Das Bürgergeld: den Teufel mit dem Beelzebub austreiben?

Inhaltsverzeichnis:

Einleitung

Historische Entwicklung der Bürgergeldidee
Krise oder Ende des Sozialstaats
Krise oder Ende der Arbeitsgesellschaft
a) vorübergehende Anpassungskrise
b) Strukturkrise, Ende der Arbeitsgesellschaft

Bürgergeldkonzepte
Negative Einkommensteuer
Sozialdividende

Kosten des Bürgergelds

Auswirkungen der Einführung eines Bürgergeldes
Arbeitsmarkt
Sozialsystem

Kritische Würdigung der Bürgergeldidee
Empirische Untersuchungen über das Arbeitsangebot, Arbeitsanreiz
Sozialstaatsreform

Fazit

Literaturverzeichnis:

Einleitung

Kaum eine politische Idee hat in den vergangenen Jahren eine vergleichbare Resonanz quer über die politischen Fronten und Lager hinweg hervorgerufen wie das Konzept eines Bürgergeldes. Liberale Marktwirtschaftler^[1], Konservative, die Kirchen, die Gewerkschaften, die Grünen, Arbeitgeber^[2] und Sozialwissenschaftler und -utopisten zeigen sich von der bestechenden Einfachheit der Bürgergeldidee beeindruckt und diskutieren die Umgestaltung des existierenden Systems der Sozialen Sicherheit.

Daß hierunter die Trennschärfe des Begriffs des Bürgergeldes erheblich gelitten hat, war wohl unvermeidlich. Mittlerweile stellt dieser Begriff ein Sammelbecken für eine Vielzahl unterschiedlichster Konzeptionen vom Niedriglohnzuschuß bis zur sozialistischen Gesellschaftsutopie dar. In dieser Arbeit werden die Begriffe Bürgergeld, Negative Einkommensteuer und Sozialdividende als Synonyme verwendet. Genauere Abgrenzungen werden bei Bedarf vorgenommen.

In dieser Hausarbeit soll in einem ersten Schritt die Entstehung, die bisherige Diskussion und die teilweise bereits stattgefundene praktische Erprobung des Konzeptes beleuchtet werden. Daran anschließend sollen die unterschiedlichen kursierenden Konzeptvarianten mit ihren Ansatzpunkten und unterschiedlichen Zielsetzungen kurz dargestellt, und ihre (mutmaßlichen) praktischen Auswirkungen untersucht werden^[3]. Nach einer kurzen Erörterung der Finanzierungsfrage werden abschließend die Vorschläge diskutiert und bewertet.

Als Literatur wurden relativ viele Zeitschriftenartikel verwendet, da zum Thema noch keine sehr breite Bücherauswahl vorhanden ist. Auch hat sich die wissenschaftliche Diskussion in Deutschland hauptsächlich in den Fachzeitschriften abgespielt. Bei der Zusammenstellung wurde versucht, ein Gleichgewicht zwischen Aufsätzen aus finanzwissenschaftlichen-, sozialwissenschaftlichen und fächerübergreifenden Zeitschriften herzustellen, weshalb auch Artikel aus der ZEIT und der Frankfurter Allgemeinen Zeitung verwendet wurden.

Allgemein ist zu beobachten, daß die Diskussion der Bürgergeldidee zwar um 1994 erneut aufgegriffen wurde, doch dann nicht mehr ernsthaft weiterverfolgt worden ist. Auch die scheint sich die deutsche Politik momentan eher den „kleinen Lösungen“ zuzuwenden, wie z.B. einem Einstiegsgeld für Langzeitarbeitslose^[4].

Historische Entwicklung der Bürgergeldidee

Die Entstehung der Bürgergeldidee läßt sich nur vor dem Hintergrund zweier großer gesellschaftlicher Tendenzen verstehen, die im folgenden kurz dargestellt werden sollen.

Krise oder Ende des Sozialstaats

Daß das Modell des Sozialstaats europäischer Ausprägung in eine tiefen Krise geraten ist, läßt sich seit der Kostenexplosion Mitte der 70er Jahre wohl kaum mehr bestreiten. Bislang hatten stabile Wachstumsraten und hohe Produktivitätssteigerungen für einen großen Verteilungsspielraum gesorgt, was den kontinuierlichen Ausbau des sozialen Sicherungssystems ermöglicht hatte.

Die nun in immer kürzeren Abständen auftretende Finanzkrisen lassen die Thesen der systeminhärenten Instabilität immer plausibler erscheinen. Dies soll im folgenden gezeigt werden.

Das als Moral Hazard charakterisierte Verhalten ist ein Phänomen des Sozialstaats, das nach Ansicht der neoliberalen Ökonomie nur über marktliche Hilfe in den Griff zu bekommen ist. Es bezeichnet das Risiko, daß Menschen so handeln, was man von ihnen befürchtet. Im konkreten Fall bedeutet dies, daß bereits das Vorhandensein einer Versicherung das Verhalten eines Versicherten beeinflußt. Dieser hat die Folgen seines Handelns nicht direkt und selbst zu tragen, sondern kann sie vielmehr auf die Solidargemeinschaft abwälzen. So werden z.B. die Gewerkschaften (so die marktliberale Position) bei der Bestimmung eines wichtigen Parameters des Arbeitsmarktes, nämlich der Lohnfindung, kaum die Auswirkungen auf die Arbeitslosigkeit in Betracht ziehen, da dieses Risiko von der Arbeitslosenversicherung getragen werden muß. Ein ähnlicher Fall tritt ein, wenn sich die Tarifpartner auf Vorruhestandsregelungen zu lasten der Rentenversicherung einigen^[5].

