfG, Urt. v. 16. 09. 1999, VfGBbg 28/98, LVerfGE 10, 237-256.

⁵⁹ Vgl. Döring, T., Mindestfinanzausstattung, 2007, S. 42.

⁶⁰ Vgl. VerfGH Thür., Urt. v. 21. 06. 2005d, VerfGH 28/03, Datenbank Juris.

⁶¹ Vgl. Die föderale Ordnung besteht aus Bund, Länder, Kreise und Gemeinden.

⁶² Vgl. Pernice, I., GG-Komm., 2006, Art. 30 Rn. 15, S. 725-726.

⁶³ Vgl. Art. 71, 73, 105 I GG.

⁶⁴ Vgl. Art. 72, 74, 105 II GG.

⁶⁵ Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 70.

⁶⁶ Vgl. Zu diesen Teilbereichen zählen Umweltschutz, Hochschulzulassung und Hochschulabschlüsse.

⁶⁷ Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 70.

⁶⁸ Vgl. BverfG, Bs. v. 15. 07. 1969, 2 BvF 1/64, BverfGE 26, 338-400; Kirchhof, F., Konnexität, 1997, S.

47 f.; Heun, W., GG-Komm., 2008, Art. 104a, Rn. 12, S. 882-883.

⁶⁹ Vgl. Boss, A., Mischfinanzierung, 2002, S. 179-187.

⁷⁰ Vgl. Heun, W., GG-Komm., 2008, Art. 104a, Rn. 4-5, S. 878-879.

⁷¹ Vgl. Heun, W., GG-Komm., 2008, Art. 104b, Rn. 10-17, S. 904-907.

⁷² Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 72.

⁷³ Vgl. BverfG, Bs. v. 29. 10. 1958, 2 BvL 19/56, BverfGE 8, 260-274; Siekmann, H., GG-Komm., 2009, Art. 105 Rn. 15, S. 2127.

⁷⁴ Vgl. BverfG, Bs. v. 22. 05. 1962, 2 BvR 301, 302/59, BverfGE 14, 105-120; Pieroth, B., GG-Komm., 2007, Art. 105, Rn. 24, S. 1022; Heun, W., GG-Komm., 2008, Art. 105, Rn. 32, S. 930-931.

⁷⁵ Vgl. Heun, W., GG-Komm., 2008, Art. 105, Rn. 32, S. 930-931; Pieroth, B., GG-Komm., 2007, Art. 105, Rn. 24, S. 1022.

⁷⁶ Vgl. Degenhart, C., GG-Komm., 2009, Art. 70 Rn. 11, S. 1444.

⁷⁷ Vgl. Pieroth, B., GG-Komm., 2007, Art. 106, Rn. 1, S. 1028.

⁷⁸ BverfG, Bs. v. 09. 02. 1972, 1 BvL 16/69, BverfGE 32, 333-344.

⁷⁹ Vgl. Pieroth, B., GG-Komm., 2007, Art. 106, Rn. 2, S. 1028.

⁸⁰ Vgl. Die Lohnsteuer ist inbegriffen.

⁸¹ Vgl. Aus dem Umsatzsteueranteil des Bundes steht der Europäischen Union als MehrwertsteuerEigenmittel ein Anteil zu, der jährlich neu berechnet wird.

⁸² Vgl. Bundesministerium für Finanzen, Bundesministerium, 2009, S. 16.

⁸³ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 2.

⁸⁴ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 2.

⁸⁵ BverfG, Urt. v. 30. 07. 1958, 2 BvG 1/58, BverfGE 8, 122-141.

⁸⁶ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 2-3.

⁸⁷ Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 79.

⁸⁸ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 3.

⁸⁹ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 10-11.

⁹⁰ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 10-11.

⁹¹ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 13.

⁹² Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 14-15.

⁹³ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 14-15.

⁹⁴ Vgl. Rehm, H./Matern-Rehm, S., Finanzen, 2010, S. 79.

⁹⁵ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, Vorb. zu § 3 GO, S. 15.

⁹⁶ Vgl. Schwarting, G., Haushalt, 2001, Rn. 18, S. 31.

