Weniger ist mehr? Länderneugliederung als eine Option für die Reform des deutschen Föderalismus

Inhalt

1. Einleitung

2. Wesen und Strukturprobleme des deutschen Föderalismus

3. Verfassungsrechtliche und historische Grundlagen der Neugliederungsdiskussion

4. Die politische Dimension einer Länderneugliederung

5. Die Neugliederung des Bundesgebietes als möglicher Beitrag zur Reform des deutschen Föderalismus
5.1 Effizienzsteigerung und Kostensenkung
5.2 Reföderalisierung und Länderwettbewerb
5.3 Gegenargumente

6. Zusammenfassung

Anhang: a) Literatur- und Quellenverzeichnis
b) Die territoriale Gliederung der Bundesrepublik Deutschland

1. Einleitung

„Der Spiegel“ hat im Rahmen seiner dreiteiligen Artikelserie im Mai 2003 über das deutsche Grundgesetz auch das politische Dauerthema Föderalismusreform wieder auf die mediale Agenda gehoben. Aus politikwissenschaftlicher Sicht etwas unbekümmert und populistisch prangert Thomas Darnstädt^[1] zentralistische Tendenzen und Politikverflechtung im deutschen Bundesstaat an und fordert einen Wandel hin zu mehr Dezentralisierung und Wettbewerb unter den Ländern, eine Reform der Finanzverfassung sowie eine bessere Abgrenzung der Steuerhoheiten und Kompetenzen auf allen Ebenen. Mit dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts Hans-Jürgen Papier führt der Autor einen prominenten Kronzeugen an, um auch ein altes Reizthema wieder aus der Schublade zu holen, das die Phantasien vieler Politiker und Wissenschaftler seit der Gründung der Bundesrepublik Deutschland beflügelt: Eine Neugliederung der Bundesländer als Option einer radikalen Föderalismusreform. Zwar gehen seine „Argumente“ (weniger „Dienstwagen mit Chauffeur“, Verspottung von Regionalstolz) an der wissenschaftlichen Diskussion über dieses Thema vorbei, und die offensichtlich unwahrscheinliche Realisierung in der nahen Zukunft wird mit Hinweis auf die Ablehnung des Themas durch den bayrischen Ministerpräsidenten Stoiber auch deutlich; aber nichtsdestotrotz zeigt Darnstädt, dass die Diskussion über Sinn, Zweck und Möglichkeit einer Länderneugliederung noch nicht tot ist. Im Berliner Programm zur Reform des Föderalismus der CDU vom Juni 2003^[2] wird dieses „heiße Eisen“ wohl aus Einsicht in die realpolitischen Möglichkeit nicht erwähnt, aber alleine schon der geplante zweite Versuch zur Fusion von Berlin und Brandenburg bis zum Jahr 2009^[3] lässt es sinnvoll erscheinen, im Zuge der Debatte über eine Reform des Föderalismus auch über die Option einer grundlegenden Änderung der territorialen Struktur des deutschen Bundesstaates nachzudenken.

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, ob und warum eine Länderneugliederung sinnvoll bzw. notwendig wäre und welche Vorteile diese für die föderale Ordnung in der Bundesrepublik mit sich bringen könnte. Nach einer kurzen Bestandsaufnahme werden dazu die historischen, verfassungsrechtlichen und politischen Vorraussetzungen und Vorschläge dargestellt. Anschließend sollen in Hinblick auf Legitimität und Zweckmäßigkeit einer Länderneugliederung die Argumente der Befürworter sowie Gegner diskutiert und am Ende thesenartig zusammengeführt werden. Nur am Rande behandelt wird die Frage der politischen Realisierbarkeit einer Länderneugliederung.

Als Materialquelle dienten hauptsächlich die Dissertation von Susanne Greulich^[4] zu diesem Thema sowie aktuelle Aufsätze aus einschlägigen Fachzeitschriften. Eine ausführliche Literaturliste befindet sich im Anhang.

2. Wesen und Strukturprobleme des deutschen Föderalismus.

Der deutsche Föderalismus hat zwei Gesichter. Auf der einen Seite wurde er in seiner 50-jährigen Geschichte oft als erfolgreichen Modell gelobt, auf der anderen kommt er gerade in den letzten Jahren immer häufiger in die Kritik. Im Folgenden sollen Erfolge und Misserfolge des deutschen Föderalismus aufgezeigt und seine aktuellen Strukturprobleme angesprochen werden.