Das Verschwinden der Eigenverantwortlichkeit wiederum verstärkt die „Trittbrettfahrermentalität“ und zwingt die Leistungsanbieter zu einer Ausweitung des Schutzes, was die Mißbrauchsanreize weiter vergrößert. Denn je höher der Steuersatz ist, desto schwerer ist es, ehrlich zu bleiben: „Der Versuch der politischen Entscheidungsträger, der finanziellen Krise durch steigende Beiträge und höhere Steuern zu entgehen, stürzt den Sozialstaat nur noch tiefer in finanzielle Schwierigkeiten.“^[6]

Ebenfalls problematisch ist die relative Preisentwicklung im Sozialbereich. Die arbeitsintensiven Sozialleistungen können nicht mit den Produktivitäts-steigerungen bei der Güterproduktion durch Einsatz von leistungsfähigen Maschinen Schritt halten und werden dadurch relativ immer teurer.

Ein gewichtiger Vorwurf seitens vieler Ökonomen ist auch die angebliche Ineffizienz der gigantischen staatlichen Sozialapparate. Laut einer Untersuchung des Deutschen Städtetags waren bereits 1984 für die Verteilung von 18,7 Milliarden Mark Sozialhilfe 5,4 Milliarden Mark Verwaltungskosten nötig^[7]. Laut Sozialgesetzbuch beschäftigen sich über 40 verschiedene amtliche Stellen bei verschwimmender Zuständigkeit mit der Vergabe von über 155 Leistungen (Objektsubventionen nicht mitgerechnet)^[8]. Doch grundlegende Reformen bleiben aus; die Situation verleitet zu politischer „Flickschusterei^[9] “

Ein weiterer dicker „Sargnagel“ des Sozialstaats ist seine Lohnzentriertheit. Leistungsansprüche können großteils nur über Berufstätigkeit erworben werden. Die Nichtwerktätigen sind nur über den Ehepartner bzw. die Eltern und ihre Beiträge abgesichert. Dieses System erweist sich in Zeiten der Krise als fatal, da dann sowohl die Zahl der Leistungsbezieher steigt (z.B. Arbeitslose) bei gleichzeitig sinkender Zahl von Beitragszahlern (d.h. Beschäftigten)^[10].

Diese geschilderten Defizite verhindern, daß der Sozialstaat seinen beiden Kernaufgaben, der Schaffung von Sicherheit und Gerechtigkeit, bzw. die Korrektur allokativer Unzulänglichkeiten (Arbeitsbedingungen, Absicherung gegen Krankheit, Unfall, Arbeitslosigkeit, Alter, Pflegebedürftigkeit) sowie die Beseitigung gesellschaftlich unerwünschter distributiver Fehlentwicklungen (soziale Ungerechtigkeit, Armut) gerecht werden kann. Das Erfolgsmodell hat sich, so die harsche Kritik mancher Marktliberaler, zu einem „Dinosaurier, der mit den veränderten internen und externen Gegebenheiten nicht mehr zurechtkommt“^[11], ja sogar zum „Prototyp einer sich selbst zerstörenden staatlichen Lösung.“^[12] gewandelt.

Krise oder Ende der Arbeitsgesellschaft

Seit den 70er Jahren sind zwei große Tendenzen im Arbeitsmarkt festzustellen: einerseits steigt die sogenannte Sockelarbeitslosigkeit mit jeder Wirtschafts-krise auf neue Höchststände an und andererseits ist das Arbeitsvolumen (gemessen in Stunden pro Jahr) konstant rückläufig^[13].

Über die Erklärung dieser Phänomene herrscht weitgehend Einigkeit:

Das sinkende Arbeitsvolumen sei durch die abnehmende Bedeutung des Faktors Arbeit in der industriellen Produktion durch die zunehmende Substitution der menschlichen Arbeitskraft durch Technik zu erklären.

Das Ansteigen der Sockelarbeitslosigkeit hingegen sei auf den Abbau der Arbeitsplätze für einfache Arbeit zurückzuführen. Diesem stehen zwar die Schaffung von Stellen im Dienstleistungssektor gegenüber, jedoch werden diese Stellen vorwiegend mit höherqualifizierten Beschäftigten besetzt. Es ist daher „das Defizit an Arbeitsplätzen für einfache Arbeit, das den Sockel an Arbeitslosen über die Konjunkturzyklen hinweg hat ansteigen lassen^[14]. Tatsächlich sind Personen ohne Berufsausbildung besonders heftig von der Arbeitslosigkeit betroffen: Sie stellen heute ein Fünftel der Erwerbstätigen, aber die Hälfte der Arbeitslosen^[15].