⁹⁷ Vgl. Schneider, U., Rechtspraxis, 2010, Betriebsformen, Rn. 4-11, S. 108-110.

⁹⁸ Vgl. Mann, T., Entwicklung, 1996, S. 230.

⁹⁹ Vgl. Für das Land Brandenburg, sind die §§ 101, 103 GO die maßgeblichen Rechtsgrundlagen.¹⁰⁰ Vgl. Schneider, U., Rechtspraxis, 2010, Betriebsformen, Rn. 16, S. 112. ¹⁰¹ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 114-115, S. 81. ¹⁰² Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 4-5.

¹⁰³ Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 4-5.

¹⁰⁴ Vgl. Schneider, U., Rechtspraxis, 2010, Betriebsformen, Rn. 26, S. 117.

¹⁰⁵ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 113, S. 80-81.

¹⁰⁶ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 2-3.; Bildungsbereich: private Weiterbildungs- und Qualifizierungseinrichtungen; Gesundheitsbereich: private Kliniken; Sportbereich: private Sportschulen; Bereich der hoheitlichen Aufgaben: Abwasser- Abfallbereich.

¹⁰⁷ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 113, S. 80-81.

¹⁰⁸ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 116, S. 81-82; Schneider, U., Rechtspraxis, 2010, Betriebsformen, Rn. 2, S. 107.

¹⁰⁹ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 115, S. 81.

¹¹⁰ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 5-6. ¹¹¹ Vgl. Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 863, S. 341.

¹¹² Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 6; Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 863-864,

S. 341.

¹¹³ Auch Public-Private-Partnership genannt.

¹¹⁴ Vgl. Muth, M., GO-Komm., 2009, zu § 101 GO, S. 6; Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 863-864,

S. 341.

¹¹⁵ Vgl. Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 1050, S. 427; Wurzel, G./Gaß, A., Rechtspraxis, 2010, Rechtsformen, Rn. 30, S. 509.

¹¹⁶ Vgl. Gesetze des Landes Brandenburg, Ordnr. 105a, ZwVerbSG, S. 1-6, vom 4. Dezember 1996, GVBl I S. 314.

¹¹⁷ Vgl. Gesetze des Landes Brandenburg, Ordnr. 105b, KomZuStV LSA, S. 1-2, vom 8. April 1997, GVBl I S. 108; Ordnr. 105c, KomZuStV Sac, S. 1-2, vom 11. März/23. April 1998, GVBl I S. 226; Ordnr. 105d, KomZuStV M-V, S. 1-4, vom 7. November 2001, GVBl I S. 238.

¹¹⁸ Vgl. Schwarting, G., Haushalt, 2001, Rn. 318, S. 183.

¹¹⁹ Vgl. o. V., Brockhaus, Bd. 22, Privatisierung, S. 122.

¹²⁰ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 180, S. 436.

¹²¹ Vgl. Auch Public-Private-Partnership genannt.

¹²² Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 181, S.436; o. V., Brockhaus, Bd. 22, Privatisierung, S.122.

¹²³ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 182-183, S. 436; Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 872, S. 346.

¹²⁴ Vgl. Gern, A., Kommunalrecht, 2000, Rn. 872, S. 346; Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 335, S. 223.

¹²⁵ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 335, S. 223.

¹²⁶ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 184-186, S. 436-437.

¹²⁷ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 184-186, S. 436-437; Cronauge, U./Wester- mann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 373, S. 244.

¹²⁸ Vgl. BGH, Urt. v. 11. 03. 1998, VIII ZR 205/97, NJW 22 (1998), S. 1637-1639; Weidenkaff, W., BGB-Komm., 2010, Einf. vor § 535, Rn. 37, S. 746.

¹²⁹ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 187-188, S. 437.

¹³⁰ Vgl. Schröder, H., Rechtspraxis, 2010, Vergaberecht, Rn. 187-188, S. 437.

¹³¹ Vgl. Cronauge, U./Westermann, G., Unternehmen, 2003, Rn. 374, S. 244.

¹³² Vgl. Von der Heide, H., J., Stellung, 1998, S. 124.