Das Wesen des deutschen Föderalismus wurde von Konrad Hesse schon 1962 mit dem Begriff des „unitarischen Bundesstaates“ beschrieben, als „Zurücktreten regionaler Besonderheiten zugunsten fortschreitender Angleichung des Rechtszustandes und der Lebensverhältnisse innerhalb des ganzen Bundesgebietes“^[5]. Diese Charakterisierung wurde von der Wissenschaft im Laufe der Jahrzehnte akzeptiert, da die diagnostizierten und antizipierten zentripetalen Tendenzen sich bis heute noch verstärkt haben. In Abgrenzung zum klassischen Trennföderalismus nach US-amerikanischem Muster wird das deutsche Modell häufig auch als „Beteiligungs-“, „Verbund-“, oder „kooperativer Föderalismus“ bezeichnet. Gemeint ist damit, dass es in Deutschland keine klare Trennung der Bundes- und Landesebene nach Politikfeldern gibt, sondern dass die Kompetenzverteilung eher nach Aufgabengebieten erfolgt. Zwar liegen die Zuständigkeitsvermutung und Residualkompetenz formal nach dem Grundgesetz bei den Ländern, aber rein praktisch hat der Bund im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung immer mehr Kompetenzen an sich gezogen, so dass ein überwiegender Großteil der Gesetzgebung von der Zentralebene ausgeht und die Länder die Hauptlast der Verwaltung und Gesetzesausführung tragen. Im Gegenzug haben sich die Länder einen starken Einfluss auf die Gesetzgebung des Bundes erarbeitet, heute sind über 60% aller Bundesgesetze zustimmungspflichtig, d.h. sie können nicht gegen den Willen des Bundesrates verabschiedet werden. Auch in der Steuerpolitik gibt es diese „Politikverflechtung“, fast alle großen Steuern sind Verbundsteuern und werden nach bestimmten Verteilerschlüsseln auf die jeweiligen politischen Ebenen aufgeteilt.^[6]

Ein weiteres Charakteristikum des deutschen Föderalismus ist seine Exekutivlastigkeit, bedingt durch die Bestellung der Bundesratsmitglieder durch die Landesregierungen und die zahlreichen zwischenstaatlichen Aushandlungs- und Kooperationsmechanismen der Regierungs- und Verwaltungsebenen, die zu einer bedenklichen Ohnmacht der Landesparlamente geführt und dem deutschen Föderalismus den Stempel „Republik der Landesfürsten“ eingebracht hat.^[7] Zusätzlich muss die Bundesrepublik in einem Spannungsverhältnis zwischen föderalem und sozialem Prinzip leben, da ihr vom Grundgesetz einerseits in Art. 20 Abs.1 GG Bundesstaatlichkeit, und damit eine gewisse interne Diversität, vorgeschrieben wird, andererseits laut Art. 72 Abs. 2 GG die „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ in allen Landesteilen angestrebt werden soll. Bisher führte dieser Zielkonflikt jedoch aufgrund der hohen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Homogenität sowie geringen regionalen Disparität kaum zu sozialen Spannungen.^[8]

Manfred Schmidt hat die Erfolge und Misserfolge des deutschen Föderalismus thesenartig zusammengefasst: Die „spektakulär erfolgreiche Machtaufteilung“, eine hohe Integration der gesellschaftlichen Gruppen sowie der Opposition, gute Konfliktschlichtungs- und Koordinationsmechanismen, die relative Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse, die erreichte Wirtschafts- und Rechtseinheit und die gelungene europäische Integration sprächen durchaus für das Modell des Grundgesetzes. Dringender Reformbedarf ergebe sich jedoch aus den offensichtlichen Misserfolgen: Die kaum vorhandene politische Autonomie der Bundesländer und die extrem schwache Position der Länderparlamente seien demokratietheoretisch genauso bedenklich wie die Intransparenz der Entscheidungsprozesse und politischen Verantwortlichkeiten. Die mangelnde Innovationsfreudigkeit, eine „chronisch suboptimale Problemlösungsfähigkeit“ und ökonomische Fehlanreize durch Nivellierungstendenzen des Finanzausgleichs lassen Zweifel aufkommen, ob die Bundesrepublik ohne Modernisierung den Herausforderungen des 21. Jahrhunderts gewachsen sein wird.^[9]

Wie sieht also die Diagnose für den „Patienten“ deutscher Föderalismus aus?