Durch die generelle Starrheit und Fixierung der Löhne durch Tarifverträge auf relativ hohem Niveau werde die Anpassungskapazität des Arbeitsmarktes geschmälert und könne den externen Anpassungsdruck nicht verarbeiten; für die Unternehmen wäre es ökonomischer Unsinn, Leute zu beschäftigen, die die eigenen Löhne nicht erwirtschaften. Die Folgerung kann also nur lauten, die Löhne in Bereichen niedriger Produktivität zu senken.^[16] Hierbei treten jedoch zwei Probleme auf:

Erstens ist es natürlich einsichtig, daß zu einem sehr niedrigen Preis Arbeit verstärkt nachgefragt wird. Doch ist fraglich, was die Vollbeschäftigung (so sie tatsächlich eintritt) nutzen soll, wenn ein Großteil der Beschäftigten für seine Arbeit keinen existenzsichernden Lohn mehr erhalten kann.

Zweitens gilt natürlich weiterhin das Abstandsgebot von der Sozialhilfe (d.h. ein Sozialhilfeempfänger darf in keinem Fall einen Werktätigen finanziell überflügeln). Da dieser Abstand in den letzten Jahren bereits deutlich geschrumpft ist, würde der Abstand bei einer weiteren Lohnsenkung vor allem für kinderreiche Familien kaum noch aufrecht zu erhalten sein^[17].

Die Lösungsstrategien, die auf obiger Analyse aufbauen, lassen sich grob zwei Strängen zuordnen:

a) vorübergehende Anpassungskrise

Grundannahme ist hier die prinzipielle Leistungsfähigkeit der Marktwirtschaft für die Verteilung von Arbeit und Einkommen. Das Problem der Arbeitslosigkeit muß durch die Reaktivierung des Marktmechanismus, der bislang durch restriktive Tarifverträge und Kündigungsbestimmungen etc. gehemmt war, gelöst werden. Die sog. strukturelle Arbeitslosigkeit wird als vorübergehende Erscheinung beim Übergang von der industriellen zur Informationsgesellschaft abgetan. Bei optimaler Parametersetzung ist Vollbeschäftigung durchaus erreichbar, da sich bei freien Preisen ein markträumendes Gleichgewicht einstellt. Der Schwerpunkt liegt also auf dem zweiten Phänomen, der Arbeitslosigkeit (Arbeitsangebotseite).

[...]

¹ so auch z.B. die Unternehmensberatung Mc Kinsey, vgl. Offermann (1997), S. 31

² vgl. die Erklärung von UnternehmensGrün, (Verband zur Förderung umweltgerechten Wirtschaftens) in: DIE ZEIT, Nr. 44 vom 25.10.1996 Wirtschaft

³ leider kann im Rahmen dieser Arbeit nicht genauer auf Detailunterschiede zwischen den verschiedenen Vorschlägen eingegangen werden. Ein ausführlicher Vergleich findet sich in Kaltenborn, Bruno (1995)

⁴ in den USA existiert bereits eine Abwandlung der negativen Einkommensteuer (earned income tax credit) und stellt das „bedeutendste Mittel zur Armutsbekämpfung“ (Jerger, Jürgen/Spermann, Alexander (1996), S. 11) dar. Auch in Großbritannien existierte bereits das family credit Programm, das unter Tony Blair durch eine negative Einkommensteuer abgelöst wurde.

⁵ streng genommen stellen kinderlose Rentenversicherte auch „Trittbrettfahrer“ dar!

⁶ Berthold, Norbert (1997), S. 19

⁷ vgl. Mitschke, Joachim (1995b)

⁸ vgl. Mitschke, Joachim (1995a), S. 78

⁹ Berthold, Norbert (1997), S. 8

¹⁰ vgl. Bäcker, Gerhard (1989), S. 66ff.

¹¹ Berthold, Norbert (1997), S. 9

¹² ebd, S. 11

¹³ von 1960 bis 1985 schrumpfte das Arbeitsvolumen um ca. 13%, vgl. Vobrua (1990); S. 38ff

¹⁴ Härtel, Hans-Hagen (1994), S. 119

¹⁵ vgl. Mitschke, Joachim (1995b)

¹⁶ diese Argumentation kann allerdings nicht die steigende Arbeitslosigkeit von Höherqualifizierten erklären („Akademikerarbeitslosigkeit“). Viele Vorschläge zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit vernachlässigen diesen Punkt oder verweisen auf die allgemeine Finanz- und Währungspolitik als einzig wirksames Mittel zur Belebung der Arbeitsnachfrage nach qualifizierten Arbeitskräften. Auch das Bürgergeld in seiner arbeitsmarktpolitischen Funktion beschränkt sich lediglich auf die Förderung von Jobs am unteren Ende der Lohnskala.

¹⁷ in der Literatur herrscht Uneinigkeit über die Entwicklung des Abstands zwischen Lohn und Sozialhilfe, vgl. Bäcker, Gerhard (1989), S. 64; Weeber, Joachim (1996), S. 214 sowie Siebert, Horst (1995), S. 11