Aufgrund der fehlenden Möglichkeiten der Länder, selbstverantwortliche Politik zu gestalten, und wegen des teilweise extremen Leistungsgefälles und damit einhergehenden unterschiedlich starken finanziellen Abhängigkeiten vom Bund wird sich die Unitarisierung weiter verstärken, da eine sinnvolle föderale Aufgabenverteilung durch das Unvermögen der schwächsten Gliedstaaten verhindert wird.^[10] Die politische und administrative Schwäche der kleinen Länder produziert so eine asymmetrische Machtverteilung und untergräbt die Solidarität der föderalen Ebene gegenüber dem Bund. Zu große Disparitäten der Leistungsfähigkeit innerhalb der Länder gefährden auch die Handlungsfähigkeit des auf Aushandlungsmechanismen beruhenden deutschen Verbundmodells und können zu einer völligen Blockade von politischen Entscheidungen führen.^[11] Wenn 16 verschiedene Landesregierungen aufeinandertreffen und in Kooperations- oder Koordinationsverhandlungen einen Konsens erreichen müssen, kann es zu schnell zu einer Lähmung des Entscheidungsprozesses kommen, wenn das Interessenspektrum zu groß ist.^[12] Die 16 Landtagswahlen verteilt über fünf Jahre erzeugen in der verflochtenen bundesdeutschen Politik eine „Dauerwahlkampfatmosphäre“ und verstärken die Neigung vieler Akteure zu einer kurzfristigen Politik.^[13]

Aber die Leistungsunfähigkeit und Konkurrenznachteile kleiner Länder belasten nicht nur die föderale Ordnung, sondern bedrohen ihren eigenen Bestand an sich. Sie sind nicht fähig, die ökonomische Entwicklung innerhalb ihrer Grenzen eigenverantwortlich und kompetent zu fördern, sie haben zu wenig Handlungsspielraum für eine sinnvolle Infrastruktur- und Standortpolitik.^[14] Die Herausforderungen durch Globalisierung und die europäische Integration bedeuteten einerseits eine Aufwertung der subnationalen Räume und einen Bedeutungszuwachs der Regional- und Landespolitik, andererseits erzwingen sie einen neuen Wettbewerb der Regionen. Die Bewältigung dieser neuen Aufgaben können kleinere Länder schnell überfordern.^[15] Besonders die Aufteilung des norddeutschen Raums und die eklatante Schwäche der neuen Bundesländer erscheinen fielen Kritikern als absurd und stehen in „krassem Widerspruch“ zum Gebot der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit und Leistungsfähigkeit, das der Artikel 29 GG vorschreibt. Mindestens Bremen und Mecklenburg-Vorpommern wären allein nicht mehr lebensfähig, und die Stadt-Umland-Probleme der freien Hansestädte und Berlin erzwingen ressourcenaufwendige und teilweise kontraproduktive Koordinationsmechanismen.

Aber auch in den süddeutschen Lagen verlaufen viele Grenzen unzweckmäßig quer durch dicht besiedelte und ökonomisch komplex verbundene Gebiete und behindern eine effektive regionale Strukturpolitik, da Planungs- und Wirtschaftsräume nicht kongruent sind.^[16]

Letztendlich trägt auch die bestehende Finanzverfassung der Bundesrepublik zur Reformbedürftigkeit des deutschen Föderalismus bei. Die hochgradige Komplexität der Ausgleichszahlungen, die nicht nur klassisch vertikal, von der Zentralebene zu den Gliedstaaten, sondern auch horizontal unter den Ländern erfolgt, die fehlende Autonomie über Einnahmen und Ausgaben in allen Ebenen und die Missachtung des Konnexitätsprinzips (Kongruenz von Aufgaben und Kosten) erzeugt Intransparenz des Politikoutputs und „Politikverdrossenheit“ bei den Bürgern.^[17] Die übermäßige Angleichung der Finanzkraftverhältnisse wird immer wieder von den reicheren süddeutschen Ländern bemängelt.^[18] Zwar ist das bündische Prinzip, also die Solidarität der Länder untereinander, ein föderal – immanenter Grundsatz , aber das Bundesverfassungsgericht hat schon 1952 entschieden, dass der Länderfinanzausgleich nicht dazu führen dürfe, lebensunfähige Länder künstlich am Leben zu erhalten. Eine Annäherung der finanziellen Leistungsfähigkeiten der Gliedstaaten wurde durch die Ausgleichszahlungen nicht erreicht, im Gegenteil, das Volumen des Finanzausgleichs hat seit den 90ern immer mehr zugenommen, aber das Finanzkraftgefälle vergrößerte sich trotzdem stetig^[19] – ein Indiz dafür, dass der Länderfinanzausgleich teilweise kontraproduktiv wirkt und Regelungsbedarf vorhanden ist. Das Maßstäbegesetz vom Juli 2001 soll die Grundzüge der föderalen Finanzbeziehungen ab dem 1. Januar 2005 neu regeln, vorgesehen sind vor allem eine Vereinfachung und Abstrahierung der Bestimmungen ohne Detailvorschriften, die Beschränkung auf langfristige Ausgleichsziele und ein höherer Eigenanteil bei Steuereinnahmen für die Länder. Ob mit diesem vom Bundesverfassungsgericht erzwungenen Schritt eine langfristige Lösung der föderalen Finanzprobleme zu erwarten ist, bleibt abzuwarten.^[20]

3. Verfassungsrechtliche und historische Grundlagen der Neugliederungsdiskussion

Die Ursachen für das heutige Neugliederungsdilemma sind in der Zeit nach dem 2. Weltkrieg zu suchen. Die alliierten Besatzungsmächte teilten das besiegte Deutschland bekanntermaßen in vier Besatzungszonen auf. Innerhalb dieser Zonen wurde die Ländergrenzen neu gezogen, allerdings orientierten sich die Alliierten dabei nicht an kulturell-historischen Gesichtspunkten, maßgebend waren vorrangig besatzungspolitische und militäradministrative Kriterien. So entstanden, oft gegen den Willen der Bevölkerung, kaum leistungsfähige und teilweise künstliche Gebilde.^[21] In der sowjetischen Besatzungszone wurden die fünf Länder 1946 von der Militäradministration nach Macht- und Praktikabilitätsinteressen geschaffen und 1952 von der DDR im Zuge der Zentralisierung der Regierung aufgelöst und durch Verwaltungsbezirke ersetzt. In den westlichen Zonen sahen die alliierten Militärgouverneure zwar die Ineffizienz der willkürlichen Territorialstruktur ein bzw. die möglichen Probleme für den entstehenden Föderalismus voraus und forderten vor dem Inkrafttreten des Grundgesetzes in den Frankfurter Dokumenten 1948 die Überprüfung der einzelnen Ländergrenzen anhand historischer und wirtschaftlicher Merkmale^[22] Das Thema an sich war aber mit einer starken Brisanz besetzt, da elementare Zoneninteressen der Besatzungsmächte berührt waren. Im Laufe der Vorbereitung des Grundgesetzes im Herrenchiemseer Konvent und Parlamentarischen Rat, in denen die Neugliederungsproblematik heiß umstritten war, äußerten die Alliierten deswegen Vorbehalte gegen eine verfassungsrechtliche Regelung.^[23] Nichtsdestotrotz kam es im Artikel 29 Abs. 1 a.F. des Grundgesetzes zu einem zwingenden Verfassungsgebot einer schnellen und eindeutigen Gebietsreform: „Das Bundesgebiet ist unter Berücksichtigung der landsmannschaftlichen Verbundenheit, der geschichtlichen und kulturellen Zusammenhänge, der wirtschaftlichen Zweckmäßigkeit und des sozialen Gefüges durch Bundesgesetz neu zu gliedern. Die Neugliederung soll Länder schaffen, die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben wirksam erfüllen können.“ Die Neugliederung wurde begrifflich abgegrenzt von „sonstigen Gebietsänderungen“ nach Abs. 7 und sollte eine einmalige Gebietsumgestaltung oder die Bildung neuer Länder umfassen. Die Zuständigkeit lag allein beim Bund, den Ländern wurde kein Mitspracherecht eingeräumt(einfaches Bundesgesetz), dafür sollte jedoch die Bevölkerung am Neugliederungsverfahrens beteiligt sein. Wenn das betroffene Gebietsvolk in einer Volksabstimmung die Vorschläge ablehnte, sollte laut der ursprünglichen Fassung des Art. 29 GG in einem bundesweiten Volksentscheid über die Neugliederung entschieden werden können. Bemerkenswert ist, dass den einzelnen Ländern also verfassungsrechtlich überhaupt kein Schutz ihrer Grenzen oder ihrer Existenz gewährt wurde, nur die Bundesstaatlichkeit Deutschlands an sich musste gewahrt bleiben. Die rechtliche Rangfolge der in Art. 29 genannten traditionellen und utilitaristischen Richtbegriffe, an denen sich eine Neugliederung zu orientieren hat, war immer wieder Anlass zur Diskussion.^[24]

[...]

^[1] Darnstädt, Thomas: Das Prinzip Wettbewerb. Wie der deutsche Föderalismus zu reformieren wäre, in: Der Spiegel, Heft 21 / 2003, S. 52-65.

^[2] „Berliner Programm zur Reform des Föderalismus“ des Bundesarbeitskreises Christlich-Demokratischer Juristen, in: http://www.cdu.de/politik-a-z/bundesfachausschuesse/foederalismus_langfassung.pdf, Download am 25. Juni 2003.

^[3] „Koalitionsvereinbarung 2001-2006 - Fusion der Länder Berlin und Brandenburg“, in: http://www.berlin.de/RBmSKzl/Landesregierung/Koalitionsvereinbarung/abss2.html, Download am 26. Juni 2003.

^[4] Greulich, Susanne: Länderneugliederung und Grundgesetz. Entwicklungsgeschichte und Diskussion der Länderneugliederungsoption nach dem Grundgesetz. Baden-Baden 1995.

^[5] Hesse, Konrad: Der unitarische Bundesstaat, Karlsruhe 1962.

^[6] Benz, Arthur: Chancen und Grenzen einer Länderneugliederung in Deutschland, in: Hirschner, Gerhard (Hrsg.): Die Zukunft des kooperativen Föderalismus in Deutschland, Bayreuth 1991, S. 144ff.

^[7] Schmidt, Manfred G.: Thesen zur Reform des Föderalismus der Bundesrepublik Deutschland, in: Politische Vierteljahresschrift (PVS), 42. Jg. (2001), Heft 3, S. 474.

^[8] Benz, S. 144.

^[9] Schmidt, S. 476ff.

^[10] Benz, S. 148.

^[11] Laufer, Heinz / Münch, Ursula: Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998, S.

336ff.

^[12] Schmidt, S. 484.

^[13] ebd., S. 475.

^[14] Benz, S.146. Vgl. auch: Schultze, Rainer-Olaf: Föderalismusreform in Deutschland: Widersprüche – Ansätze

– Hoffnungen, in: Zeitschrift für Politik (ZfP), 46. Jg. (1999), Heft 2, S. 181.

^[15] Benz, S. 147ff.

^[16] Greulich, S. 174.

^[17] Sturm, Roland: Föderalismus in Deutschland, Opladen 2001, S. 100ff.

^[18] Klatt, Hartmut: Reform des Finanzausgleichs als Impuls für die Länderneugliederung, in: Politische Studien.

Zweimonatszeitschrift für Politik und Zeitgeschehen, 48. Jg., Mai/Juni 1997, S. 74.

^[19] Greulich, S. 184f.

^[20] „Maßstäbegesetz für den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern“, in: http://www.bundesregierung.de/dokumente/Artikel/ix_31176.htm, Download am 25. Juni 2003.

^[21] Wehling, Hans-Georg: Sonderfall Baden-Württemberg: Länderneugliederung in Deutschland, in: Jahrbuch des Föderalismus, Bd. 3 (2002), S. 233ff. Vgl. auch Greulich, S. 25ff.

^[22] Sturm, S. 91.

^[23] Greulich, S. 27ff.

^[24] Greulich, S. 34ff.